1、非訴行政執(zhí)行中的問題及化解非訴行政執(zhí)行中的問題及化解隨著社會分工的日益細(xì)化，行政執(zhí)法已經(jīng)深入影響到社會生活的各個(gè)層面。在不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法和努力提高行政效率之時(shí)，特別是行政相對人民主意識和法治意識比較薄弱、行政機(jī)關(guān)權(quán)威的明顯提高與人民法院權(quán)威的相對降低而難以培育行政訴訟的土壤之時(shí)，因行政機(jī)關(guān)具體行政行為引發(fā)的非訴行政執(zhí)行案件也呈現(xiàn)出與日俱增的趨勢。迅猛增加的非訴行政執(zhí)行案件，牽涉到行政機(jī)關(guān)所代表的國家利益、公共利益與公民個(gè)人合法權(quán)益之間的沖突，涉及到公民個(gè)人、人民法院、行政機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系。如何做好非訴行政執(zhí)行工作，對于有效化解官民矛盾，積極維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會和諧

2、起著舉足輕重的作用。但司法實(shí)踐中，非訴行政執(zhí)行工作存在著諸多問題，嚴(yán)重阻礙了非訴行政執(zhí)行功能的正常發(fā)揮，不得不引起人們的深思。一、非訴行政執(zhí)行在社會主義法治建設(shè)中的重要地位和作用非訴行政執(zhí)行是指公民、法人或其他組織（以下統(tǒng)稱行政相對人）既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取執(zhí)行措施，使具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)的制度。1該項(xiàng)制度不但有別于行政訴訟裁判的執(zhí)行，而且在司法實(shí)踐中發(fā)揮著不可比擬的作用。1. 非訴行政執(zhí)行是加大行政執(zhí)法力度，提高行政效率的有效措施。一方面，行政相對人不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定

3、，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，簡化了程序，確保在較短的時(shí)間內(nèi)，使用較小的成本，完成對合法具體行政行為的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，提高行政效能。另一方面，非訴行政執(zhí)行，可以減輕行政執(zhí)法的壓力，節(jié)約緊缺的行政資源，讓行政機(jī)關(guān)能夠充分有效地利用有限的行政資源去解決更加迫切需要解決的其他問題，有利于加大行政執(zhí)法力度，全面提高行政效率。2. 非訴行政執(zhí)行是提高行政執(zhí)法水平，促進(jìn)依法行政，維護(hù)公民合法權(quán)益的重要保障。人民法院司法權(quán)的恰當(dāng)介入，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)具體行政行為的瑕疵，糾正行政執(zhí)法的失誤和偏差，從而提高行政執(zhí)法水平，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面，通過阻止違法的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序，保障行政相對人的合法

4、權(quán)益不致因其未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。二、非訴行政執(zhí)行工作中存在的幾個(gè)突出問題非訴行政執(zhí)行在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中有著重要的地位。但由于受到諸多因素的制約，在司法實(shí)踐中，其重要作用卻難以發(fā)揮，成為限制該項(xiàng)工作順利推進(jìn)的一個(gè)“瓶頸”。（一）非訴行政執(zhí)行法律定位的合理性值得商榷中華人民共和國行政訴訟法（以下簡稱行政訴訟法）、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱行政訴訟法解釋）都傾向于將非訴行政執(zhí)行定位于司法行為。而有些學(xué)者則將非訴行政執(zhí)行定性為行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇，認(rèn)為在非訴行政執(zhí)行中，人民法院與行政機(jī)關(guān)之間是一種委托或關(guān)系。2具體行政行為

