1、文章編號1009-6043(2014)12-0017-03新型城鎮化背景下的農村宅基地退出機制構想以豫東農區為例賀衛華1,楊雙2(1.中共河南省委黨校，河南鄭州451000;2.南陽理工學院，河南南陽473004)摘要建立和完善宅基地退出機制至關重要。但目前我國由于農村宅基地退出機制的缺失，造成了大量土地資源的閑置和浪費。豫東農區為農村宅基地的退出進行了實踐探索，但還面臨欠缺可操作的法律依據、農民對宅基地使用權權能的完整性的追求、缺乏補償資金籌措路徑與補償標準、退出后土地用途的管制等問題。在城鎮化背景下，我國應加快完善支持農村宅基地退出的相關法律法規和政策，健全農村宅基地使用的約束機制及其退出

2、的激勵和補償籌措機制，以有效提高農村宅基地利用率，加快推進城鎮化進程。關鍵詞豫東農區；新型城鎮化；農村宅基地退出機制構想中圖分類號F65O.6文獻標識碼B盤活農村存量建設用地、提高農村宅基地利用率，滿足新型城鎮化建設對新增大量建設用地的需求，是目前耕地保護較為嚴格形勢下的現實選擇。但由于農村土地管理中宅基地退出機制的缺失，造成大量土地資源的閑置和浪費。因此,研究宅基地退出機制，既是保護農民財產權益、實現農民財產價值，又是優化土地資源配置、提高土地資源利用綜合效益、推進新型城鎮化發展的迫切需要。一、豫東農區宅基地使用基本情況由于農村宅基地退出機制的缺乏，農村宅基地在使用和管理方面存在諸多問題。通

3、過對豫東開封和商丘兩市的調研發現，目前，農村宅基地的使用率不到70%,農村宅基地浪費、閑置現象比較普遍。主要表現為:一是超標準使用宅基地。如商丘市夏邑縣農村居民點的占地面積是31.6萬畝，占該縣建設用地總面積的77.7%,農村戶均用地面積達271平方米，遠遠高于國家規定的平原地區戶均占用建設用地167平方米的標準，更遠高于商丘市土地綜合整治規劃的戶均120平方米的用地標準。二是“兩棲居民”擁有城鄉兩種不同權屬性質住宅。在調研的通許縣，由于宅基地不能流轉、無法交易，一部分農民在城市務工賺到錢后在城鎮購買住房，同時又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大宅基的用土地占地面積。三是由于宅基地通過審

4、批就可以無償獲得，又受“建新不拆舊”觀念的影響，農村中“一戶多宅”、超標超占現象普遍存在。在開封市通許縣“一戶多宅”、“一人一宅”的農戶比例達到了20%以上。四是農村宅基地存在隱形流轉現象。由于農村宅基地禁止抵押和買賣，少數農民受利益驅使，采用明租暗售的形式非法轉讓宅基地。二、豫東農區對宅基地退出的實踐探索及面臨的問題(一) 豫東農區對農村宅基地退出的實踐探索豫東農區結合本地實際對農村宅基地的退出進行了實踐探索，為建立健全完善的宅基地退出機制做基礎性工作。收稿日期2014-12-01作者簡介賀衛華(1975-),河南平輿人，中共河南省委黨校經濟學部副教授。研究方向：三農”問題的研究；楊雙(19

5、86-),女，南陽理工學院助教。研究方向：經濟法學。基金項目國家社科基金項目：城鎮化背景下農村土地產權制度改革研究的階段性成果(13CJY066);河南省政府決策咨詢招標課題：河南省科學推進城鎮化的耕地承包權問題研究的階段性成果(2014185)o開封市的探索：一是在摸清農村空閑宅基地基礎數據的基礎上，根據建設用地狀況，穩步推進空閑宅基地的治理。二是小村合大村，建設中心村、中心社區。為了節約土地資源，開封市開展了小村合大村，建設中心村、中心社區工作。為此，市委、市政府出臺了關于推進鄉鎮改街道辦事處和村委會改社區居民委員會工作意見，將宅基地的退出與新型農村社區建設相結合，以“村改居，鄉改辦”為工

