1、 PAGE16 / NUMPAGES16 農村土地資源配置中的市場作用分析摘 要近期，學術界關于市場對農村土地資源配置的作用展開激烈爭論。本文通過制度分析和國內外案例分析表明，我國農村土地資源配置中市場作用嚴重缺位，限制了農民土地財產權資本功能、收入功能的發揮，相當大程度上導致土地資源的粗放、低效利用。本文認為，釋放市場在農村土地資源配置中的能動作用，一要嚴格用途管制，二要嚴格遵守土地利用規劃，在這兩個底線不突破的前提下，應當發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。這是提高土地要素配置效率，實現農民土地財產權與土地資本功能的有機結合，增加農民土地財產性收入，提高農民自主參與城鎮化的重大制度創新。

2、關鍵詞農村土地資源；市場決定作用；土地財產權中共十八屆三中全會決定提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。在經濟生活領域，市場決定論有沒有例外？例如，目前國內學術界和政府決策層爭論比較大的，農村土地作為一種重要生產要素和稀缺資源，市場能否在其配置中發揮決定性作用？正確回答這一問題，是事關農村綜合改革乃至全面深化市場化改革全局的重大課題，需要理論和實踐上的重要突破。一、關于市場能否在農村土地資源配置中起決定性作用的激烈爭論35年的農村改革，一條主線就是圍繞農民財產權展開。從農民自發包產到戶到家庭聯產承包責任制的確立，從“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，再到“賦予農民更多財產權利”。農民財產權

3、不斷實現，為農業、農村和農民發展不斷注入新的活力。但無論從歷史看，還是從現實看，農民財產權利問題至今尚未完整解決。例如，中共十五屆三中全會決定提出“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，但農民土地權利事實上短期而不穩定。從“15年不變”到“30年不變”，再到“長期不變”和“長久不變”,目的就是保障農民對土地承包經營權的長久預期。但35年來，集體土地總量減少的過程，就是農民承包土地調整的過程。再例如，農民財產權改革一直圍繞農民土地使用權作文章，相關的政策和法律制度越來越朝著強化產權保護和土地市場化方向演進，但始終沒有解決農村土地所有權主體比較抽象、虛化、集體所有人與代理人之間權限不清晰的困境。農民

4、和集體之間在集體土地財產權利如何界定上并沒有解決好，造成農民土地財產權處于缺失狀態。2013年中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定提出“使市場在資源配置中起決定性作用”、“賦予農民更多財產權利”、“建立城鄉統一的建設用地市場”等目標任務后，關于市場應不應該、能不能在農村土地資源配置中起決定性作用，學術界和政府決策層開始了激烈爭論，并由此形成了在農村土地資源配置上“市場決定論”與“市場非決定論”兩類主要觀點。持“市場非決定論”者認為，在土地資源配置上，市場不能起決定性作用，因為要有規劃。1有學者認為，土地資源配置需要規劃的引導，不能完全跟著市場走。2有的學者指出，在發達的市場經濟國家，土地

5、的用途界定和建設使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產權人自己或他們之間的自由市場談判決定，誤以為一般資源或商品市場的規律可以套用到土地資源配置上來，會犯極大的錯誤。3 有學者認為，農村土地資源配置中的某些突出問題，政府規劃與用途管制缺乏剛性約束是主要原因。 4有官員甚至把城里人到農村買地建房稱為“逆城鎮化”行為。5持“市場決定論”者認為，市場是有效配置土地資源的決定性制度。6 有學者指出，制約農民財產性收入增長的根源是，農民的資產缺少資本功能，導致農民擁有的資產量與收入是完全不對稱。7 有學者認為把我國現行土地制度的核心內容概括為“二元分割、政府壟斷和非市場化配置”。8有學者認為，十八屆三中

