1、本科學生畢業論文太湖水流域環境審計探究院系名稱： 經濟管理學院 專業班級： 學生姓名： lyl 指導教師： 職 稱： 黑 龍 江 工 程 學 院二一二年六月The Graduation Thesis for Bachelor's DegreeEnvironmental audit inquiry of the Taihu Lake BasinCandidate：Lv YunlongSpecialty：AccountingClass：08-1Supervisor：Professor Wang JinhuaHeilongjiang Institute of Technology2012-0

2、6·Harbin摘 要隨著科技進步、人口增長，當人們追求經濟的增長時，難免會忽視環境保護問題。至今，人類賴以生存的環境已經遭到了極大的破壞，全球氣候變暖、資源短缺、水土流失、森林荒漠化等等生態環境惡化問題層出不窮，危機全球，已嚴重威脅到人類的生存和經濟的可持續發展。因此，環境問題成為世界各國共同面臨的重大問題。而在保護和治理環境中，環境審計具有重要作用，所以近年來環境審計也已成為當前國際上共同關注并全力予以實施的一項嶄新的工作。我國環境審計的重點基本局限于環保資金的合規性審計和財務收支審計。合規性審計主要是審查有關部門是否嚴格執行國家的環保政策、規章和制度；財務收支審計主要審查各部門

3、環保資金的使用是否符合國家的規定，是否專款專用，有無資金擠占挪用或閑置現象。在審計對象上，以各級政府和公共機構在污染治理和生態建設領域所投資金為主。在審計內容上，受上述審計對象和審計類型的影響，目前主要包括對環境保護資金籌集、使用和管理的審計，對環境保護投資項目的審計，對環境保護制度的合理、有效性的審計等內容。其中的后兩項內容，是以環境保護資金為載體展開的，而這與當今國際環境審計的發展狀況相比是遠遠落后了。本文通過對太湖水污染的環境審計的探究，能夠提高我們的環保意識，有助于我國可持續發展和合理應用資源，也希望促進我國環境審計理論與實踐的發展，各省市審計廳（局）能夠重視環境審計工作。 關鍵詞：環

4、境審計；水污染；太湖水流域；審計方法; 研究現狀ABSTRACT With advances in technology, population growth, when the people to the pursuit of economic growth will inevitably ignore the issue of environmental protection. So far, the human survival environment has been a great deal of damage, global warming, resource shortages,

5、 soil erosion, forest desertification deterioration of ecological environment issues are emerging crisis the world has been a serious threat to human survival and economic sustainable development. Therefore, environmental issues become major issues facing the countries in the world. Play an importan

6、t role in the protection and environmental management, environmental auditing, environmental auditing in recent years has become an international of common concern and to be the full implementation of a new work.China's environmental focus of the audit is basically limited to compliance audits a

7、nd the auditing of the environmental protection funds. Compliance audits and review of the relevant departments strictly enforce national environmental policies, rules and regulations; financial revenue and expenditure audit review of the use of funds of various departments of environmental protecti

8、on in line with national requirements, whether earmarking, the availability of funds misappropriated or idle phenomenon. The object of the audit, all levels of government and public institutions in the field of pollution control and ecological construction, investment and gold. The content of the au

9、dit by the audit objects and audit type, including funding for environmental protection, use and management of audit, audit, investment in environmental protection projects, reasonable environmental protection system, the effectiveness of audit contents. After two content based on environmental prot

10、ection funds as the carrier launched, which compared to today's state of development of international environmental audit is lagging far behind. This paper to explore the environmental audit of Taihu Lake water pollution, to improve our environmental awareness and contribute to China's susta

11、inable development and the rational application of resources, and also hope to promote the development of the theory and practice of China's environmental audit, the Audit Office (the Central Bureau) emphasis on environmental auditing work.Key words: Environmental audit; water pollution; the Tai

12、hu Lake Basin; Audit approach; Research目 錄摘要IAbstractII第1章 緒論11.1 研究的目的和意義11.1.1 研究目的11.1.2 研究意義11.2 國內外研究現狀21.2.1 國外研究現狀21.2.2 國內研究現狀31.3 研究內容與方法41.3.1 研究內容41.3.2 研究方法4第2章 相關理論綜述52.1環境審計的概念52.2環境審計的依據52.2.1 憲法審計法等法律52.2.2我國環境審計相關法律62.2.3國家性行政法規及規章62.2.4地方性行政法規及規章62.2.5國際公約中環境保護規范62.3 環境審計目的62.3.1 促

