1、民生視角下的地方政府職能的轉變與定位民生視角下的地方政府職能的轉變與定位【摘要】 社會主義和諧社會是以人為本的社會，堅持以人為本的科學發(fā)展。以人為本的科學發(fā)展的根本要求是堅持以民生為本的發(fā)展。只有以民生為本的發(fā)展，才是符合倫理精神的發(fā)展，這樣的發(fā)展，自然可以得到公眾的廣泛認同，從而發(fā)展成為人民自己的事業(yè)；這樣的發(fā)展，亦才會有永不衰竭的動力。【關鍵詞】民生公平正義政府職能黨的十七大報告將民生問題提到了一個戰(zhàn)略高度，首次系統提出了改善民生的理念和政策取向，描繪了加快推進以改善民生為重點的社會建設全景。十八大報告關于保障和改善民生的重要論述，濃墨重彩地描繪了一幅民生發(fā)展的幸福畫卷。報告指出：“提高人

2、民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。”從這個意義上說，無論是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興宏偉目標，還是經濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”總體布局，實際上都貫穿著切實關注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線，都以努力讓人民過上更好生活為目標和歸宿。所有這一切表明，改善民生已經成為新時期黨和政府重要執(zhí)政目標。一、民生概念及其當代內涵民生是一個歷史概念，不同的社會階段，時代會賦予民生不同的內涵。“在現代社會中，民生和民主、民權相互倚重，而民生之本，也由原來的生產、生活資料， 上升為生活形態(tài)、文化模式、市民精神等既有物質需求也有精神特征的整體樣態(tài)。” 筆

3、者認為：民生就是用公正的方式給最多的人以最大的關懷，讓全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處，讓全體人民生活得快樂和幸福。必須指出的是，無論民生的內涵如何變化，但“促使國民免除生存危機并確保其生活不斷得到改善仍然是最基本的內容。” 這也是今天民生最核心的內涵。民生問題是指在人民的工作、生活等民生領域中凸顯的各種矛盾和問題。民生問題是一個經濟、社會問題，同時也更是一個政治問題，民生問題具有強烈的政治色彩。首先民生問題與社會公平緊密相連。社會是否公平和正義，對社會的民生問題具有重要影響。如社會利益分配的合理與否，直接關系到民生問題解決的好壞。其次，民生問題與社會穩(wěn)定密切聯系。民生問題能否得到合理解

4、決，直接關系到廣大民眾對政府的信任指數和對社會的滿意程度，進而關系到社會的穩(wěn)定。另外民生問題與政府有著重要聯系。主要表現為民生問題的解決與政府及其公共服務能力緊密相連。二、民生問題及其折射的地方政府問題目前民生問題的凸顯，有其深刻的體制背景和機制根源，是多種因素的結果，其中既有來自中央層面的因素，也有地方自身因素，但主要還是地方政府職能方面的問題。因為地方政府是一個國家政治制度的重要組成部分，與民眾的日常生活更為息息相關。解決民生問題的難點、重點在于地方政府。目前我國地方政府的社會公共服務職能較弱，尚不能適應人民群眾日益增長和公的社會公共需求:廣大社會成員公共需求的全面快速上升與理應由各級政府

5、共部門提供的公共服務不到位、公共產品短缺且配置失當形成較為突出的矛盾。第一、地方政府的管理模式存在缺陷傳統的發(fā)展模式下，地方政府單純以經濟增長為追求目標，弱化了政府承擔的公共服務職能，忽視了民生等社會事業(yè)的發(fā)展。以GDP作為地方政府的政績標準，長期以來讓各級地方政府成為GDP的主要承擔者。以經濟增長速度為中心的績效考評體系下，政府官員的政績主要取決于GDP增長率，扭曲了地方政府職能，出現或加重了一些社會問題，如貧富差距拉大問題、失業(yè)問題、社會保障缺位問題、社會公共事業(yè)滑坡問題等。政府作為社會管理的唯一主體，遏制了企業(yè)和社會參與社會管理。當前正是由于地方政府用指揮式、控制式的管理方式，管得過多、