5、本身具有主動性、擴(kuò)張性和不對等性，非訴行政執(zhí)行的目的是追求具體行政行為在法律上、事實(shí)上的實(shí)現(xiàn)，因而是行政效力的有效延伸，當(dāng)然具有行政性。同時(shí)，非訴行政執(zhí)行也是司法權(quán)對行政權(quán)的制衡。現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度，需要對具體行政行為進(jìn)行事實(shí)審查和法律審查，然后裁定是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，其除了體現(xiàn)法院執(zhí)行本身裁判權(quán)與實(shí)施權(quán)（執(zhí)行權(quán)）的制衡外，還體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的制衡。如果將非訴行政執(zhí)行定位于純粹的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，則人民法院的審查程序就失去了法理基礎(chǔ)。根據(jù)行政法原理，行政委托具有嚴(yán)格的指示性，即接受委托的機(jī)關(guān)或組織必須嚴(yán)格按委托機(jī)關(guān)的指示從事具體行政行為。也就是說，在行政委托關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與受委托機(jī)關(guān)或組織

6、之間是制約與被制約的關(guān)系。因此，既然系接受行政機(jī)關(guān)的委托，人民法院就應(yīng)該按行政機(jī)關(guān)的委托或指示進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)對非訴行政執(zhí)行進(jìn)行合法性審查，更不能按照行政訴訟法解釋第九十五條的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。同理，人民法院是否接受行政機(jī)關(guān)的行政委托，并不具有強(qiáng)制性。但行政訴訟法解釋第八十七條第一款規(guī)定表明，受理不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請，是人民法院的法定職責(zé)。而在非訴行政執(zhí)行的司法實(shí)踐中，人民法院與行政機(jī)關(guān)之間是制衡與被制衡的關(guān)系，與行政委托關(guān)系中的角色定位恰恰相反。可是，現(xiàn)行司法制度也并不能充分凸顯非訴行政執(zhí)行的司法屬性。行政強(qiáng)制執(zhí)行具有極強(qiáng)的滲

7、透性和侵略性，如不對其加以限制，既會助長行政權(quán)盲目擴(kuò)張，有違自然公正原則；也不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。所以應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人民法院的司法權(quán)對其進(jìn)行制衡。在嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行外，更多的具體行政行為應(yīng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院在非訴行政執(zhí)行程序中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守司法中立，才能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效制衡。但在現(xiàn)行制度下，人民法院沒有明確的非訴行政執(zhí)行程序規(guī)范所倚，非訴行政執(zhí)行案件的審查程序隨意性極大，不能彰顯司法公正所依賴的嚴(yán)謹(jǐn)、縝密。同時(shí)，為了顧及行政效率，人民法院往往采用簡潔、甚至是草率的審查程序，則更容易讓行政相對人乃至公眾產(chǎn)生“斧子一面砍”的誤解。另外，人民法院在非訴行政審查程序中，

8、對具體行政行為的審查，采用“行政合法”還是“司法合法”的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政訴訟法解釋第九十五條“三個(gè)明顯”的規(guī)定，人民法院對非訴行政執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)為形式審查，其實(shí)質(zhì)是“行政合法”標(biāo)準(zhǔn)，帶有極強(qiáng)的行政傾向性，或者說是一種行政保護(hù)主義。其在一定程度上削弱了司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督與制約。但是，以嚴(yán)格的“司法合法”標(biāo)準(zhǔn)去審查具體行政行為，不僅混淆了非訴行政執(zhí)行與行政訴訟的區(qū)別與界限，而且在一定程度上忽略了司法行為與具體行政行為的本質(zhì)區(qū)別，忽視了人民法院與行政機(jī)關(guān)之間司法監(jiān)督行政執(zhí)法的關(guān)系，變相地衍生了司法代替行政或司法干預(yù)行政，而突破了司法監(jiān)督、制約行政的界限。并且，在嚴(yán)格的“司法合法”標(biāo)準(zhǔn)下，大量

