1、扶貧第一要務是確定貧困標準,尋找目標人群。2009年政府工作報告根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整,明確提出實施新的扶貧標準1196元,對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。扶貧標準的上調(diào),標志著我國扶貧開發(fā)工作進入新階段,必將引發(fā)扶貧對象、扶貧出發(fā)點、扶貧任務、扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,從而要求我們進一步創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制、完善扶貧政策體系。一、我國扶貧標準上調(diào)的實質(zhì)及意義1.扶貧標準上調(diào)的實質(zhì)。所謂扶貧標準,又稱為貧困標準、貧困線,是指在一定時間、空間和社會發(fā)展階段條件下,維持人們基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用。2007年之前,我國共有兩個扶貧標準:一是1986年制定的絕對貧困標準,即將1985年人均純收入低

2、于206元的農(nóng)民確定為貧困人口,2007年提高到785元;二是2000年制定的低收入標準,即農(nóng)民年人均純收入低于865元以下,到2007年底調(diào)整為1067元。在這兩條標準中,農(nóng)村絕對貧困標準占據(jù)主導地位,是我國測算農(nóng)村貧困人口、制定扶貧政策的主要依據(jù)。但由于這一標準是在20世紀80年代我國貧困面很大、國家扶貧資源極其有限的背景下制定的,因此,無論是與現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困人群的幫扶需要相比,還是與國際通行的貧困標準相比都明顯偏低。為準確反映我國的貧困現(xiàn)狀,提高扶貧開發(fā)成效,繼中共十七大、十七屆三中全會明確提出要逐步提高扶貧標準之后,2008年底國務院扶貧辦宣布上調(diào)扶貧標準,把絕對貧困標準與低收入標

3、準合二為一,統(tǒng)一為人均純收入1067元,取消將農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口區(qū)別對待的政策;2009年國務院政府工作報告又根據(jù)物價指數(shù),將扶貧標準調(diào)整為1196元,扶貧對象擴大到4007萬人。對此,中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授汪三貴認為,“上調(diào)扶貧標準是邁出了扶貧事業(yè)新的一步,一個國家的貧困線提高幅度遠遠高于其經(jīng)濟增長速度,這是世界各國的普遍趨勢”。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主任范小建也表示,隨著國家實力的增強和人民生活水平的提高,今后還將逐步提高標準,以促進全體人民共享改革發(fā)展成果。2.我國扶貧標準上調(diào)的意義。從扶貧戰(zhàn)略看,隨著扶貧標準上調(diào),我國將進入“開發(fā)扶貧與救助扶貧”兩輪驅(qū)動的新

4、階段。救助是保生存,開發(fā)是促發(fā)展。完整的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略將有農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策共同構成。因此,必須按照分類指導的原則,對不同的貧困人群進行差別化幫扶政策:對喪失勞動能力的特困人口,完善社會救濟和最低扶貧標準上調(diào)與扶貧開發(fā)機制創(chuàng)新劉娟內(nèi)容提要:2009年我國執(zhí)行新的扶貧標準農(nóng)民年人均純收入1196元,對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。這引發(fā)了我國扶貧戰(zhàn)略、扶貧對象、扶貧出發(fā)點和扶貧任務的重大轉(zhuǎn)變,標志著我國扶貧開發(fā)事業(yè)進入新階段。該文認為應進一步創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制,突出扶貧對象瞄準,突出扶貧產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展,突出“大扶貧”格局,突出完善金融性扶貧機制,從而全面提高扶貧開發(fā)成效。關鍵詞:扶