6、過濫，使得民生問題發(fā)展過程中遇到的一些體制、制度、機制方面的問題，最終都以民生問題的形式凸顯出來。第二、地方政府財權和事權不對稱事權是按照公共產品的層次和收益范圍所劃分的各級政府在處理公共事務上的職能和權力，財權是指各級政府在財政收入和支出上的權限，事權是財權的基礎，財權是事權的保障。我國地方事權和財權很不對稱。中央幾乎是把所有的事權整體性地下放給地方，甚至有一些本應該是由中央政府執(zhí)行的事權。許多與民生有關的事權也未能適時作出清晰界定，導致基層政府承擔大量民生支出責任。近些年來，縣級政府在保障工資發(fā)放、政府正常運轉以外，還承擔了落實教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全等民生政策，以及規(guī)范公務人員

7、津補貼、服務“三農”、促進當地經濟社會發(fā)展等任務。財權過于集中在中央，事權過于下放到地方，地方政府財政能力有限，其結果不僅影響到社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務供給的質量、水平和穩(wěn)定性。第三、地方財政保障相對不足政府職能的履行必須有足夠的財政資源作保障。分稅制下，財力向省、市集中，縣鄉(xiāng)財政困難，政府層級越低，財政困難越嚴重。政府間財政資源配置不合理導致基層政府公共服務供給能力的弱化，影響了地方政府職能的有效履行。據統計中國公務員的職務消費呈倍增狀態(tài)，所占全國財政總收入的比例接近四分之一。而在國外，行政管理費一般只占財政收入的3%至6%。而在公共教育領域，政府財政性教育投入占GDP的比重長期低

8、于4%，與發(fā)展中國家也存在差距。第四、政府作為單一公共服務供給主體存在弊端首先，政府作為單一供給主體造成公共產品供給不足和公共產品供給結構失調。政府公共服務供給以公共利益最大化為價值取向，不以盈利為目的，政府不能通過明確的價格從供給對象那里直接收取費用，而主要依靠稅收維持其生產和運營，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。“政府提供公共產品在一定程度上說是一個政治過程，其交易成本甚至比市場制度昂貴。”其次，政府供給具有壟斷性，這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。隨著社會經濟的發(fā)展，民眾對公共產品的需求既有量的增長又有質的提高。政府作為單一公共服務供給主體，不能完全迎合民眾的需

9、求。在現階段我國實行的農村公共產品的供給體制下，農村公共產品的提供基本上都是由上級政府決定，實際上很難反映農民的自身利益需求。再次，政府公共服務供給體系是由眾多機構或部門構成的，這些機構部門間存在的職權劃分交叉、部門利益紛爭、協調配合缺乏等問題，都影響著調節(jié)體系的運轉效率。三、民生視角下地方政府職能轉變的路徑探討（一）轉變執(zhí)政理念是地方政府職能轉變的關鍵轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執(zhí)政理念根深

10、蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執(zhí)政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執(zhí)政理念：、是“以民為本”的服務理念地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執(zhí)政理念。人民決定政府的存在與更替，必須以人民高興不高興、滿意不滿意作為評估政府工作得失的唯一標準。只有牢固樹立這種人民至上的理念，政府決策及公務人員的具體工作，才能時時、處處、事事以人民的利益為最高利益，也就會提高公共服務品質和公眾的滿意度。、是有限行政理念政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中

11、也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。、是依法行政理念依法行政是政府執(zhí)政理念的核心，是政府行政運作的一項基本原則。各級地方政府不僅應強化這一理念，而且要善于運用法律法規(guī)處理和解決政府工作中的問題，尤其是涉及百姓切身利益的問題。、是責任政府理念從責權利相統一的角度來分析，地方政府及其工作人員在履行職能過程中獲得了一定的利益和報酬，那么，就必須承擔相應的行政責任，否則就會失去社會公平，服務型政府也就不復存在。這就要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及

12、其工作人員對百姓負責、對社會負責。、是誠信行政理念一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。誠實守信是服務型政府的品格屬性，在地方政府履行其職能時，必須樹立誠信理念，以適應市場經濟健康運行的需要，維系、培養(yǎng)和提升政府的公信力。朝令夕改、言而無信，不但是為人之忌，也是為政之忌。（二）重構政府與企業(yè)、市場、社會的關系是地方政府職能轉變的重點政府與企業(yè)、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業(yè)、市場

