1、中交第一公路勘察設計研究院有限公司養護業務重組分析材料二一二年九月2目 錄一、我國公路養護市場分析1（一）我國公路養護市場化改革進程及現階段面臨的主要問題1（二）國外公路養護行業發展及國內相關行業啟示分析3（三）我國公路養護市場化預期與展望8二、以中交一公院養護業務績優資源為基礎成立中交品牌養護公司的內外部環境分析11（一）外部環境分析11（二）內部環境分析1214一、我國公路養護市場分析（一）我國公路養護市場化改革進程及現階段面臨的主要問題1995年，原交通部在合肥全國公路養護管理工作會議上提出了公路養護市場化改革的目標。自此，公路養護管理體制及運行機制的市場化改革開始啟動，至今已歷經十七年

2、歷程?？偨Y其主要改革進程，大致可分為以下四個階段：第一階段：改革啟動階段（19952001年）這一時期，在建立社會主義市場經濟體制理論的指引下，交通運輸行業大力推進政企分開，理順中央和地方政府的關系，轉換交通運輸企業經營機制。1995年，合肥全國公路養護管理工作會議后，原交通部發布了交通部關于全面加強公路養護管理工作的若干意見，提出改革完善公路養護管理運行體制，確立“管養分離、事企分開”的目標，公路養護運行機制市場化改革邁出了第一步。全國各地紛紛開展了養護運行機制的改革探索。1998年6月，在福州召開的全國加快公路建設工作會議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業健康發展的重要任務，同時確定

3、了改革的指導思想、基本原則和主要任務，開始了推動我國公路管理體制改革的進程。第二階段：多樣漸進階段（20012006年）隨著前一階段的大膽改革嘗試，在各方面條件沒有完全成熟的情況下，快速推進養護市場化帶來的問題逐步顯現。這一時期，改革由最初的“大膽探索、局部推進”開始轉向“態度積極，措施堅決，步子穩妥”的穩步發展道路。第三階段：保持維穩階段（20062011年）以2006年濟南全國公路養護管理工作會議為標志，全國公路養護運行機制改革開始步入了保持維穩階段。在這個階段我國學術界發起了一場對改革的反思，認為有必要深刻認識前一階段改革的得失成敗，形成新的改革共識，促進改革在新的起點上再出發。新的改革

4、共識正在形成：穩字當頭，穩中求進。第四階段：反思重啟階段（2011年至今）2011年中華人民共和國公路安全保護條例正式頒布實施，明確授權國務院交通運輸主管部門制定公路養護作業單位資質管理辦法，對公路養護市場主體依法進行管理。同年5月交通運輸部正式將公路養護市場管理體系研究作為部軟科學研究項目立項啟動，推進公路養護市場化的話題再次重拾。在對過去改革進行理性反思的基礎之上，如何準確研判當前形勢，如何理性地結合實際情況推進公路養護市場化改革，如何科學地制定市場管理規則都是當前需要研究解決的問題。自1995年原交通部合肥會議正式部署啟動公路養護市場化改革工程之后，各地在“管養分離、事企分開”的總體原則

5、指導下，經過十多年公路養護管理體制及養護市場化運行機制的改革探索，公路養護市場化的前景已經日益明朗。但是，一方面由于市場化改革實質是對以往形成的養護運行利益格局進行調整，必然涉及到全國近百萬公路管理者與養路工的切身利益，使得改革進程呈現出相當的艱巨性。另一方面，由于公路養護具有長期性、連續性、區域性、前置性、應急性等不同于公路建設的特性，無法使用常規的統一模式、統一步調推進市場化進程，使得改革呈現出一定的復雜性。也由此在現階段，改革面臨的主要問題有：第一，綜合政策不配套帶來的改革難題在國家不斷完善社會主義市場經濟體制的背景下，公路養護市場化改革也隨之不斷深化。但是，在許多地方此項工作實際進展并

6、不順暢，其中一個最重要的因素是國家綜合部門的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部門在改革中對一些問題的把握和處理十分困難。第二，不同養護作業性質迥異帶來的管理難題日常保養、局部修復（小修）、應急搶通等日常性質的養護作業與其它養護作業相比，在時效、周期、作業要求、隊伍性質等方面的差異巨大，導致使用同一種管理模式既不能實現科學管理，實際操作性也不強，給如何有效實施規范管理帶來了難題。第三，現狀發展不平衡帶來的現實難題我國高速公路與普通公路的發展基礎差異巨大，東、中西部區域的發展條件也各有差異，同步推進市場化既不切合實際，也不具備條件，如何兼顧高速公路與普通公路的發展現狀，區別不同區域的發展條件，使