13、進經濟責任的監督62.3.2 促進國家完善環境立法和提高各級環保部門執法水平72.3.3 促進被審計單位的環境保護工作72.3.4 監督國家投入資金的運用狀況及投資效果72.2.5提高全社會環保意識72.4 本章小結7第3章 太湖環境審計現狀及存在的問題83.1 太湖水流域環境審計介紹83.2 太湖水流域環境審計現狀83.2.1 扎實做好審計調查93.2.2 確立三個審計監督重點93.3 太湖水流域環境審計存在的問題103.3.1 環境審計的意識和觀念尚未牢固樹立103.3.2 缺乏水污染治理環境審計準則113.3.3缺乏科學的績效評價指標113.3.4環境審計證據獲取難度較大113.3.5缺

14、乏環境審計的具體實施辦法和評價標準123.3.6社會各界對環境審計的認識不足123.3.7環境審計內容單一123.3.8缺乏對國外先進成果的吸收133.3.9審計人員的素質有待提高133.3 本章小結13第4章 改善太湖水流域環境審計對策144.1 建立有效的環境審計體制144.2 開展對環保機構的工作績效審計154.3大力發展水資源環境會計154.4環境政策法規執行的審計154.4.1審查執行政策法規的具體規定是否合理154.4.2審查執行政策法規措施的手段是否可行154.4.3執行政策法規的目標審查有無偏差164.5 做好水污染治理環保資金審計164.5.1環保資金籌劃的真實性及合法性審計

15、164.5.2環保資金管理的合法性審計164.5.3環境保護資金支出的真實性及合法性審計164.6加強環境審計宣傳174.7加強地方政府對環境審計的法規支持174.8 優化環境審計人才結構174.9加強環境審計的國際交流與合作184.10本章小結19結論20參考文獻21致謝22附錄23第1章 緒論1.1 研究的目的和意義1.1.1 研究目的環境審計在我國經歷了20多年的發展。早在1983年，我國審計項目就有涉及環境保護的相關事項；1998年之后，國務院在批復審計署的“三定”方案中，增加了審計環境資金的職能。為此。審計署成立了農業與資源環保審計司。明確了環境審計職能。近年來，可持續發展已經成為全

16、世界呼吁的口號。在中國，隨著黨中央、國務院和社會各界對環境保護問題越來越重視，并且開始重視環境的獨立監督職能在保護工作中的運用，審計機關的環境審計工作取得新的進展，逐步成為審計工作的一個重要組成部分。目前，我國在環境審計領域進行的探索已經取得了初步進展，不僅在實施各專業審計過程中，把環境保護事項列入審計重點加以審查和分析，同時在審計項目計劃上增加了單獨實施的環保項目審計，逐步突破環保資金合規性審查的范圍，在評價項目的環境效益方面進行了有益的嘗試。國家審計署20082012年審計工作發展規劃將資源環境審計作為六大審計類型之一，同時在2009年9月出臺關予加強資源環境審計工作的意見，這必將極大促進

17、我國環境審計理論與實踐的發展。通過對太湖水污染的環境審計的探究，能夠提高我們的環保意識，有助于我國可持續發展和合理應用資源，也希望促進我國水污染環境審計理論與實踐的發展，各省市審計廳（局）能夠重視水流域環境審計工作。1.1.2 研究的意義我國自改革開放以來，伴隨著經濟的快速發展，人們越來越多地注重企業的效益和自身的經濟利益，而對于我們賴以生存的環境則很少關心。不顧生態資源和環境狀況的畸形發展帶給人們深刻的教訓。諸多環境污染事件見證了只注重經濟發展、忽視環境保護的歷史教訓。人類對環境造成的污染破壞了其自身生存空間的環境質量：在工業發展較快的城市，對礦區開采所造成的污染使土地受到大面積損害；城市中

18、的噪聲染使環境日趨惡化，使人們置身嘈雜的惡劣環境；工廠排出的廢水不僅對河流造成污染，還污染提供飲用水的水庫，甚至隨著河流走向蔓延，污染國家近海海域，對漁業和近海生態造成災難性的影響；另外，化工廠的廢氣還會形成酸雨，每天散落的工業粉塵形成灰霧籠罩城市上空。企業和建設項目是經濟發展的核心和基礎，也是環境問題的焦點和中心。傳統觀念認為人類所需的自然資源是取之不盡、用之不竭的。從企業和建設項目的角度來看，對環保投資會增加生產 經營成本和項目運營成本，加重企業負擔，因而不少企業和政府部門只注重短期經濟效益而不顧環境效益。在這樣的社會環境下，社會管理機構如何規劃其發展方向和過程，如何規范社會成員，特別是企