13、和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：一是地方政府與企業(yè)的關系。關鍵是建立地方政府為企業(yè)服務的新體制。不管“管得了”管不了，不管“管得好”管不好，不應管的一律不管。應實行“有所為有所不為”的有進有退謀略，真正實行政企分開，政府從管企業(yè)的繁雜工作中退出，減少對企業(yè)的干預。同時，強化對企業(yè)的引導和服務，包括平衡不同的所有制企業(yè)的“國民待遇”，規(guī)范市場

14、交易行為，加快社會信用體系、咨詢服務體系等的建設，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是地方政府與市場的關系。關鍵是充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。政府不能既當市場的監(jiān)管者，又當市場的參與者，而應定位于彌補市場不足和治理市場缺陷。凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應由市場來做。政府監(jiān)督應是規(guī)范市場主體行為，整頓市場經濟秩序，完善統一、開放、公平的市場體系，打擊市場壟斷和地方保護行為，促進國內市場與國際市場的對接。三是政府與社會的關系。關鍵是建立地方政府與社會共同治理的新模式。應改變過去“大政府、小社會”的格局，凡社會、公民能自我管理、自我調節(jié)的事情，政府都應當退

15、出來。地方政府應通過積極有效的政策改革事業(yè)單位，促進社會中介組織建設和社區(qū)建設，以創(chuàng)造條件將地方政府的部分職能適時適度移向社會，即把一部分職能外移給公有事業(yè)法人、中介組織和社會團體等公益性組織，把一部分職能下移給街道辦事處、村民委員會、居民委員會等派出機構、自治組織和社區(qū)。要在政府給予適當資助和進行必要監(jiān)管的基礎上，充分利用社會力量治理社會和服務社會。同時，明確政府對社會、對公民所承擔的責任，建立起為社會服務的新體制，如社會服務承諾制、政務公開制等，切實解決公民提出的合理問題。三、加快體制改革和創(chuàng)新是地方政府職能轉變的制度保障通過前面分析，我們看到公共服務職能薄弱，是轉變地方政府職能與建立服務

16、型地方政府所面臨的最嚴峻的問題。筆者認為這一問題的解決，不僅僅要樹立公共服務理念，更根本的是要進行體制改革和創(chuàng)新，為轉變地方政府職能，提高地方政府履行公共服務職能的效率提供制度上的保障。就當前我國的實際而言，需要改革和創(chuàng)新的體制是多方面的，而筆者認為當前應著力進行以下幾方面的體制改革：1、深化行政審批制度改革轉變地方政府職能是一項復雜的系統工程，涉及到方方面面的工作，所以必須首先找到其突破口，而這一突破口正是行政審批制度改革。在轉變地方政府職能的過程中，這一制度改革具有根本意義。行政審批是計劃經濟的重要特征，是政府履行經濟管理職能的基本方式，通過政府審批，政府對經濟運行和社會發(fā)展實行控制。但過

17、多的行政審批還是滋生腐敗的根源之一。所以，要充分認識過多行政審批的危害性。要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批方式和程序，取消不合法律、法規(guī)要求的審批事項，取消可由市場自行調節(jié)、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。2、建立公共財政體制轉變地方政府職能構建服務型政府，應當從構建公共財政體制入手。只有打下公共財政體制這個基礎，構建服務型政府才能獲得強有力的支撐。今后，應將公共財政的理念和運行規(guī)則融入地方政府職能轉變的全過程。首先，要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變?yōu)楣卜招拓斦斦С鲆匀藶?/p>

18、本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎設施等方面。其次，制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務。特別是提高財政在農村基礎教育、增加就業(yè)、醫(yī)療保障、社會救助等方面增加政府付費的比重，以保護貧弱者為重點，擴大公共服務的覆蓋面。讓農村貧困孩子上得起學，貧困者看得起病。讓社會弱勢群體真正享受改革與發(fā)展的成果。 最后，要通過體制創(chuàng)新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。提高政府對公共產品的供給能力，關鍵是要樹立政府提供公共產品與政府生產公共產品相分離的政府管理理念。對地方政府應當提供的“公共物品