9、的具體行政行為將難以通過非訴審查程序而被及時(shí)、有效地強(qiáng)制執(zhí)行，阻礙了行政執(zhí)法。其事實(shí)上成為提高行政效率的巨大障礙，影響行政執(zhí)法功能的正常發(fā)揮，在一定范圍內(nèi)加劇了行政與司法的對立。因此，無論采用何種標(biāo)準(zhǔn)對具體行政行為進(jìn)行審查，都會是一個(gè)難以克服的矛盾。究其實(shí)質(zhì)，當(dāng)然是對非訴審查程序的合理性的拷問。（二）非訴審查容易滋長行政相對人的非訴意識，弱化訴訟意識，增加行政執(zhí)法成本按現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度的要求，具體行政行為進(jìn)入非訴行政執(zhí)行程序，人民法院必須進(jìn)行合法性審查，以阻止違法的具體行政行為被強(qiáng)制執(zhí)行。基于此，行政相對人完全可以放棄對應(yīng)該申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，從而

10、節(jié)約大量的人力、物力和財(cái)力即使其明知該具體行政行為違法或存在瑕疵。相應(yīng)負(fù)擔(dān)則變相地轉(zhuǎn)嫁給行政機(jī)關(guān)，增加了行政執(zhí)法的成本，降低了行政執(zhí)法效率。（三）非訴執(zhí)行中的矛盾尖銳一是非訴執(zhí)行案件的雙方當(dāng)事人之間的矛盾突出。在非訴行政執(zhí)行案件中，行政機(jī)關(guān)與行政相對人處于對立地位。行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行，表明行政相對人并不自愿履行行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，暗示著雙方對立程度加劇，矛盾難以調(diào)和，執(zhí)行難度增加。二是在全面加強(qiáng)行政執(zhí)法而形成較多非訴行政執(zhí)行案件且行政相對人訴訟意識相對弱化的情形下，大量的非訴行政執(zhí)行案件涌入人民法院，給法院工作帶來了巨大的壓力。一方面，工作量的絕對增加，使有限的司法資源更加拮據(jù)；另

11、一方面，工作難度倍增，人民法院處境尷尬：如果審查標(biāo)準(zhǔn)寬泛，行政相對人（甚至包括普通民眾）會把人民法院視作行政機(jī)關(guān)的“幫兇”，不僅容易造成行政相對人與人民法院的對立，也會進(jìn)一步加劇行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的矛盾，猶如抱薪救火；若是審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，人民法院可能“涉嫌”刁難行政執(zhí)法，引起行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈不滿，加劇司法與行政的對立。（四）非訴行政執(zhí)行的法律缺位，操作規(guī)范缺乏，實(shí)踐操作難以統(tǒng)一。由于相應(yīng)法律、法規(guī)缺位，非訴行政執(zhí)行案件的審查程序規(guī)范不明確，導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行案件在司法實(shí)踐中問題凸顯，從而致使非訴行政執(zhí)行案件缺乏質(zhì)量保障。例如某縣建設(shè)委員會申請強(qiáng)制執(zhí)行行政相對人房屋配套費(fèi)案，因?yàn)榉课菖涮踪M(fèi)是

12、由建設(shè)主管部門收取的規(guī)費(fèi)，是否屬于申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的受案范圍，缺乏法律的明確規(guī)定，人民法院難以取舍。又如，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)主動撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請。人民法院裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，原具體行政行為的效力如何。是無效、可撤銷或可變更的行政行為，還是僅僅不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。人民法院裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對原具體行政行為如何處理。對人民法院裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的案件，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)又自行執(zhí)行是否合法。再如，人民法院對顯失公正的行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行案件是否有權(quán)仿照行政訴訟的裁判方式予以變更。非訴行政執(zhí)行案件的審查程序與行政訴訟程序有何區(qū)別。非訴行政執(zhí)行聽證程序如何進(jìn)行。由于制度的缺陷，導(dǎo)致觀