5、貧標準上調(diào)扶貧開發(fā)機制大扶貧格局中圖分類號:F328文獻標識碼:A文章編號:1009-2382(201001-0064-04本文為2009年河北省社會科學基金項目扶貧標準上調(diào)與河北省扶貧機制和政策創(chuàng)新(項目編號:HB09BYJ082的階段性成果。溫家寶:2009年政府工作報告,第十一屆全國人民代表大會第二次會議,2009年3月5日。新華社:“我國上調(diào)扶貧標準4320萬農(nóng)村人口將成扶貧對象”,2008年12月28日。生活保障制度,構筑生存防線;對缺乏基本生存條件地方的貧困人口,幫助其易地脫貧;對具有勞動能力和開發(fā)潛力的貧困人口,堅持開發(fā)式扶貧的方針,集中力量改善其基本生產(chǎn)生活條件,提高其綜合素質(zhì)

6、,開拓其增收門路。從扶貧對象看,由于扶貧標準的調(diào)整,2009年我國扶貧開發(fā)的首要對象從沒有解決溫飽的絕對貧困人口調(diào)整為新標準以下的全部人口,扶貧對象規(guī)模由1479萬人擴大到4007萬人,增加了近1.6倍。這意味著今后為此安排的財政轉(zhuǎn)移支付盤子至少得放大數(shù)倍以上,扶貧資金的壓力加大,扶貧開發(fā)的任務更加繁重。從扶貧出發(fā)點看,扶貧標準上調(diào)把絕對貧困線和低收入貧困線“合二為一”,新的貧困線將不僅關注貧困人口維持基本生存所需要的收入,還將考慮他們在教育、醫(yī)療保障方面的支付能力,關注貧困人口維持基本發(fā)展所需要的收入,這對地方政府來說將是一個新考驗。從扶貧任務看,扶貧開發(fā)的首要任務不再限于解決絕對貧困人口的

7、溫飽,而是盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現(xiàn)脫貧致富。扶貧開發(fā)工作的重點是提高貧困人口的自我發(fā)展能力,同時把縮小發(fā)展差距、促進社會和諧放到更加重要的位置。河北省扶貧辦指出,按新的扶貧標準規(guī)定,貧困村要達到“十二有”,即有脫貧致富的好路子,有村莊建設規(guī)劃、入村公路,安全衛(wèi)生的飲用水、進村入戶的通電條件、廣播電視、電話線路、學校、醫(yī)務室等等;貧困家庭要達到“十有”,即每戶有一項以上穩(wěn)定增收項目;每戶至少有一個勞動力接受過勞動技能培訓,掌握一項增收致富技能;人均至少有半畝旱澇保收田(山區(qū)要有一定數(shù)量的經(jīng)濟林;有堅固適用的住房;加入新農(nóng)合,有看病的醫(yī)療衛(wèi)生條件,等等。二、我國扶貧標準上調(diào)的深層原因1.舊的

8、農(nóng)村扶貧標準水平偏低、提升緩慢,已不合時宜。目前,世界上有70多個國家制定了貧困標準,其測算方法通常包括:人均收入每天1美元;恩格爾系數(shù)在60%以上;占人口總數(shù)20%的最低收入人口;低于社會平均收入的50%至60%,等等。我國農(nóng)村貧困標準與國際通行的貧困標準相比明顯偏低,如以聯(lián)合國貧困標準人均收入每天1美元為例,2007年我國農(nóng)村絕對貧困標準是人均年收入785元,即人均每天1.9元,僅是聯(lián)合國設定貧困標準的22.2%。而且,20多年來,我國農(nóng)村貧困標準只是根據(jù)物價指數(shù)進行微調(diào),提升緩慢,如從1987年到2007年,絕對貧困標準提高額不足600元,導致絕對貧困標準與當年農(nóng)民人均純收入的比率不斷降

9、低,從1985年的50%持續(xù)下降為2007年的1/5。這意味著絕對貧困人口的實際購買力比以前不升反降。可見,過低的扶貧標準已經(jīng)成為制約我國扶貧開發(fā)成效的關鍵因素。2.隨著生存貧困的緩解,農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出新特征,客觀上要求上調(diào)扶貧標準。第一,相對貧困的特征凸顯,貧困農(nóng)戶與其他人群的發(fā)展差距不斷擴大。由于貧困標準調(diào)整“步履遲緩”,致使貧困農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的收入份額下降遠快于其人口比重的下降速度,2006年收入最低的20%農(nóng)戶,人均純收入僅為1182.45元,是最高收入20%家庭的1/7,成為引發(fā)我國貧富差距拉大的重要原因(王國良,2008。第二,發(fā)展貧困的特征凸顯,要求以發(fā)展型貧困線代替生

