1、代建制與工程總承包探討逄宗展2006年3月目錄 一、“代建制”的概念； 二、各地實施“代建制”的做法 三、工程總承包的概念 四、工程總承包的主要方式 五、工程總承包的市場準入規(guī)定 六、“代建制”與工程總承包的主要區(qū)別 七、實施 “代建制”需要探討的問題。一、“代建制”的概念 2004年7月16日，國務院發(fā)布了關于投資體制改革的決定，其中第三部分就政府投資項目明確了“代建制”概念：對非經營性政府投資項目加快推行“代建制” ，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。 關于投資體制改革的決定為政府投資的非經營性項目的建設實施指明

2、了方向，符合市場經濟快速發(fā)展的客觀趨勢。 （一）政府投資項目的分類范圍 政府投資工程按照工程的性質，可以分為非經營性（公益性）政府投資工程和經營性政府投資工程。 、非經營性（公益性）政府投資工程，是指政府投資的公益性項目及無經濟回報的項目，如園林綠化、城市道路橋涵（指不收費的）、學校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館等公益性項目以及黨政機關辦公設施、司法機構設施等無經濟回報的項目。 、經營性政府投資工程，是指政府投資的可有一定經濟回報的工程項目或者獲得政府特許經營權的項目，如供水、供氣、供熱、垃圾污水處理和經批準可收費的道路、橋梁、隧道等。 （二）政府投資工程的建設方式 建設部、發(fā)改委等五部委去年

3、聯(lián)合頒發(fā)的關于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見（建質2005119號）規(guī)定，對政府投資工程建設方式，改革的核心是建立權責明確、制約有效，專業(yè)化、社會化、市場化的建設項目組織實施方式。有條件的地方也可以成立由專業(yè)技術人員組成的專門機構，負責政府投資工程項目的建設。 、對非經營性政府投資項目，按照國務院關于投資體制改革的決定加快推行“代建制” 。、經營性政府投資工程項目要進一步健全項目法人責任制 對于經營性政府投資工程，建質2005119號規(guī)定，進一步健全項目法人責任制，積極采取工程總承包或工程項目管理等方式組織項目建設。項目法人、建設單位和各類建設企業(yè)，按照合同約定對工程質量、工期和造價承擔相應責

4、任。 項目法人責任制即是項目法人對工程項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值等，實行全過程負責。項目法人也可以委托專業(yè)化的項目管理公司承擔項目的組織實施，實行市場化、社會化、專業(yè)化的管理運作。 二、各地實施“代建制”的做法 （一）以常設性事業(yè)單位為主 ，實行相對集中的專業(yè)化管理方式 這種做法以深圳市為代表。深圳市借鑒香港做法，成立工務局，作為負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，代表政府行使業(yè)主職能。其改革思路是：按照“相對集中，區(qū)別對待”的原則，對常年有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要求的專業(yè)部門，如國土、交通、水務、公安、教育

5、等部門的政府投資工程，仍暫由其繼續(xù)管理，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納入工務局集中統(tǒng)一管理。另外還有安徽省公益性項目建設管理中心、珠海市政府投資建設工程管理中心，也屬這種方式。二、各地實施“代建制”的做法（二）社會化的專業(yè)公司實施方式 這種方式有以下兩種形式： 、有限選定代建單位模式。以上海、武漢的做法為代表。上海市政府投資工程管理方式是“政府、所屬投資公司工程、管理公司”的三級管理模式。將水務局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局等一批政府局的有關投資管理的職能移交政府性投資公司。投資公司作為政府業(yè)主代表具有投資主體的地位，主要任務是對項目投資與還