13、點(diǎn)上的莫衷一是，爭論不休；實(shí)踐操作也無所適從，一片混亂。三、非訴行政執(zhí)行問題的化解為正常發(fā)揮非訴行政執(zhí)行的作用，以推動行政執(zhí)法工作順利、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，同時(shí)有效保護(hù)行政相對人等弱勢群體的合法權(quán)益，合理實(shí)施司法權(quán)對行政權(quán)的有效制衡，必須對非訴行政執(zhí)行進(jìn)行合理定位，完善制度規(guī)范。（一）非訴行政執(zhí)行的合理定位非訴行政執(zhí)行，雖然兼有行政與司法的雙重特性，但其最終屬于人民法院執(zhí)行工作范疇，應(yīng)當(dāng)是一種司法行為。首先，根據(jù)中華人民共和國民事訴訟法、行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）的規(guī)定，諸如人民法院的生效裁判文書、仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁文書、公證機(jī)構(gòu)作出的公證

14、債權(quán)文書、人民法院作出的支付令等，都是人民法院執(zhí)行的根據(jù)。盡管其名稱和性質(zhì)各異，作出機(jī)構(gòu)不同，可一旦進(jìn)入人民法院的執(zhí)行程序，都屬于人民法院的司法行為。非訴行政執(zhí)行的根據(jù)盡管是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，但進(jìn)入人民法院的司法程序后，同樣是人民法院的司法行為。其次，非訴行政執(zhí)行與行政強(qiáng)制執(zhí)行有明顯的區(qū)別，不屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇。行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，具備行政行為的基本特征，具有行政命令性和行政強(qiáng)制性，注重行政效率，利用行政手段追求行政效果的實(shí)現(xiàn)，目的在于保證法定義務(wù)的履行；行政強(qiáng)制執(zhí)行錯(cuò)誤的主要救濟(jì)方式為行政賠償。非訴行政執(zhí)行由人民法院采取司法手段，嚴(yán)格遵循司法程序，堅(jiān)持程序與實(shí)體并重，

15、注重法律效果和社會效果的統(tǒng)一；非訴行政執(zhí)行錯(cuò)誤的救濟(jì)方式包括由人民法院執(zhí)行回轉(zhuǎn)或承擔(dān)司法賠償責(zé)任。其三、非訴行政執(zhí)行賠償具有區(qū)別于行政賠償?shù)奶厥庑浴屹r償法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法，造成行政相對人的合法權(quán)益受到損害的，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。而國家賠償法第三十一條規(guī)定因?yàn)槿嗣穹ㄔ簣?zhí)行錯(cuò)誤而承擔(dān)的賠償責(zé)任，參照適用刑事司法賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。第一、人民法院對此作出的賠償在賠償主體、賠償根據(jù)等方面都不具有行政性。第二、人民法院向行政相對人承擔(dān)賠償責(zé)任不是為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)替代責(zé)任，因?yàn)槿嗣穹ㄔ嘿r償后，不能向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追償。將非訴行政執(zhí)行定位于司法行為，是否會加劇司法與行政的對立呢。答案是肯

16、定的。要保障司法權(quán)對行政權(quán)的合理制約而又盡可能減小司法與行政的對立，重在非訴行政執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)。（二）非訴行政執(zhí)行制度的完善行政訴訟法設(shè)計(jì)非訴行政執(zhí)行的目的是加強(qiáng)司法對行政執(zhí)法的監(jiān)督與制約，依法保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。但正如前面的分析，現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行的審查程序與制度規(guī)范不能保證上述目的的有效實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該對人民法院受理非訴行政執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行修正。第一、人民法院對非訴行政執(zhí)行的受理實(shí)行形式審查制度。將非訴行政執(zhí)行與仲裁裁決執(zhí)行、支付令執(zhí)行、公證債權(quán)文書執(zhí)行同等對待，作為普通的執(zhí)行案件，實(shí)行形式審查。凡是符合受案標(biāo)準(zhǔn)的，一律予以受理。這樣既有利于平息因定位不清而永無休止的爭論，為非訴行政