10、存型貧困線。我國原有農(nóng)村貧困標準最大的問題在于,食物消費支出所占比重過大,雖然關注了貧困人口的生存問題,但難以滿足發(fā)展成本上漲的要求。當前,過高的醫(yī)療和教育費用已經(jīng)成為貧困農(nóng)民和低收入農(nóng)戶面臨的最沉重負擔。根據(jù)2006年農(nóng)業(yè)部進行的一項涉及全國15個省市、71個村、4000個貧困農(nóng)戶的貧困問題調(diào)查,看病花錢、孩子上學被列為主要的致貧原因,急需以發(fā)展型貧困線代替生存型貧困線,在滿足溫飽的基礎上,提高教育、醫(yī)療保障等非食品消費比例。第三,波動性貧困的特征凸顯,返貧率居高不下。由于扶貧標準偏低,貧困人口的收入穩(wěn)定性差,抗風險能力弱,通常無法實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,一旦遇到自然災害、市場風險和家庭變故就會重新降

11、到貧困線以下,因病返貧、因?qū)W返貧、因災返貧現(xiàn)象頻發(fā)。比如,2008年的雨雪冰凍災害和汶川地震,造成中西部貧困地區(qū)大量人員返貧。只有大幅度提高貧困人口的收入,增強其自我發(fā)展能力,才能實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧致富。3.提高扶貧標準是實現(xiàn)扶貧政策“填平補齊”,史曉龍:扶貧新標準:3000萬窮人的新年禮物,中國稅務報2009年1月13日。加大對農(nóng)村低收入人口扶持力度的需要。對于農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口,政府的扶持力度是有所區(qū)別的,即一直將前者作為扶貧開發(fā)工作的首要對象,首先解決這些人的溫飽問題,而對于低收入人口的支持力度明顯偏弱,一般是根據(jù)地方財力而定,發(fā)達地區(qū)投入相對較多、支持力度相對較大,貧困地區(qū)投入少、

12、支持力度小,這種區(qū)別對待在西部地區(qū)特別明顯。要改變上述“區(qū)別對待”的政策,實現(xiàn)扶貧政策的“填平補齊”,使低收入人口也平等享受國家扶持政策,必須實現(xiàn)扶貧標準的合二為一。4.國家經(jīng)濟實力增強和農(nóng)村最低生活保障制度的全面建立,為提高扶貧標準奠定了堅實基礎。據(jù)國務院扶貧辦統(tǒng)計,經(jīng)過多年的經(jīng)濟發(fā)展和政府幫扶,我國農(nóng)村絕對貧困人口大幅下降,從1978年的2.5億人下降到2007年底的1479萬人,占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?978年的30.7%下降到2007年的1.6%。與此同時,國民經(jīng)濟總量和財政總收入增長迅速,改革開放30年中國經(jīng)濟增長速度平均為9.88%,2008年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達300670億元,財

13、政收入高達6.13萬億元,政府有能力惠及更廣大的貧困人群。而且,隨著2007年我國農(nóng)村最低生活保障制度的全面建立,為貧困人口設計了托底型生存保障體系,從而為我國扶貧標準上調(diào)奠定了客觀基礎。三、持續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)機制的路徑選擇上調(diào)貧困標準,對于我國進一步創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制、完善扶貧政策體系提出了新挑戰(zhàn)、新要求。為適應扶貧標準上調(diào)的新形勢,必須以增強貧困地區(qū)、貧困人口的自我發(fā)展能力為核心,圍繞“四個突出”,全面提高農(nóng)村扶貧開發(fā)成效:1.突出扶貧對象瞄準,防止扶貧資源的錯配或遺漏。提高扶貧對象和扶貧項目、資金的“瞄準度”是各國扶貧工作的重點和難點。實施扶貧開發(fā)工作以來,為提高扶貧對象識別的精準度,我