7、市場化改革更切合實際，是下一步需要明確的重要思路。（二）國外公路養護行業發展及國內相關行業啟示分析1、國外公路養護行業發展國外發達國家的公路發展大致都經歷了四個發展階段，即：19世紀末到20世紀30年代的普及階段、30年代到50年代的改善階段和50年代到80年代的高速公路和干線公路高速發展階段。第四階段是從上世紀80年代末90年代初以來，提高通行能力和服務水平的綜合發展階段。這個階段公路的大規模建設已經結束，重心逐漸轉移到進一步完善公路網絡系統和維護改造已有公路設施階段，養護也成為了現階段的重點。目前國外發達國家已經建立了比較完善的公路養護市場管理體系。分別從路網規模與我國相近的美國和加拿大，

8、公路管理機構設置與我國較為相近的德國，市場化改革過程與我國較為相近的瑞典，實行公路養護合同總承包制的英國，與我國同處亞洲地區的日本在養護管理方面的情況分析，不難得出，已經建立了比較完善的公路養護市場管理體系的國外發達國家公路管養工作，有如下共性：一是法律體系完善，項目規劃到運營各個環節均有法可依；二是公路建設和養護必須嚴格遵循政府路網規劃和技術標準；三是政府與實施建設和運營的企業關系明晰，政府不直接干預純屬企業行為的事務性工作；四是企業的工程技術計劃、財務預算、建設及養護的實施必須受政府的監督，收費標準由政府批準；五是公路設計、施工等單位一般通過招標確定，屬市場行為。 國外普通公路建設和養護資

9、金一般來源于政府財政撥款和稅收，多數國家采取征收公路稅的辦法，農村公路主要由地方政府投資興建。在公路管理體制上一般設置中央一級的公路主管部門，通過法律、資金、規劃、工程監督等手段，負責國道和干線公路的建設、運營管理。2、國內相關行業發展（1）鐵路養護目前，鐵路的養護管理仍采取中央到地方再到基層養護單位一條線直屬委派形式。國家鐵道部下設18個鐵路局，這些鐵路局（公司）在行政關系上隸屬鐵道部，與地方政府不存在隸屬關系，是中國為數不多的政企不分的部門之一，至今仍未出臺明確的市場化改革措施，鐵路養護管理仍沿用“養管一體”的管理模式。（2）水利設施養護目前，我國的水行政管理體制的組織體系是按六個層次設置

10、的，即國家水利部、七大流域機構、?。ㄗ灾螀^、直轄市）水利（水務）廳（局）、地（市）水利（水務）局、縣（市）水利（水務）局、鄉鎮水利管理站。由于多年來各水利管理單位形成了修、防、管、營，四位一體的管理體制。在工程管理方面，既是管理者，又是維修養護者；既是監督者，又是執行者，缺乏外部競爭和內部壓力，沒有形成有效的約束機制和激勵機制。（3）城市道路養護我國從上世紀八十年代以來，城市道路得到了飛速發展，政府“一條龍”的管理模式愈來愈不適應社會的發展和需求。城市道路的養護管理中也逐步進行了“國退民進，管養分離”等一系列體制的改革。但各個城市的城市道路養護管理市場化進程不盡相同。目前的大體情況是：大規模的

11、城市道路改造基本都進行市場招標，大部份城市道路的日常和小修工程仍由政府負責，少部分城市道路養護已完全實現市場化運作。3、國內外相關行業的啟示分析及經驗借鑒與我國公路養護行業有相似之處的六個國家，都建立了完善的公路養護市場管理體系，雖然市場化的程度和具體的實施方式都有所差別，但都在政府和交通主管部門的主導下對養護進行市場化的管理，并建立了規范完善的法律法規體系對養護市場進行嚴格的、統一的管理。（1）國外公路養護管理的啟示分析與經驗借鑒第一，關于綜合路網養護承包的借鑒目前，英國在公路養護管理中最常采用的承包形式是路網養護管理綜合承包，即與承包商簽訂管理代理承包合同（MAC合同）?；舅悸肥浅邪淘?/p>

12、承包期間對其養護作業活動從開始到結束負責到底。在管理代理承包合同中，業主僅雇傭一個實體，政府的管理職責更為清晰，管理內容也更為簡潔，但強化了政府的審查、評估、監督等核心職能。這種管理方法對于我國這樣路網跨度長，地區發展差異大，難以使用一種模式進行統一管理的國家有較強適用性。靈活的合同約定模式有利于管理者和承包商根據地區差異、路網差異進行有針對性的進行約定和管理。而清晰的政府管理職責、簡潔的管理關系，也有利于減輕政府管理養護生產過程的繁鎖負擔，使政府有更多精力投入到監測路況水平、考核養護結果、優化養護投資、管理承包商等公路養護核心和源頭環節，有效提高我國公路養護管理水平。第二，關于多種合同管理形