6、貸、設施經營進行全過程管理。在市政、水務、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司，工程管理公司根據政府或者經政府授權的投資公司的委托，對政府投資工程建設項目進行專業(yè)化管理。武漢市通過招標選定了三家項目管理公司作為代建單位 。二、各地實施“代建制”的做法（二）社會化的專業(yè)公司實施方式 、按項目公開招標選定代建單位模式。如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標代理機構，通過公開招標選定具備資格的代建單位，其中項目總投資、代建單位管理費等均由招標確定。 各地的具體做法雖不盡相同，但改革的方向都是專業(yè)化的集中管理，改革的指導思想基本是是一致的，即按照“投資、建設、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)

7、化管理的原則，對政府投資工程的建設實施實行相對集中的專業(yè)化管理，建立權責明確、制約有效、科學規(guī)范的政府投資工程管理體制和運行機制，提高投資效益和建設管理水平。 二、各地實施“代建制”的做法（三）各地出臺的有關政策文件、上海市關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見和上海市市政工程建設管理推行代建制試行規(guī)定（2001年出臺）；、重慶市重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法 （2003年出臺）；、北京市政府投資項目代建制管理辦法（京發(fā)政2004298號）；、貴州省省級政府投資工程項目代理建設管理暫行規(guī)定（黔府發(fā) 20040009號）;5、浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定（浙發(fā)

8、改法規(guī) 2005130號）;6、深圳市政府投資項目管理條例；、武漢市非經營政府投資項目實行代建制管理辦法（武政2005號） 。三、工程總承包的概念 按照建設部關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見（ 建市200330號）規(guī)定： 工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。 工程總承包企業(yè)按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業(yè)主負責。工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應資質的分包企業(yè)；分包企業(yè)按照分包合同的約定對總承包企業(yè)負責。 發(fā)達國家工程總承包是根據市場

9、需要演變和發(fā)展起來的，已有近百年歷史，并且有繼續(xù)發(fā)展的趨勢。根據美國設計建造學會（Design Build Institute of America）2000年的報告，設計-建造總承包(D-B)合同的比例，已從1995年的25%上升到30%，當時預計到2005年將上升到45%。即近一半的工程項目，將會采取工程總承包的方式。而我國目前總承包合同的比例僅占1%左右。國外開展工程總承包業(yè)務的企業(yè)大多為國際型工程公司。 我國目前絕大多數工程咨詢、勘察、設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)位因為均不具備對建設項目全過程服務的綜合功能，因此不具備工程總承包的條件。國際上這種具備工程總承包能力的企業(yè)通常叫做工程公司，我們

10、通常稱之為國際型工程公司。 國際型工程公司是市場經濟的產物。它以工 程技術為基礎，以工程建設為主業(yè)，具備工程總承包能力，通過組織項目的實施，創(chuàng)造價值并獲取合理利潤，一般具有經營方式國際化，業(yè)務范圍多元化，技術裝備現(xiàn)代化，項目管理科學化等主要特征。四、工程總承包的主要方式（一）設計、采購、施工工程總承包(Engineering ,Procurement and Construction，簡稱EPC) EPC總承包是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。 （二）設計施工總承包（ Design-Build，簡稱

11、DB）DB總承包是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔工程項目設計和施工，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。（三）施工總承包（General Contractor，簡稱GC）這種承包方式的承包范圍主要是施工，施工總承包商一般不負責設計。（三）設計采購施工（EPC）總承包的類型 根據合同關系、承包范圍等不同， EPC總承包的類型有：1設計、采購、施工管理總承包（Engineering、Procurement、Construction management ，簡稱EPCm ）；2設計、采購、施工監(jiān)理總承包（Engineering、Procurement、Construction supe

12、rintendence ，簡稱EPCs ）；3設計、采購、施工咨詢總承包（Engineering、Procurement、Construction advisory ，簡稱EPCa ）等；4交鑰匙工程總承包（Turnkey）；5設計、采購總承包（Engineering and Procurement，簡稱EP）等。采購、施工總承包（Procurement、Construction ，簡稱PC ）等（四）EPC工程總承包的合同關系 圖1 ：設計采購施工總承包EPCm工程總承包的合同關系 圖2：設計、采購、施工管理總承包EPCs工程總承包的合同關系 圖3：設計采購施工監(jiān)理總承包EPCa工程總承包的