6、全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，目的就是發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用。 9 有學者認為，“市場決定”的改革精神表明，不論是農村土地，還是城鎮土地，其供應都應當平等進入土地市場交易中心；而各類土地的需求方，則可以將需求登記信息在土地交易中心掛牌。供給方與需求方都在土地交易中心登記撮合，形成價格并完成交易。10從以上兩類主要的觀點爭鋒可以看出，無論是學界，還是政府層面，對于市場在土地資源配置中的作用尚未達成共識，思想上尚未統一。因此，從理論上和各地農村土地制度改革實踐上，理清這一問題，無疑對未來全面深化農村改革具有重要價值。二、農村土地資源配置具有一定的特殊性與勞動力、資本等生產要

7、素不同，土地作為一種特殊的資源和生產要素，其配置也表現出獨有的特性。（一）農村土地資源配置的約束條件從世界各國做法看,農村土地資源配置的特殊性就在于嚴格的用途管制和嚴格，這是世界各國和地區通行的做法。1.嚴格的用途管制嚴格的土地用途管制是世界絕大多數國家普遍實施的做法。日本政府為防止農村土地大量減少，對農村土地進行工業等非農建設進行嚴格、繁瑣地審批。例如，日本的農地法規定，政府有權強制拆除農民違規使用農地修建的住宅，違規農民將獲罪3年以下有期徒刑和罰款。我國某地區法律規定，嚴禁非農人員購買農用地后挪作他用。英美等某取了“分區管制”辦法，通過制定分區條例來實現對土地用途的管制。2.嚴格的規劃管理

8、嚴格的土地利用規劃是西方各國普遍做法。日本土地資源匱乏, 政府通過城市規劃法、新城市規劃法，以及市街地建筑物法、農地法、建筑標準法等法律來確保規劃的權威性和嚴格執行。上世紀50 年代以來, 美國政府為了防止和解決部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列問題,各州政府引入了“精明地擴展”理念。其基本內涵是提高土地、交通等資源利用效率；在推動經濟社會發展的同時，保護好生態環境；增強地方政府公共服務供給能力，提高公眾參與和社區社會力量。“精明地擴展”理念對提高建成區的開發密度, 減少對用地需求，保護生態脆弱區環境起到了積極作用。（二）我國土地資源配置的特殊性盡管我國土地絕對數量大，但人均占有少

9、。我國人均耕地從1996年1.59畝降至2009年1.52畝，大大低于世界人均3.38畝的平均水平。為保障國家糧食安全的剛性要求，對耕地保護提出了更為嚴格的規定。但從現實情況看，耕地在不斷減少，城鎮新增建設用地規模不斷擴X，供需矛盾日益突出，18億畝耕地紅線岌岌可危。為了加強土地管理, 我國制定了一系列用途管制和土地利用規劃管理制度。2008年國務院批準了全國土地利用總體規劃綱要（20062020年），提出“堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度?！?012年，國土資源部下發了關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知，要求“各級國土資

10、源主管部門要嚴格依據土地利用總體規劃”，“不得以任何名義改變土地利用總體規劃確定的用地規模、結構和布局安排，確保各類規劃在土地利用上與土地利用總體規劃相銜接?！比?、市場在土地資源配置中起決定性作用符合市場經濟一般規律總書記指出：“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。”從理論和現實實踐看，土地資源配置由市場決定沒有例外。（一）土地資源的特殊性不能成為排斥市場作用發揮的理由國際經驗表明，市場在土地資源配置中的作用不可替代，同時需要發揮政府有形之手來保障農村土地利用符合用途管制和規劃要求。政府既需要通過各種市

11、場機制來提高土地資源的配置效率，也需要通過制定嚴格的法律法規來保障市場機制的運行，并防止“市場失靈”和各種違規行為。在西方發達國家，政府采取的措施主要是利用經濟手段，而主要不是依靠行政手段。例如，很多國家實行較高的不動產稅, 但同時采取差別稅率的辦法，懲罰土地粗放利用，獎勵集約利用土地。例如美國地方政府開征開發影響稅、改良稅以及不動產轉移稅等稅種，抑制局部地區的土地開發,促進土地的集約高效利用。（二）我國相關政策鼓勵市場作用的發揮我國的一系列法律法規雖然明文規定了嚴格土地用途管制和嚴格規劃管理，但也提倡市場的作用。例如，全國土地利用總體規劃綱要（20062020年）明確提出了“統籌土地利用與經