13、式的借鑒各國對公路日常養護多采用綜合合同的管理模式，采用多年合同、總價合同等方式，確保養護的延續性和養護質量。比較典型的有瑞典的常規養護的長期合同、加拿大的總價承包合同、英國的多樣化養護合同。瑞典的常規養護的合同期一般為5年，采用3+2或4+1，也就是說先與承包人簽訂3年或4年合同，然后根據承包人的情況、條件變化、工作業績進行綜合評定，以決定是否續簽合同或更換承包人。加拿大的承包合同采用總價合同，承包商承擔養護管理工作的全部責任，確保承包商可以做出較長遠的考慮。英國的養護合同與英國的養護代理制度相結合，不同的合同涵蓋不同的養護工作內容，合同管理方式多樣化?？傮w來說，根據合同涵蓋內容的不同，共可

14、梳理分為5種合同。第一、單項合同；第二、設計+施工合同；第三、路況檢測評價+養護決策分析，以及養護設計+預防性養護+功能性修復（中修）+結構性修復（大修）；第四、路況檢測評價+養護決策分析+養護設計+預防性養護+功能性修復（中修）+結構性修復（大修）；第五，投資+建設+養護+運營合同。總之，國外的養護合同管理形式較為多樣，有結合日常養護等日常性、長期性工作特點的長期合同管理形式，也有結合各個關聯的公路養護環節綜合打包的綜合合同形式。在下一步我國公路養護合同管理中都可以作一些借鑒及嘗試。第三，關于建立養護質保體系的借鑒對養護工程的質量管理方面，各國都有比較完善的質量保證體系。歸納起來主要有以下幾

15、方面：一是實行綜合管理。將有關聯的業務進行打包，綜合發包給一家單位，為實現綜合成本最低，承包商在進行每個環節的操作時都要充分考慮到下一個環節，因此承包自身就有動力對每一個養護環節進行較好的質量控制。二是納稅人監督制度。加拿大交通廳每年對各地區的公路使用狀況進行民意調查，作為對承包商養護質量考評的依據；瑞典在養護質量管理方面充分發揮了納稅人的舉報制度。三是信用管理。養護質量是信用管理的落腳點。英國在招投標時會對承包商的信譽進行考察，并作為選擇承包商的參考依據；加拿大建立了承包商的信用檔案，對養護質量不及時、不合格的承包商會降低其信用等級。四是職業培訓評價。例如德國非常重視養護職工的業務素質和工作

16、質量意識的培訓，在養護站一級，都有專門對道工進行業務技術培訓的教材和設施，職業培訓情況也作為評價養護站的依據之一，養護職業工人的整體素質都較高。以上幾個方面，在我國下一步養護市場管理制度設計時，可以結合實際情況加以借鑒。（2）國內其它行業養護管理的啟示分析與經驗借鑒第一，管養分離下的養護作業市場化是基本發展方向。目前除鐵路部門的養護管理仍采取鐵道部到地方鐵路局，再到基層養護單位一條線的直屬委派形式，未見出臺明確的市場化改革的具體措施。其余水利部門、城市道路管理部門推行養護市場化也均已超過十年，各部門也都相繼出臺了若干改革指導意見及改革措施。養護管理部門責職逐步側重轉向投資管理與行業監管，養護生

17、產部門逐步轉向專業從事養護作業。管理部門及生產部門職責劃分逐漸明晰，管養分離下的養護作業市場化是基本發展方向。第二，大規模的周期性工程總體上市場化推進步伐較快。無論是水利部門、城市道路管理部門，目前都不再增設固定的大規模周期性工程作業機構及作業隊伍，該類作業大多數也都采取工程外包的形式。雖然有的地方不一定都采用公開招標的方式進行工程服務采購，但其委托外包作業的投資管理方式也已經具備市場化的雛形。因此，各行業對于大規模的周期性工程總體上市場化推進步伐較快，其中尤其以城市道路最為明顯，據不完全統計，東、中、西部地區八成以上的城市道路建設、大規模維修改造工程均從市場上以不同形式進行采購。（三）我國公