17、執(zhí)行“正名”，也有利于統(tǒng)一受案標(biāo)準(zhǔn)，便于操作。第二、取消非訴審查制度。既然將非訴行政執(zhí)行案件作為普通的執(zhí)行案件，就應(yīng)該在受理以后直接進(jìn)入執(zhí)行程序。這樣，首先是可以克服非訴審查因標(biāo)準(zhǔn)選擇而難以自圓其說的困境。其次是，有利于摒棄因非訴審查而產(chǎn)生司法與行政的對立。其三，也避免了非訴審查因缺乏程序規(guī)范而隨心所欲的混亂局面，還擺脫了因法律缺位而導(dǎo)致裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行案件在處理上無所適從的困惑，有利于司法實(shí)踐。另外，取消非訴審查程序，有利于克服行政相對人的非訴意識，打消其寄希望于非訴審查而“坐收漁翁之利”的念頭，促使其積極通過行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。同時(shí)能盡快解決因具體行政行為引發(fā)的行政爭議，提高

18、行政執(zhí)法效率，降低行政執(zhí)法成本。放棄對非訴行政執(zhí)行的司法審查，可能會導(dǎo)致違法行政行為被強(qiáng)制執(zhí)行而損害行政相對人的合法權(quán)益，但這并不是不能避免和彌補(bǔ)的。首先，在執(zhí)行階段，通過執(zhí)行審查和執(zhí)行聽證，可以對違法非訴執(zhí)行申請進(jìn)行校正或排除。其次，非訴行政執(zhí)行錯(cuò)誤，可以通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)、司法賠償?shù)鹊玫骄葷?jì)。其三，只有行政機(jī)關(guān)不斷提高行政執(zhí)法水平和依法行政的能力，逐步提高行政執(zhí)法案件質(zhì)量，才能從根本上保證非訴行政執(zhí)行案件的質(zhì)量，而非訴行政執(zhí)行的審查程序只是治標(biāo)不治本的做法（三）非訴行政執(zhí)行實(shí)踐中的幾點(diǎn)有益嘗試1. 積極探索非訴行政執(zhí)行中的執(zhí)行和解。筆者認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和解，是指通過人民法院的辯法析理

19、，溝通協(xié)調(diào)，讓行政機(jī)關(guān)與行政相對人在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對非訴行政執(zhí)行案件達(dá)成和解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的一種措施。人民法院積極倡導(dǎo)并有效協(xié)助行政相對人與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行和解，充分發(fā)揮人民法院在行政案件中的減壓閥和調(diào)節(jié)器作用，可以有力化解行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的矛盾，減輕行政相對人的對立、抵觸情緒，充分保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，積極維護(hù)行政權(quán)力和國家利益，促進(jìn)依法行政。2. 促進(jìn)執(zhí)法指導(dǎo)與法制教育的緊密結(jié)合。人民法院在辦理非訴行政執(zhí)行案件的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法指導(dǎo)，幫助行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，克服官本位思想，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)能力，不斷提高行政執(zhí)法水平。人民法院也應(yīng)加強(qiáng)對被執(zhí)行人的法制宣傳教育，幫助其提高遵紀(jì)守法的自覺性，積極履行行政機(jī)關(guān)所作出的處罰或處理決定，或人民法院生效法律文書所確定的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的迅速提升與行政相對人法治意識和法律水平的全面提高，才是拯救非訴行政執(zhí)行的關(guān)鍵所在。3. 建立非訴行政執(zhí)行的復(fù)議等救濟(jì)制度。為保障行政相對人的合法權(quán)益，在依法推行執(zhí)行公開的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立非訴行政執(zhí)行的復(fù)議制度。人民法院在辦理非訴行政執(zhí)行案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人申請執(zhí)行聽證，查閱案件卷宗，對非訴行政執(zhí)行工作向執(zhí)行法院或上級人民法院申請復(fù)議等，以維護(hù)自身合法權(quán)益。只有勇于大膽創(chuàng)新和構(gòu)想，積極從司法實(shí)踐中總結(jié)、汲取和積淀，以彌補(bǔ)非訴行政執(zhí)行工作的