12、濟社會協調發展，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用”，“健全保護耕地和節約集約用地的市場調節機制，通過經濟補償機制、市場手段引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向進行?！钡F實中，由于農村土地制度改革的相對滯后，政府壟斷土地供給市場，甚至直接經營商業性用地。政府的雙重角色導致土地用途管制和規劃執行的軟約束，而且排斥了市場主體，特別是農民的參與土地市場交易，市場在土地要素價格發現、土地資源優化配置中的作用甚微。近10年來，農村日益增多、花樣翻新、形式隱蔽的各種土地亂象，與農民土地使用權物權保護不嚴格和市場機制的嚴重缺失直接相關。（三）地方積極探索農村土地制度的市場化改革在地方上，土地資源要

13、素的市場化改革一直沒有停止。1987年，某市開創了“招拍掛”的土地出讓方式的先河，這是通過市場機制配置土地資源的開端。經過20多年的改革發展，市場對促進土地資源的優化配置和節約集約利用、落實耕地保護基本國策、加快工業化和城鎮化進程起到了重要的作用。但總體上看，現行農村土地制度已經跟不上現實情況的變化，導致了農村土地亂象叢生、人口城鎮化滯后、農村消費大市場難以啟動等諸多矛盾問題。近10年來，各地紛紛根據本地實際，探索推進農村土地資源配置的市場化改革試驗。例如，某的集體土地入市，招、拍、掛試驗；某的地票試驗，以及各地采取的土地指標“增減掛鉤”、“占補平衡”等試點，對激發農民生產積極性，振興農村經濟

14、發揮了重要作用。但由于制度改革的滯后，實質上很多地方試驗是頂著“某”的帽子，難以深入，步履維艱。也正是由于現行法律脫離實踐和相關制度改革滯后，建設用地指標私下交易實際上大量存在，由此引發的經濟糾紛和侵害農益問題時有發生。四、我國農村土地資源配置中市場作用嚴重缺位的制度成因（一）城鄉土地市場的二元分割我國土地所有權制度的二元分割，使得土地要素市場也是二元分割的?，F有土地制度下，土地在城鄉之間以及三次產業之間的配置，主要通過地方政府的行政力量來完成，市場機制發揮嚴重不足，從而造成資本、勞動、土地三大要素市場的城鄉分割、區域分割、行政分割，多軌并行。市場在要素資源配置過程中的決定性作用受到以行政力量

15、為主的各種非市場力量的排斥。因此，土地的市場化配置實質上還是要素市場統一的問題。中央提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，本質上是擴大了農村集體建設用地的市場化配置X圍。市場力量的介入，必然會推動土地市場價值的重估，提高農村土地資源的潛在價值、使用價值和平均出讓價格，6億多農民也將從中受益。（二）農民土地使用權缺少物權保護市場經濟的前提是產權明晰，這也是農村土地流轉的基礎。憲法規定，農村的土地歸農民集體所有。但法律所規定的“集體”的具體指向十分模糊。模糊和混亂的農村土地權屬關系，界定不清晰、不明確的所有權主體，內容界定不完整土地權利，這些因素疊加起來就必然導致農地所有權主體缺位，各級政府越俎代庖

16、，以“國家”名義取代“集體”，成為事實上的所有權主體。產權制度的殘缺造成土地市場流轉的內生機制發育不良，極大地限制了農民參與市場交易、市場談判的能力和利用法律武器解決市場交易糾紛的權力。（三）政府壟斷土地供給市場總體來看，我國的土地市場體系還很不健全，突出表現在政府壟斷了農村土地市場的供給與需求。例如，土地管理法規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！卑凑找幎?，建設項目用地需求，只要涉及農村土地，都必須先征為國有以后才能進入市場交易，征地補償費不是農民與開發商討價還價的結果，而是政府定價，農民只是被動的接受這個補償，也就是土地賣多少錢一畝，作為世世代代耕耘土