19、業的環境行為，已經成為實現可持續發展目標的關鍵問題。而環境審計作為環境保護的重要制度，在監督建設項目的環境影響，引導企業環境行為等方面具有其他監管手段無法比擬的優勢和重要作用。目前我國正處在經濟轉型時期，可持續發展的觀念尚未在政府和企事業單位真正樹立，對經濟發展和環境保護的和諧發展不能全面、和諧地處理。雖然環境污染問題日益嚴重，但人們擺脫貧困的渴望遠遠大于保護環境的渴望。因此，相對于保護環境來說，社會公眾更加關注經濟的發展，為了追求經濟效益完全無視環境保護和可持續發展，對一些污染環境的現象采取默許容忍的態度。社會公眾環境意識淡薄，尚缺乏強烈的環境管理、環境審計需求，難以推動環境審計的廣泛開展。

20、在這種情況下，環境審計往往因受到來自各方面的阻撓而難以實現。1.2 國內外研究現狀1.2.1 國外的研究現狀Thomson在其著作Environmental Monitoring and Assessment（2007）等認為，環境審計是環境管理系統整體的一個組成部分，通過環境審計管理層可以確定組織的環境控制系統是否能夠對遵循監管要求和內部政策提供充分保證。簡言之，環境審計是一種自我評估程序，組織借助環境審計可以確定其是否達到法律和內部環境目標的要求。一般而言，環境審計是對公司、機構和政府的管理系統、政策、實務進行的系統、定期評估，其目的在于確定組織是怎樣影響環境以及消耗資源的；環境審計還包括

21、其后的調整或糾正行動。 湯普森在其著作Environmental auditing：theory and applications(2004)指出,在過去，環境審計的主要驅動力量是對訴訟的擔心以及監管部門的要求。隨著人們對環境問題認識的提高以及環境治理成本的提高，環境審計的動力發生了變化，信貸機構、董事會、行業組織、政府、投資者、會計職業團體均已成為環境審計的驅動力量。他們認為環境審計的發展趨勢是：越來越強調環境審計的標準化；越來越強調審計師的教育與資格認證；有越來越多的來自環境科學、工程、管理或會計領域的人從事環境審計工作。17 Boivin(博伊文)在其著作Going for a gree

22、n audit（1991）中認為，環境審計的主要目的是評價公司對有關法律規章的遵循以及公司的經營與業績，并確定組織的風險。環境審計還有助于開發旨在減輕環境風險的彌補性計劃16。格蘭特·萊杰伍德在其所著的環境審計與企業戰略一書中指出“環境審計是企業戰略的重要組成部分，它不僅涉及到企業的技術改造、產品創新能力，而且涉及到企業的生產、儲存、營銷等各個方面。”湯普森在Environmental auditing：theory and applications(2004)等指出，在過去，環境審計的主要驅動力量是對訴訟的擔心以及監管部門的要求。隨著人們對環境問題認識的提高以及環境治理成本的提高，

23、環境審計的動力發生了變化，信貸機構、董事會、行業組織、政府、投資者、會計職業團體均已成為環境審計的驅動力量。他們認為環境審計的發展趨勢是：越來越強調環境審計的標準化；越來越強調審計師的教育與資格認證；有越來越多的來自環境科學、工程、管理或會計領域的人從事環境審計工作。Black（布萊克）認為，傳統的環境審計關注法律規章的遵循，但當環境審計發展到一定階段以后，它應更多地關注環境管理系統的有效性。他提出環境審計應從以下五個方面實現轉變： 更廣泛的審計，環境審計除了關注遵循性外，還要評價組織環境系統的有效性，環境審計師應當識別影響環境的流程點、衡量環境損害的可能性、減輕環境風險。整合化的環境審計，環

24、境審計師應當融入組織的整個業務，從而對業務循環產生直接的影響。涉及面更廣，環境風險存在于組織的整個生命周期當中，組織中的所有經營人員都對環境審計負有責任。環境審計人員應當進行統一認證，環境審計與內部審計的作用應合并。1.2.2 國內的研究現狀與西方發達國家相比，我國環境審計起步較晚。 陳思維在其專著環境審計(2008)中，將環境審計定義為：“環境審計是指審計機關、內部審計機構和注冊會計師，對政府和企事業單位的環境管理系統以及經濟活動的環境影響進行監督、評價和鑒證，使之積極、有效得到控制井符合可持續發展要求的審計活動1。”陳正興等在其著作環境審計(2001)中，將環境審計定義為：“環境審計是對生