19、”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護、市政建設等的體制進行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵包括NGO（非政府組織）在內的民間共同提供公共產品發(fā)展。3、完善地方政府績效評價和監(jiān)督機制對地方政府與政府官員績效的考核與評價是困擾地方政府職能轉變的難題，傳統政府績效考核往往只注重政府或政府官員作了什么，而不注重采取的手段或方式，造成政府對企業(yè)或個人的經濟行為任意干預。使政府形象在人們心目中嚴重受損。十六屆三中全會確立了“以人為本”的發(fā)展觀。這就要求政府必須盡快廢止以GDP為取向的業(yè)績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發(fā)展觀，整合現行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系。

20、通過激勵與約束機制的雙重作用，促使地方政府積極而順利地轉變其職能，建設一個負責的、講誠信的、有公信力的政府，以公民需求為導向，為民負責，多辦實事，才能在社會上樹立良好的政府形象。四、加快培育和發(fā)展社會中介組織是轉變地方政府職能重要條件社會中介組織實際是指介于政府、企業(yè)、個人之間，并為其服務、溝通、監(jiān)督、協調的社會經濟組織。一般理解，社會中介組織是介于政府與市場、政府與社會之間的非政府組織，屬于第三部門的范疇。關于社會中介組織的范圍，理論上有廣義和狹義的理解。廣義的理解，將營利性與非營利性的中介組織都包括在內；狹義的理解，不包括營利性的中介組織。我們傾向于選擇狹義上的界定，因為營利性的中介組織只

21、是以中介作為其活動或經營的方式，但卻以營利為目的，參與市場競爭，所以應歸入企業(yè)的范疇，或者可視為市場中介機構。比如說，各種商業(yè)代理機構，是從事市場中介活動的經營實體，在工商管理部門注冊，按企業(yè)標準納稅；而商會則是非營利性的中介組織，在民政或內政管理部門登記，按非營利部門的標準實行免稅或稅收優(yōu)惠。所以，嚴格意義上的社會中介組織不具有營利性，主要包括各種協會、商會、社會團體、工會、農會、慈善團體、福利組織、消費者組織、基金會等非營利性組織。如果不是這樣，將與社會中介組織的社會性、公益性、中介性等特征相矛盾。社會中介組織的發(fā)育程度是市場經濟成熟程度的一個重要標志，是市場經濟的重要組成部分。地方政府職

22、能轉變的一個重要途徑，就是促進社會中介組織更快更好的發(fā)展。一方面，轉變政府職能，將不該由政府管的事交給社會中介組織，使社會中介組織發(fā)展有了實質性內容和更大的空間；另一方面，社會中介組織的發(fā)展，又使政府轉交不該管的事有了承接載體，為政府職能轉變，建立有限政府創(chuàng)造了條件。結合國內外的經驗，在轉變政府職能的過程中應當充分發(fā)揮社會中介組織提供社會服務、行業(yè)自律和參與政府決策的作用。一是提供社會服務的作用。從政府轉變職能的角度看，在市場經濟條件下政府提供公共服務，不等于政府是唯一的提供者，也不等于都要由政府直接提供，社會需要的服務是多方面的、多層次的，包括社會中介組織在內的許多非政府組織也可成為某些公共

23、服務，主要是社會服務的提供者。政府的角色在于確保公共服務得到提供，至于具體由誰提供，采用何種方式提供，可根據服務類型和對象靈活組合。一般而言，社會中介組織參與提供服務的領域，可以發(fā)揮優(yōu)勢的地方，往往是政府或市場可能出現失靈的領域，如行業(yè)服務、自我服務、公益服務、志愿服務、微利或無利服務、分散性服務等。當然，中介組織提供社會服務也存在著缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和可能追逐營利等問題，這就需要政府加以規(guī)范和監(jiān)管。二是行業(yè)自律的作用。在市場經濟條件下政府職能轉變的主要任務之一，就是減少政府對微觀社會經濟事務的行政干預，對于社會可以自我管理、自我監(jiān)督、自我調節(jié)的事務，則應當由各種社會主體自己自主治理。其中社會中介組織的行業(yè)自律功能，就是社會自主治理的一種重要形式，這種自律既可在一定程度上矯正市場失靈現象，又可成為政府市場監(jiān)管和社會管理的助手和補充。首先，現代社會結構復雜多樣，不同成員分布面廣、數量眾多、大小不一，往往是政府管不了也管不好的