14、國扶貧部門進行了長期探索,從劃定集中連片貧困地區(qū),到確定貧困縣、貧困村,再到建立農(nóng)村貧困監(jiān)測制度,為貧困人口“建檔立卡”,“參與式識別”,等等,積累了許多成功經(jīng)驗,但仍然存在識別不準、扶貧錯位的現(xiàn)象。今后,隨著我國扶貧標準的上調(diào),扶貧對象的擴大,急需進一步完善扶貧對象的識別瞄準機制,為此應把握三個“注重”:一是注重認定標準統(tǒng)一。目前,統(tǒng)計、民政、扶貧等部門對貧困人口的認定標準存在差別,今后要以統(tǒng)計部門通過農(nóng)村貧困監(jiān)測確定的貧困發(fā)生率為基礎,由統(tǒng)計、民政、扶貧3個部門共同組成貧困人口認定統(tǒng)計小組,核定各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村貧困人口(黃鏡明等,2009。二是注重發(fā)揮民主評議功能。積極組織老干部、老黨員等“五

15、老”人員,開展入戶調(diào)查,召開村民代表大會,通過群眾民主評議,篩選和公示貧困戶名單,提高識別的透明度,減少信息不對稱。三是注重動態(tài)管理。貧困戶的認定是一個動態(tài)過程,因此,應始終堅持“有進有出”的原則,實行及時調(diào)整、動態(tài)管理。與此同時,為防止扶貧資金的錯配或遺漏,應針對我國扶貧項目實施中存在的“次貧排擠最貧”問題,保障扶貧項目和扶貧資金真正鎖定最貧。據(jù)專家統(tǒng)計,目前在到戶項目中,貧困戶受益率僅為16%,中等戶為51%,富裕戶為33%。因此,應進一步健全扶貧項目的選擇和實施機制:在項目的選擇上,對絕對貧困群體進行政策傾斜,特別是入戶項目,應建立嚴格的貧困人口準入機制,使扶貧資金的使用不是普惠,而是鎖

16、定真貧;同時,在項目的實施上,應適當降低準入門檻,使絕對貧困群體能夠真正參與進來,由此產(chǎn)生的資金缺口可以通過中央、省、市三級財政補足或相鄰發(fā)達區(qū)域幫扶的方法進行補足。2.突出扶貧產(chǎn)業(yè)的集群化,建立扶貧開發(fā)長效機制。為增強貧困地區(qū)的造血功能,必須強化對貧困地區(qū)和貧困人口的產(chǎn)業(yè)支持。2006年以來,國務院扶貧辦推行了“細胞工程”和產(chǎn)業(yè)化扶貧工程,取得了巨大成效。但仍然存在一家一戶的幫扶模式,難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求,“細胞項目”大多集中在低端的種養(yǎng)領域,缺乏市場競爭能力和風險抵御能力,扶貧效益微薄且不穩(wěn)定。因此,必須積極實現(xiàn)細胞工程與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極對接,通過采取“特色基地/規(guī)模園區(qū)/專業(yè)村群+

17、扶貧龍頭企業(yè)+扶貧合作社+貧困戶”的鏈條發(fā)展模式,對貧困戶實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務,形成“小項目、大群體”的發(fā)展格局,推動扶貧產(chǎn)業(yè)的連片開發(fā),提高扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、集群化發(fā)展能力。為健全龍頭企業(yè)、合作社與貧困戶的集群鏈條聯(lián)結機制,可根據(jù)貧困戶的經(jīng)營能力不同,因地制宜,采取“自建自營”、“資金入股保底分紅”、“資金入股土地出租”、“資金入股勞務增收”等多種利益聯(lián)結模式(張愛民,2009。即對于有自建自營能力的貧困戶,在分散經(jīng)營的基礎上,不斷完善龍頭組織的統(tǒng)一原材料供應、統(tǒng)一技術指導、統(tǒng)一人才培訓、統(tǒng)一市場營銷、統(tǒng)一品牌打造等全方位服務;對于沒有自建自營能力的貧困戶,則由龍頭組織