25、產、生活活動過程中產塵的環境問題的抑制、消除或改善環境而進行的經濟活動的真實性、合法性、效益性進行監督、鑒證、評價，使之符合可持續發展要求2。吳立群、王恩山環境績效審計有關問題初探(2005)中指出環境績效審計是由獨立的審計機構或審計人員，對被審單位或項目的環境管理活動進行綜合系統的審查、分析并對照一定標準評定環境管理的現狀和潛力，提出促進其改善環境管理、提高環境管理績效的建議的一種審計活動3。張長江等在其著作中國環境審計研究1 0年回顧：軌跡、問題與前瞻（2011）中指出，我國的環境審計研究總體來說尚處初級階段。一是概念、意義、現狀、對策等表層研究居多，深入性研究較少，泛泛而談式討論居多，就

26、某一核心問題針對性探究的論文較少。研究方法顯單調，許多研究直接搬用審計學常規研究方法，對環境審計研究中“環境”二字缺乏考慮，目前的研究對生態學、生態經濟學、環境工程學等方法的運用極少；在實證研究方法的運用上，主要是案例研究，對統計分析方法、實驗方法的運用幾乎沒有，這可能與我國目前環境審計實踐滯后有關。陳希暉和邢祥娟在論環境審計績效（2005）提出：環境績效審計是指審計機關通過檢查被審計單位的環境經濟活動，依照一定的標準，評價資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力的合理性、有效性，并對其效率、效果表示意見的行為4。陳鈺泓在環境績效審計問題研(2006)在認為環境績效審計是環境審計的重要組

27、成部分，具有環境審計的基本特征，它與環境財務審(注重財務報表披露的環境資產和環境負債等信息的公允性)、環境合規性審計(側重于檢查各種環境法律法規的遵守情況)共同構成完整的環境審計體系5。1.3 論文研究內容和方法1.3.1 研究內容本文先是闡述論文的研究背景、目的和意義，國內外的研究現狀和研究的內容方法。然后是環境審計相關理論綜述，包括環境審計的概念，依據和目的。之后介紹太湖水流域環境審計情況及各種問題。最后是太湖環境審計解決方法等。1.3.2 研究方法本文堅持理論與實際相結合，國內分析與國外分析相結合的研究方法，在查閱大量的相關文獻，以經濟學和會計學等相關科學為研究基礎，結合實際案例，通過深

28、入調查，綜合研究來達到研究目標。本文較全面地總結了我國環境審計所存在的一系列問題，運用博弈的分析方法，結合太湖水流域污染審計情況，比較全面深刻地剖析了這些問題的成因，針對這些問題產生和存在的具體原因，來解決我國環境審計問題。第2章 相關理論綜述2.1 環境審計的概念由于和的迅猛發展以及社會的不斷進步，審計與傳統審計比較起來有了很大的區別。傳統的審計主要涉及經濟活動，現代審計的概念大大發展，既涉及經濟活動，還深入到社會領域乃至科技領域；審計內容大大擴展，除傳統的財政財務審計之外，增加了績效審計、管理審計質量審計、以及社會相關審計等等。環境審計屬于社會相關審計中的一種；除此之外，還包括老齡問題、婦

29、女問題、安全問題等等，其目標是追求社會公正。 審計概念的發展，必然引起審計職能的擴大6。這是由于隨著審計概念的發展，受托責任的范圍也不斷擴大。在經濟、社會以及自然環境等各個方面都有評價受托責任履行情況的問題。因此，傳統審計認為，監督是最重要的職能，而現代審計除了重視監督職能，還有評價、鑒證、管理、服務等多種職能。例如在環境審計中就要評價有關人員環保責任的履行情況。因此環境審計的概念是對環境管理履行責任所進行的經濟監督和評價活動。它的主要概念和內容，將在下文概述。 所謂的環境審計是指審計機關、內部審計機構和注冊會計師，對政府和企事業單位的環境管理系統以及經濟活動對環境的影響進行監督、評價或鑒證，