6、作載體，試點先行，穩步推進。三是建立農村宅基地收回補償制度，實施多元化的農村住房、醫療、社會保障體系，將主動退出宅基地的農民納入城市住房保障體系范圍。商丘市認真分析了該市目前農村宅基地“兩高一低”（占建設用地總量面積的比例高、人均用地面積高于國家人均標準，宅基地使用權發證率低）的現狀及具體原因，依據國家和省有關法律、政策和規定，探索農村宅基地的退出O在農村宅基地退出中總結出了遵循“五個原則”、以“三個模式”為指導，認真落實“六項政策”的工作思路。“五個原則”即統籌規劃的原則、依法自愿的原則、政策支持的原則、統一管理的原則、不可逆轉的原則；“三個模式”即:政府主導模式、農民自主模式、退出指標實名

7、制模式、“六項政策”即：退出補償政策、購買商品房的優惠政策、進入中心社區的優惠政策、把農民工納入保障房體系政策、節余建設用地指標市場配置政策、嚴格驗收管理政策。目前，商丘市已初步建立了農村宅基地退出機制。（二）豫東農區農村宅基地退出實踐中面臨的問題隨著新型城鎮化進程的加速推進和新農村建設的日新月異，現行宅基地管理制度和政策措施已不能適應新形勢的需要。當前，豫東農區在探索宅基地退出過程中面臨以下問題。1 .農村宅基地退出缺少可操作的法律依據為規范農村宅基地,加強對農村宅基地的管理,國家和地方先后出臺了一系列法律法規和政策，對農村宅基地的所有權、使用權、物權及管理等方面做了明確規定。這些法律法規包

8、括土地管理法、土地管理法實施條例、城鄉規劃法國務院辦公廳關于加強農村宅基地管理的意見等。除此以外，河南省也制定了農村宅基地用地管理辦法、關于進一步加強農村宅基地用地管理的若干意見等等。但是，這些法律法規對宅基地的退出只作了幾種可以回收的原則性規定。如土地管理法第五十六條只規定了“為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因停止使用的”三種情形,農村集體經濟組織報原批準人民政府批準后可以收回。但對于可以回收的政策界限，收回的程序和補償標準等都沒有作出具體規定。另外,也缺乏盤活農村宅基地方面的法律依據，因為當前農村宅基地的政策是“無退出、無限期

9、、無償使用”。雖然開封和商丘兩市在探索宅基地的退出方面也制定了相應的政策措施，但在解決復雜的現實問題時其效力及執行力都明顯不夠。2 .實踐中農民對宅基地使用權權能完整性的追求現行憲法、土地管理法、土地管理法實施條例等相關法律規定,農村宅基地的所有權歸集體，農民只擁有使用權。依據產權理論，宅基地對于農民來說,其使用權權能是不完整的，宅基地的收益權能未被法律認可。根據產權理論，收益權能除表現為農民可以在宅基地上建房滿足居住需求外，還表現為農民可以利用宅基地獲取其他的經濟利益。然而，在豫東開封和商丘兩市,不少農民，尤其是城郊的農民，為追求宅基地利益最大化，在實踐中尋求各種方法規避甚至無視相關法律法規

10、，對宅基地私自進行流轉和買賣，導致農村宅基地使用權制度的運行實踐與國家立法原則相悖而行。由于法律保護包括房屋在內的合法財產繼承權等權利，實際上也就是允許農民在一定范圍內的買賣房屋。尤其是房地一體原則的貫徹，使得農民在交易房屋時實質上也一并處理了宅基地使用權，甚至交易的重點并不在房屋上，而是承載房屋的宅基地使用權，尤其是在當前新型城鎮化快速推進時期,土地財產權益顯化,農民對包括宅基地使用權在內的房屋財產權的保護要求日益強烈。事實上,農村宅基地隱形買賣現象已具有相當數量。在豫東的開封和商丘兩市，筆者隨機走訪的農戶中90%以上認為農民可以對宅基地進行轉讓和買賣。在豫東農村，有10%左右的農戶私自轉讓