18、路養護市場化預期與展望1、明確養護市場主體的角色定位公路養護市場是由從業主體（養護從業單位）、管理主體（公路管理機構）兩大市場參與主體組成的。公路養護市場化改革的預期就是要重新構建適應市場經濟要求的政府與作業單位之間的良性關系，重新明確界定養護作業市場中不同主體的角色定位。在未來公路養護市場化比較充分的條件下，作為市場監管者的公路管理機構將剝離公路養護生產任務，逐步從繁雜的具體生產事務中解脫出來，完成從生產型向管理型的轉變，工作重點將轉移到集中精力積極培育和發展公平競爭、規范有序的公路養護作業市場上來。作為公路養護市場的從業主體，養護從業單位必將以雄厚的技術力量為核心，通過開發、引進和消化吸收

19、先進成熟的新技術、新工藝、新材料、新設備、新方法，并以核心技術為龍頭，帶動試驗檢測、設計、施工同步發展，逐步提高科技進步對公路養護發展的推動作用。2、將建立養護市場管理政策體系針對我國公路養護市場管理中存在的問題，充分確立養護市場化必將加快研究出臺符合我國國情特點的相關政策及配套制度，形成完善的公路養護市場管理制度體系，有效指導并規范公路養護市場行為。同時，總結借鑒國內外相關行業的市場管理經驗，我國公路養護市場管理在結合公路養護作業本身的特點的基礎上，必然會從嚴把入口、細化管理、暢通出口三個方面規范養護市場管理。按照從宏觀指導到微觀管理的程序，相關公路養護市場管理主要政策的理論，也將自上而下、

20、由總到分的進行制定和出臺，例如：養護養護作業管理辦法及資質管理相關政策：公路養護作業管理辦法、公路養護從業單位資質管理制度、公路養護從業單位資質管理標準；市場管理辦法和作業招標投標制度：公路養護市場管理辦法、公路養護作業招標投標管理制度；養護從業單位信用管理相關政策：公路養護市場信用體系建設制度、公路養護市場信用信息采集管理規定、公路養護市場信用評價規定；以及其他相關實施細則及配套規定：各類養護工種的執業資格管理、專業技術職稱管理等規定及實施細則規定。3、未來公路管理機構的主要職能轉變在全面推行養護市場化以后，可以清晰地界定政府對未來的公路養護管理主要職能。（1）計劃管理未來公路養護管理政府部

21、門的第一個職能是編制公路養護計劃。政府養護管理需要保證公路設施技術狀態的持續完好，這就需要對公路設施檢測并根據檢測結果通過路面管理系統和橋梁管理系統實現養護投資決策的科學化，制定公路養護計劃。養護計劃是對養護需求做出的決策，具體計劃包括：中長期養護規劃、年度養護計劃、大中修和專項維修計劃等。檢測分析工作按照國際慣例可以委托第三方的技術咨詢機構來完成，包括路面、路基、橋梁、涵洞、隧道及沿線設施狀態的測定，目的是為公路的結構性修復（大修）、功能性修復（中修）、預防性養護、日常性養護決策提供技術支撐，提高養護投資效益。（2）投資管理未來公路養護管理政府部門的第二個職能是養護投資資金管理，包括編制養護

22、費用使用預算、分配養護資金和監督養護資金的使用。養護資金使用預算是確定養護計劃要支出多少費用的決策。在重建設輕養護觀念和現行的養護費分配體制下，很難達到養護資金的按需分配，相當多的地方只能是有多少錢養多少路（量入為出），且難以保證質量要求；養護服務市場化之后，若仍保持這樣的經費分配制度，由于存在養護資金收入不平衡，勢必導致經濟落后地區公路養護服務“供給不足”問題。根據國家提供均等的社會公共服務的發展原則，在將來養護資金總量足夠的前提下，政府公路管理部門應當有在地區間分配養護資金的職能。將來為了控制養護成本，防止養護提供商偷工減料，維護公共利益，政府公路管理部門還應對養護資金的使用進行監督。（3

23、）合同管理未來公路養護管理政府部門的第三個職能是公路養護工程合同管理。主要包括：養護作業招投標管理、養護工程質量管理等。養護工程招投標管理屬政府采購招標，目的是為了確定公路養護這一公共服務項目的提供商。為此目的，政府管理部門除了制定工程預算、確定企業準入標準以外，還需要制定招標程序、招標文件等；還應在招標過程中行使政府采購人的職能。在實際運作過程中，招標當中的許多技術性工作可以委托第三方來代理。為了保證公路養護工程的質量，政府部門還需對養護工程實施過程監管，對養護效果進行評估檢查。當然，這種監管也可委托第三方咨詢機構來承擔。（4）規則管理未來政府部門對公路養護市場管理職能的基本作用，就是通過制