30、使之達到管理有效、控制得當，并符合可持續發展要求的審計活動。 2.2 環境審計的依據2.2.1憲法審計法等法律我國憲法、審計法規定：審計署對國務院各部門、地方各級人民政府及其各部門的財務收支，國有金融機構和企事業單位的財務收支進行審計監督。這就將國家環境保護資金的形成與使用、國家環境保護部門的財務收支均納入了政府審計的范圍。 審計法規定：審計機關對本級政府各部門和下級政府預算的執行情況和決策，預算外資金的管理和使用情況，國有企業的資產、負債、權益，國家建設項目的預算執行情況和決算，政府部門管理的和社會團體接受委托管理的社會保障基金、資金的財務收支，國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支進行

31、審計監督。這些規定，已將與國家環境保護有關的基金和資金收支列入審計范圍，成為環境保護資金審計的根據。2.2.2 我國環境審計相關法律改革開放以來，我國逐步重視生態建設和環境保護，至今已先后頒布環境保護法律7部、相關法規20多部，包括：環境保護法、森林法、漁業法、水法、礦產資源法、水污染防治法、大氣污染防治法等7。這些法規的制定與實施，一方面有效地防范和制止了環境污染，改善了我國環境狀況，恢復和提高了環境質量；另一方面也為環境保護管理與監督提供了法律制度的依據。2.2.3行政法規和規章環境審計依據是環境審計主體實施環境審計的法律根據和執行環境審計過程中應當遵循的法規、制度等行為規范；環境審計標準

32、則是被審計單位在各項經濟活動中應當執行的環境方面的法規、制度和相關的技術經濟指標，具體包括:行政法規是由國務院制定或頒布的調整環境關系的規范性文件。如：水土保持工作條例、森林法實施細則、噪聲污染防治條例等。行政規章是由國務院下屬主管部門制定或頒布的規范性文件。如：環境保護標準管理辦法、水污染物排放許可證管理辦法、土地復墾規定國家地面水環境質量標準，城鎮污水處理廠污染物排放標準，合成氨工業水污染物排放標準等。2.2.4地方性環境法規和規章由縣以上地方人民代表大會、人民政府制定或頒布的有關環境方面的規范性文件。例如沈陽市危險廢物污染環境防治條例南京市固體廢物污染環境防治條例江西省環境污染防治條例等

33、這些方針、政策的貫徹執行，地方各項方針政策中關于環境保護方面的政策、法規和制度，自然也應成為審計機構執行環境審計業務的合理根據。2.2.5國際公約中的環境保護規范我國先后加入了一批保護資源和環境的一般性國際公約、協定和議定書。主要有：國際捕鯨公約、聯合國海洋公約、生物多樣性公約、氣候變化框架公約、保護臭氧層維也納公約、國際熱帶木材協定等。這是衡量和評價我國在環境保護方面，履行國際公約和議定書情況的依據。2.3 環境審計目的2.3.1促進經濟責任的監督環境責任是經濟責任的一個組成部分。審計機關對被審計單位經濟責任履行情況進行監督，不僅包括資產的真實、合法、有效，同時也包括環境責任，即對環境法規的

34、遵守、經濟活動對環境所造成的影響以及環境管理活動的有效性，這樣才能全面反映經濟責任的履行情況8。2.3.2促進國家完善環境立法和提高各級環保部門的執法水平審計部門作為獨立的第三者，可以通過環境審計促進國家有關環保法律法規和政策的全面有效執行，同時能及時揭示和反映環保法規制訂和執行上存在的問題，有利于國家完善環保立法和提高執法水平。2.3.3促進被審計單位的環境保護工作保護環境、促進可持續發展是全社會的共同職責，審計機關通過開展環境審計，檢查被審計單位或項目對國家環境政策的遵守情況、環境保護資金的繳納和使用情況、環境管理工作的有效性，進而促進環境保護工作從基層做起10。2.3.4監督國家投入資金

35、的運用狀況及投資效果這樣可進而維護國有資金的嚴肅性、效益性。環境審計通過檢查環保資金的征收、管理和使用情況，可以揭示環保資金在征收使用管理上的問題，糾正資金使用、核算上違反財經紀律的問題，促進環保部門管好用好環保資金，確保環保資金征收完整，使用的真實、合法、有效。同時環境審計還應該對環保資金使用是否達到預期的效果進行審計9。2.3.5提高全社會環保意識通過環境審計能夠有效地揭露環保資金、環保項目、資源的合理開采和利用上存在的問題，督促有關部門增強環保意識，嚴格執行環保政策13。同時，通過對企業經營活動對環境影響的審計，評估環境負債，促使企業從自身長遠發展和承擔社會責任出發，樹立良好的負責任的企