17、地的農民說了不算。農民對補償標準和補償款有爭議，如果到法院起訴，法院則以村民不是被征土地的所有權主體為由拒絕受理，農民狀告無門。這種政府壟斷土地供求市場、長期實行低價征地的制度安排，積累了一系列嚴峻的社會經濟問題。例如，城市房地產價格高漲等問題，與政府壟斷土地供給市場直接相關。不改變政府壟斷地位，不僅嚴重損害農民利益，也將嚴重阻礙人口城鎮化進程、消費主導經濟增長方式轉型。（四）抵押權、擔保權受限，土地資本功能不足農村土地承包經營權抵押既可為承包人融資,又可促進土地使用權的市場流轉，實現適度規模經營。目前農村僅僅放開了“四荒地”承包經營權的抵押，對于一般耕地的承包經營權還不能抵押。在現有的法律制

18、度框架下，城市國有土地使用權抵押早已放開；農村土地承包經營使用權抵押一直受到嚴格限制。如果允許農民承包土地抵押，以此使農民、農業、農村發展獲得更多的金融支持，不僅能有效解決農民融資難問題，也將為農業現代化發展和新農村建設提供了資金支持。（五）宅基地及住房的商品化、資本化屬性缺失由于人口和土地要素流動的嚴格限制，宅基地長期擔負著農村居民基本的生活和養老保障功能。上世紀80年代以來，城鎮化進程的加快促進了大量農業轉移人口進城務工。但在農村宅基地集體所有制下，農民沒有權力買賣、租賃、抵押宅基地，這就等于剝奪了農民所擁有的房屋流轉權。按法律規定，農民房屋只能賣個同一個集體的其他農戶，而且出賣后不能再申

19、請宅基地。這一方面造成農民房產實質上只是產品，不是商品，沒有市場價格，不能交易；另一方面導致農村大量住宅和宅基地的閑置浪費。這種制度已經嚴重不適應市場經濟條件下農業轉移人口職業和身份轉型的需要，成為制約我國推進人口城鎮化進程的一個突出制度障礙。（六）缺少市場的土地資源配置是低效的任何一種重要的，特別是事關國家經濟命脈和國家安全的資源，如石油、礦產、信息等，都“不能完全跟著市場走”，都需要在保障國家安全和遵循法律法規的前提下發揮市場的作用。土地作為一種特殊的資源和生產要素，堅持嚴格的用途管制和嚴格的規劃管理就是底線，就是市場發揮作用的前提。在這兩個前提下，完全可以讓市場在農村土地資源配置中發揮決

20、定性作用。國內外經驗一再表明，缺少市場的土地資源配置，往往是低效的、不經濟的。以農民土地征用補償標準為例。土地管理法規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。對于耕地，以被征收耕地前3年平均產值為基礎分別確定土地補償費、安置補助費等費用，二者總和不超過30倍；征收非耕地的土地補償費和安置補助費標準，由省級政府參照征收耕地的補償標準確定。為什么農民對這一補償標準的規定意見大？其實原因很簡單，缺少市場主體參與的定價，無論再標榜“科學”的定價機制，農民也不會買賬的。市場主體是土地價格的確定者，市場機制是土地價格的發現者，政府的職責是通過制定合乎實踐需要制度體系保障市場交易的順利進行。從這

21、一基本規律看，我國征地制度改革尚未破題?，F行農村土地制度下，農用地轉化為城鎮非農用建設用地的過程，不是一個平等的、建立在協商制度基礎上的產權交易過程，而是一個以政府為主導的主觀臆斷的過程。這些制度規定是城鎮化進程中涉地矛盾的根源之一。五、利用市場機制實現農民土地財產權與土地資本功能有機結合決定提出“賦予農民更多財產權利”。實現這一目標首要的是“賦予農民長期而有保障的土地財產權”。這是實現農民土地承包經營使用權資本化的前提條件。運用市場機制，推進農地承包經營使用權資本化，就找到了一條適合中國國情和在現行農村土地制度下，發揮市場在土地資源配置中起決定性作用，釋放農村土地潛在經濟收益，從本質上改變農