13、合同關系 圖4：設計采購施工咨詢總承包（五） 設計-建造工程總承包（Design-Build，簡稱D-B）;（六）EPC總承包的適應范圍1、設計、采購、施工、試運行交叉、協(xié)調關系密切的項目；2、采購工作量大，周期長的項目；3、承包商擁有專利、專有技術或豐富經驗的項目；4、業(yè)主缺乏項目管理經驗，項目管理能力不足的項目；5、大多數工業(yè)項目。 （七）設計-建造（D-B）工程總承包的適應范圍 D-B工程總承包一般適用于建筑工程項目。但是，在下列三種情況下一般較少采用D-B工程總承包。1、紀念性建筑。這類項目優(yōu)先考慮的往往不是造價和進度等經濟因素，而是建筑造型藝術和工程細部處理等技術因素。2、新型建筑。

14、這類項目一般都有較高的建筑要求，同時結構形式的選擇和處理有許多不確定性因素，無論對設計者還是對施工者可能都缺乏這方面的經驗。如果采用總承包方式，業(yè)主和總承包商的風險都很大。3、大型土方工程、道路工程等設計工作量少的項目。（八）交鑰匙工程總承包（Turnkey） 交鑰匙工程承包是EPC總承包業(yè)務和責任的延伸。交鑰匙工程承包與EPC工程總承包及D-B工程總承包的主要不同點在于承包范圍更大，工期更確定，合同總價更固定，承包商風險更大，合同價相對較高。其適用范圍： 1）業(yè)主更加關注工程按期交付使用的項目； 2）業(yè)主只關心交付的成果，而不希望過多介入項目實施過程的項目； 3）業(yè)主希望承包商承擔更多風險，

15、而同時愿意支付更多風險費用（合同價較高）的項目； 4）業(yè)主希望接收一個完整配套的工程，“轉動鑰匙”即可使用的項目。五、工程總承包的市場準入規(guī)定 關于工程總承包的市場準入，分別在建設部30號文和關于工程總承包市場準入問題說明的函（建市函2003161號）做了規(guī)定。30號文第四部分的第（一）款，規(guī)定：鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業(yè)，通過改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務相適應的組織機構、項目管理體系，充實項目管理專業(yè)人員，提高融資能力，發(fā)展成為具有設計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設計或施工總承包資質等級許可的工程項目范圍內開展工程總承包業(yè)務。

16、六、“代建制”與工程總承包的主要區(qū)別（一）制度與承包方式上的區(qū)別、“代建制”是一種制度，工程總承包是一種承建方式。兩者不能混為一談。、“代建制”的核心是代建單位按照合同約定代行項目建設的主體職責，即作為項目法人。 工程總承包是對工程的整體承包，總承包企業(yè)不具備項目法人地位。 （二）代建單位與工程項目管理企業(yè)的區(qū)別（四）工程項目管理與工程監(jiān)理的區(qū)別 2、在法律責任方面的區(qū)別。從目前的法律關系上講，對規(guī)定的某些工程項目（如國家投資項目、影響人民財產安全的項目）施工階段的監(jiān)理是強制的，其法律責任也是明確的；而工程項目管理是政府提倡和鼓勵的一種管理方式，項目管理的內容及深度要求可在合同中約定，明確責任，因此兩者的法律地位和責任是不同的 。七、實施 “代建制”需要探討的問題 （一）代建單位的法律地位問題。 我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中規(guī)定的是建設單位、勘察、設計、施工、監(jiān)理招標代理等單位的法律責任，沒有明確代建單位的法律地位和相應責任，而且代建單位也難以承擔建設單位的質量、安全等方面的責任。（二）代建取費的問題 一是沒有取費標準，二是建設單位管理費偏低。 代建收費標準迄今為止尚沒有統(tǒng)一標準，按照財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見財建（2004）300號第四項規(guī)定 “其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定