18、或?qū)I(yè)大戶牽頭實施扶貧項目,貧困農(nóng)戶以資金入股實行保底分紅,并拓展獲得土地出租補償或勞務收入。同時,按照“微笑曲線”理論,改變扶貧項目定位集中于低端種養(yǎng)環(huán)節(jié)的局面,積極向產(chǎn)前、產(chǎn)后延伸產(chǎn)業(yè)鏈大力發(fā)展深加工業(yè)和農(nóng)家樂、采摘樂等休閑旅游活動,拓展增值空間。3.突出“大扶貧”格局,建立功能互補、多元主體聯(lián)動的扶貧政策體系。上調(diào)扶貧標準,我國扶貧對象擴大了近1.6倍,增加了2528萬人,這意味著財政轉(zhuǎn)移資金將放大數(shù)倍以上,財政投入壓力明顯加大。為有效緩解財政壓力,必須整合各項政策資源和社會資源,積極構建多元參與的“大扶貧”格局。一是實現(xiàn)扶貧政策與關聯(lián)政策體系的功能互補、有機銜接。農(nóng)村扶貧開發(fā)工作是一項

19、系統(tǒng)工程,必須進一步增強扶貧開發(fā)政策與社會保障、強農(nóng)惠農(nóng)、人力資源、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)布局等關聯(lián)政策的協(xié)調(diào)互動,優(yōu)化扶貧開發(fā)的政策環(huán)境。如實行新的扶貧標準后,“扶貧”與“低保”銜接成為當務之急,應實現(xiàn)二者的互補定位。其中農(nóng)村低保主要針對老弱病殘等無勞動能力的貧困人口,通過直接給予生活救濟,保障其生存安全;而扶貧開發(fā)依然要執(zhí)行開發(fā)式扶貧的方針,側(cè)重幫助有“造血”功能的貧困人口提高發(fā)展能力,實現(xiàn)脫貧致富。此外,針對農(nóng)村貧困人口的惠農(nóng)政策受益率低于全國平均水平的局面,國家應進一步加大支農(nóng)力度,并在農(nóng)業(yè)補貼、基礎設施建設投入、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展等方面,向貧困地區(qū)和貧困人口進行適當?shù)恼邇A斜,提高貧困人口的惠

20、及率,實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村發(fā)展政策的功能互補。二是激活政府部門、金融機構、龍頭企業(yè)、社會組織等多元主體的扶貧能量,實現(xiàn)政府扶貧與社會扶貧的聯(lián)動。一方面,要加強部門協(xié)作。創(chuàng)新定點扶貧工作機制,建議試行“扶貧點、新農(nóng)村建設點、村建點”三點合一模式,推行“一鄉(xiāng)一團、一村一隊”的包扶貧困村模式。強化結對幫扶責任制,開展領導干部、黨員干部、致富能人與貧困戶的結對幫扶活動。另一方面,要建立社會幫扶平臺。完善民間幫扶、貧困對象信息發(fā)布、境外社團幫扶協(xié)作等社會幫扶機制,促進社會資源整合利用。可以嘗試在各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村建立扶貧基金會、愛心銀行、互助基金會等民間幫扶組織;組建由扶貧、民政、廣電、社會群團等相關部門組成的求助幫扶信息中心;加強與境外社團聯(lián)系協(xié)作,為愛心人士牽線搭橋,建立境外社團參與貧困地區(qū)扶貧濟困的協(xié)作平臺,等等。4.突出金融性扶貧機制,發(fā)展