22、民財產性收入低下的改革新路。（一）農村土地是一種特殊的資本1.農村土地首先是一種資本，應該獲得資本收益拓展、穩定和強化農戶的土地承包經營權、農戶宅基地使用權、集體建設用地使用權（以下簡稱“三權”），必然形成中國特有的新型的農村土地使用權制度。使用權應該成為民法上的一種新的財產權。不論土地如何流轉，“三權”都可以獨立存在。與其他的財產權一樣，“三權”在市場經濟條件下必然表現為一種具有交換價值的資本。那么，占有它可以取得相應的利潤，轉讓它可以要求獲得等價的補償。永久的轉讓承包經營使用權，實際上是對承包經營使用權這種獨立財產權的出賣。農民土地使用權資本化，不僅為承包戶帶來生產經營收益，還能為土地投資

23、者帶來較高的預期收益，給融資者籌措資金帶來利潤。市場經濟條件下，“三權”作為特殊的生產要素與商品進行市場化運作，實現資本化經營，這是市場經濟資源配置的基本要求。2.農民土地財產的特殊性在于它是農地使用權資本化，而不是所有權資本化農村土地使用權資本化，就是在堅持農村集體土地所有制下，發揮市場對農村土地要素配置的決定性作用，是改革現有農村土地制度的一種現實選擇。因此，與土地資本化是土地所有權的資本化不同，我們這里建議的是農村土地使用權的資本化。它是中國特定歷史條件下土地關系的一種表現形式，與土地私有化有本質區別，有其自身的特點。3.“三權”資本化仍要服從嚴格的土地用途管制和嚴格的規劃管理農地承包經

24、營使用權作為資本，無論是使用還是流轉，都要服從這兩個條件。資本的逐利性應以不能違背這兩個約束條件為底線。（二）農村土地使用權市場化、資本化經濟效應估算1.農地潛在價值高達10萬億元以上近年來，城鎮化進程實際上已經大大提高了城郊地區土地價值，居住在城鄉結合部的農民獲得了一筆相當數額的土地補償款，成為城鎮化紅利的最先受益者；在很多產業園區，地方政府迫于農民壓力和項目盡快上馬的壓力，發放給農民的征地補償款也遠大于法律規定數額。未來隨著我國農村土地制度改革的加快，農村土地市場價值將穩步上升，農村資本市場規模將明顯擴大。根據中國社科院調查，我國18億畝耕地的潛在價值高達10.44萬億元11。根據我們的考

25、察，近年來農村土地租金明顯增長，而且農村還有相當數量沒有登記造冊的土地，農村土地資本后的市場價值遠大于10萬億元。2.農村土地使用權資本化的財富效應巨大農村土地使用權資本化的直接效應，就是農民可以通過土地使用權來獲得增加財產性收入功能，增強財富效應。根據國家統計局數據，2011年，全國有農村家庭戶近2.7億戶，按農地使用權資本化后的保守估值10萬億元計算，平均下來每個農戶可獲得約3.7萬元的財產價值，是2011年農民人均純收入的5.3倍。（三）建立平等的土地產權制度1. 農村土地產權制度的缺失是農業不穩的重要因素有人認為，目前留在農村務農的多為中老年人，學歷普遍較低，金融機構也基本沒有開展農民投資技能培訓，農民把握投資能力總體較差。不可否認，農民文化素質較低,在一定程度上影響了農民通過投資來獲得財產性收入的能力。更為重要的是，農村缺少與城市平等的土地產權交易市場，農地流轉、抵押等權利沒有放開，加之農產品價格體系不健全，農村的能人紛紛流出農業去城市闖市場，部分地區存在土地拋荒現象。根據清華