11、了宅基地;在城鎮近郊，私自流轉宅基地的比例達到了25%以上。由此可見,農民對宅基地完整權能的愿望可見一斑。因此，盡管法律對宅基地的轉讓以及用途的規定有其合理性，但如果不能合理平衡農民私人利益與社會公共利益的關系,在對農村宅基地退出的探索過程中，就會遇到較大的阻力。3 .宅基地退出的補償資金籌措與補償標準隨著新型城鎮化的快速發展和新型農村社區建設步伐的加快，必然會帶來農業人口的不斷減少，農村“空心房”、閑置宅基地也將會越來越多,大量不在集中居住點內的宅基地也必將逐步退出。但由于中國農民傳統的理財觀念以及對宅基地使用權權能完整性的追求，農民不會輕易自行退出這部分“空心房”，必須給予一定的經濟補償才

12、能實現。這是豫東農區在探索農村宅基地退出實踐中遇到的現實問題。但這部分補償資金如何籌措，是制約宅基地退出的一大重要因素。是村集體補貼，還是地方財政解決，或是在土地出讓金收入中解決,是進一步探索農村宅基地退出實踐中要深入研究并解決的問題。要想以補償為動力引導農民退出宅基地，就必須制定科學合理的補償標準。因此，如何確定各類宅基地的補償標準也是豫東農區在探索宅基地退出中遇到的亟待解決的問題。如果補償標準定得太高,地方政府無法承擔；如果定得太低，又不足以調動農民退出宅基地的積極性。現實中，宅基地補償標準確定的基礎是依據其保障住房的功能還是宅基地的經濟價值,或者兩者兼顧，需要盡快確定和解決。另外，對宅基

13、地進行經濟補償需要對宅基地價格進行評估，那么，建立相應的評價體系和評價標準的也是在宅基地退出探索中必須面對的現實問題。4 .農村宅基地退出后的土地使用根據有關法律和政策，農村集體建設用地一律不得搞房地產建設。國土資源部也強調，堅決貫徹最嚴格的以土地用途管制制度為核心的土地管理制度。也就是說，在現有法律法規的框架下，農村集體建設用地與城市建設用地在使用權、收益權、處分權在制度設計上是存在差異的。因此，在農村宅基地的退出實踐中面臨退出后土地用途管制的困境。一方面，農民退出宅基地需要較大數額的資金對其進行補償，而這筆資金的大部分又必須通過退出的宅基地本身進行籌措；另一方面，新型城鎮化背景下，需要通過

14、農村宅基地的退出為新型城鎮化發展調劑部分建設用地指標，而現行法律法規及政策對農村宅基地退出后的土地用途實行管制，使農村集體建設用地流轉受到限制，造成城市與農村同類用途的土地不能實現“同地、同價、同權”，農村集體建設用地的市場價值不能得到充分體現。豫東的開封和商丘兩市在探索農村宅基地退出過程中，就遇到了這樣的難題，使得目前部分縣（區）還沒有對農村宅基地退出進行探索，如開封市的通許縣。三、建立農村宅基地退出機副的政策構想（一）完善支持農村宅基地退出的相關法律法規和政策農村宅基地的退出必須嚴格依法有序進行。在目前法律法規存在缺陷的情況下，一是在探索農村宅基地退出實踐中，對阻礙農村宅基地退出的現行法律