24、定合理的管理規則，營造公路養護市場的可競爭環境，維護市場競爭的秩序與公平。沒有足夠的合格競爭主體，不打破競爭的地方壁壘，不清除市場資源流動配置的栓塞，就難以形成可競爭環境，養護機制市場化的最終目的就不能實現。政府部門維護競爭公平與秩序職能的主要任務是建立公路養護市場的競爭性準入規則，只有具備一定技術、經驗，信用和經濟實力，并取得公路養護資質的企業才允許進入公路養護市場，以防止市場壟斷或競爭過度。二、以中交一公院養護業務績優資源為基礎成立中交品牌養護公司的內外部環境分析（一）外部環境分析我國公路養護事業目前還處于整體水平較低、不全面和不平衡的發展階段，還存在不少亟待研究解決的深層次矛盾和不協調因

25、素。例如，養護發展方式粗放、投入不足、以建代養、超限超載運輸車輛毀路垮橋等現象一直存在。養護行業市場不夠規范，行業進入壁壘低，沒有統一的質量評定標準。公路基礎設施的有效供給仍顯不足；科技的主導作用仍顯不足；制約公路養護事業發展的體制機制性障礙依然存在；制約公路養護事業發展的一些不全面、不協調因素依然存在。因此，發展公路養護業務具有保障社會和諧發展的必要性。從我國公路發展現狀看，經過近20年持續快速建設，基本形成總里程超過400萬公里、二級及以上公路占比達到11%的全國干線公路主骨架網絡，公路交通總體上從“瓶頸制約”發展到“基本適應”階段。從公眾需求看，已經從過去要求“走得了”發展到“走得好、走

26、得經濟、走得安全”的新期待，高效通暢、經濟實惠、安全便捷成為了公眾關注的新熱點。從公路的基本屬性看，公路是國家重要基礎設施和公益性資產，是服務社會、服務公眾的重要載體。只有進一步重視和做好公路養護工作，有效延長公路基礎設施的使用壽命，使公眾更好地共享交通運輸發展成果，促進公共服務均等化，提高現有公路基礎設施的通行效率和服務功能，才能促進公路交通可持續發展。從發展階段來看，我國正處于人均GDP由4000美元向5000美元，由低收入國家向中等收入國家邁進的重要階段。國際經驗表明，這一時期是公路發展由建設向養護逐步轉移的重要時期。我國“十五”、“十一五”期間大規模建設的公路、橋隧將陸續進入大中修期。

27、據估測，“十二五”期間，我國高等級公路每年需要進行大中修養護的里程數將遠遠超過每年建設的里程數（預計到“十二五”末大中修養護的里程將達到150-200萬公里）。同時，隨著經濟社會的快速發展，消費結構的升級，汽車時代的來臨，公眾對于公路路況質量和服務水平的要求也將顯著提高?！傲俊钡难杆贁U張和“質”的不斷提高是這一輪養護高峰期的顯著特征。公路養護，尤其是現代的養護管理理念和方法、養護技術、工藝和手段必將進入一個大發展的時期。從國內趨勢來看，公路養護日益受到國家的重視。主要體現在兩個方面：第一，理念更加深化。2011年全國公路養護管理工作會議在總結經驗的基礎上，進一步強調了養護管理工作的重要性。第二

28、，政策更加明朗。國辦下發農村公路養護管理體制改革方案，明確規定公路養路費總收入（扣除合理的征收成本及交警費用）用于公路養護（含大中修、小修保養及其他管理養護）的資金比例不得低于80%。交通部“十一五”公路養護事業發展綱要也明確提出各地每年安排的國省干線大中修里程不低于國省干線公路總里程的13%。從資源節約、環境友好等國家發展要求來看，公路養護及再生技術將是大有可為的領域。轉變經濟增長方式，降低能源消耗，保護生態環境，建設資源節約、環境友好型社會是我國當前的頭等大事。（二）內部環境分析“十二五”是公路養護的高峰期，公路養護作為優質投資項目其發展前景十分可觀，并且經過十幾年的發展，努力通過編制行業標準、組建行業協會、引領行業發展方向、建立培養國內最好的養護網站、與業主活企業達成長期的戰略合作等方式，中交一公院已發展成專業齊全、設備完善、技術隊伍較強的綜合性養護大院。因此，以公司的可持續發展為出發點和落腳點，中交一公院對現有養護業務進行重組，成立中交品牌的公路養護公司，有利