15、法規條款進行總結、匯總，通過省級立法機關向相關立法單位提出修改意見,完善法律支撐。二是建議省級立法機關在充分調研的基礎上，修改河南省宅基地使用管理辦法。新修改的河南省宅基地使用管理辦法應對農村宅基地的取得、使用、退出等一系列問題進行規范，激勵和約束條款具有現實可操作性。三是完善城鄉規劃法實施細則，加強對農村宅基地的統籌規劃，為新型城鎮化建設提供部分用地指標。（二）建立農村宅基地使用的約束機制宅基地使用的約束機制包括宅基地閑置費用征收制度、違規占有拆除制度。改變當前宅基地無償取得、無償使用制度。在城市近郊許多地方,已經具備集中居住條件的，但由于宅基地無償使用,缺少節約使用土地的約束機制，而不能實

16、現集中居住。在農村，一部分農戶外出務工經商，宅基地閑置多年無人居住，但由于缺乏約束機制，農戶沒有退出宅基地的動力。通過建立農村宅基地閑置費用征收制度，增加農戶宅基地閑置的成本，形成經濟上的壓力，以促使其放棄自己并不真正需要的宅基地的申請或者閑置的宅基地，從而推動土地的節約集約利用。促進宅基地退出政策的關鍵點在于閑置費用征收費標準的高低。過低的學者費用征收標準難以對農民會形成有效的經濟壓力，而過高的閑置費用標準會引起農民的強烈反對，增加社會的不穩定因素。另外，考慮到宅基地制度的福利性質以及不增加合法占有及使用農戶的經濟負擔，應當建立農村宅基地閑置費用征收與宅基地退出激勵的配合機制，形成農戶退出宅

17、基地的合力。違規占用拆除制度主要針對的是未經審批的宅基地，對于這部分宅基地一定要制定更加嚴厲的懲罰制度，并且相關部門要從嚴執法,從快處理，及時有效解決違規占地問題。（三）建立農村宅基地退出的激勵機制農村宅基地退出的激勵機制主要包括退出前的補償制度、退出后的保障制度、放棄宅基地申領的獎勵制度。農村宅基地退出應做到,退出前有動力、退出后有保障、放棄申領有獎勵。宅基地退出補償機制應從完善農村宅基地拆遷補償制度入手，當改變現行單一的一次性補償制度，建立起農村宅基地退出前貨幣、住房保障和退出后就業保障相結合制度，解決農民長遠生計問題;同時要建立對放棄合法宅基地申請農戶的獎勵制度，激勵農民放棄不必要的宅基

18、地申請。值得注意的是，農村宅基地從其本質功能看,它具有村民福利、社會保障的性質，它對實現農民安居、農村社會穩定起著重要作用。宅基地退出能有效的解決城市建設用地不足,實現農村宅基地節約集約利用的效果，這對打破城鄉二元結構、推動城鄉一體化進程有著較大的作用。在豫東農村宅基地退出實踐探索過程中，政府考慮最多的是村民原有房屋的價值及地上其它附屬物的價值,這在一定程度上增加了農民的財產性收入，提高了農民的生活質量，但對農民其他方面的利益考慮較少。如農民退出宅基地集中居住后，生活成本將會增加，主要表現為,一是增加了水、電、氣、物業服務等費用，二是增加了村民的交通成本，在基本生活資料不斷上漲的今天，農民的家庭收入實際上是不增反降了。因此，在建立農村宅基地退出補償機制的同時，要不斷健全和完善的農村社會保障制度，包括增加農村社會保障事業投入，提高農村最低生活保障水平，加強新型農村合作醫療保障以及農民養老保險投入力度等，使得農民能老有所養、病有所醫、貧有所濟。（四）建立農村宅基地退出補償的資金籌措機制中央、省、市、縣各級政府要多渠道籌措資金,設立農村宅基地退出專項資金賬戶，統一管理，專款專用。筆者認為，農村宅基地退出補償資金的籌措渠道有:一是積極爭取上級政府或部門的資金支持和優惠政策。二是從耕地開墾費、新增建設用地有償