36、業形象，重視環境保護工作，從而促進全社會環境保護意識的增強。2.4 本章小結本章主要介紹的是環境審計概念，環境審計的依據，包括我過的憲法，審計法，行政法規中對環境審計的規定，以及環境審計的目的，能夠促進國家完善環境立法和提高各級環保部門的執法水平，監督國家投入資金的運用狀況及投資效果，和提高全社會環保意識等。第3章 太湖水流域環境審計問題3.太湖水流域審計情況介紹太湖流域是以太湖為中心的一個相對獨立的封閉區域, 是長江下游的支流, 土地面積36895km2, 約占全國土地面積的0. 4% , 人口約3600萬。在行政區劃上, 包括上海市、江蘇省、浙江省以及安徽省部分地區。改革開放以來, 流域經

37、濟迅猛發展, 在占不足全國0. 4% 的國土面積上, 創造了占全國10% 的國內總產值和近16%的財政總收入, 是我國最具活力的經濟重地之一, 但是在經濟增長的同時也帶來巨大的環境問題, 太湖地區水污染問題已經成為制約該地區經濟可持續發展的瓶頸。根據中華人民共和國審計法的有關規定，浙江省審計廳組織杭州市、嘉興市、湖州市及部分縣（區）審計機關，對2011年度浙江省太湖流域水污染防治情況開展了專項審計調查。 審計調查結果表明，2011年中央及各級政府共投入太湖流域杭嘉湖三市及部分縣（區）水污染防治項目資金78.84億元，其中中央財政9.22億元、地方各級財政29.12億元、企業自籌40.5億元，建

38、設水污染防治項目313個，主要為飲用水安全、重點污染源治理、城鎮污水處理和垃圾處置、農村面源污染治理、提高水環境容量與河網綜合治理工程、生態修復工程等項目。3.2太湖環境審計現狀從2011年以來，江蘇省審計廳組織精兵強將對太湖流域水污染治理資金進行了審前調查、全過程監督和事后績效評估等“過三關”審計，確保了治污達標資金的專款專用。2011年，江蘇省審計部門先后對太湖流域的飲用水安全、城鎮污水處理和垃圾處置、農村面源污染治理、提高水環境容量引排通道建設、生態修復、河網綜合整治、水環境監測預警系統等8大類共658個項目進行了“過三關”審計。經過嚴格評估顯示，基本上實現了專款專用，所建成的項目發揮效

39、益明顯。讓審計部門昂首挺進太湖治污攻堅的主戰場，充分發揮全過程審計監督的作用，是江蘇省政府強力推進太湖治污的一項新舉措。2011年初，江蘇省政府常務會議確定，對太湖水污染治理必須“嚴格項目申報審批，加強項目資金使用全過程審計監督，及時進行績效評估，以確保資金發揮最大效益”。為確保治污專項資金的全過程審計監督到位，從2011年起，江蘇省審計廳組織全省審計機關，對太湖流域的水污染治理項目資金推行了“過三關”審計監督。3.2.1扎實做好審前調查為做到對治污項目、專項資金的審計監督“心中有底”，2011年4月，江蘇省審計廳召開審前調查專題會議研究部署，并組織有關機構和人員全面開展工作。根據2011年省

40、級財政資金下達和各地項目實施的具體情況，確定從2011年起建立跟蹤審計的審前調查機制。為做到審計人員“心明眼亮”，江蘇省審計廳組織審計人員先從收集各類資料做起，先后到江蘇省發改委、財政廳、環保廳、建設廳、農林廳、林業局和海洋漁業等部門進行審前調查，收集國家和江蘇省太湖治理總體方案、省市政府目標責任書、資金和項目申報與審批下達文書、組織實施進度文件以及相關資料等。并通過實地調查研究，組織開展了試點審計工作。幾個月以來，審計人員還奔赴蘇州、無錫、常州等沿太湖地區，對太湖水污染治理項目實施以及責任狀落實情況進行翔實調查，并實地查看了11個重點治理項目建設與推進情況，重點對無錫市新區生態防護林項目進行

41、了試點審計。通過開展大量審前調查工作，使省級及沿太湖的市、縣審計部門為開展專項資金使用全過程跟蹤審計監督奠定了基礎。據江蘇省審計廳有關負責人介紹，開展太湖治污項目及資金的審前調查，會達到“一箭三雕”的作用。一為審計人員的下一步全過程跟蹤審計監督指明了方向；二為各地規范操作治污項目、慎重用好專項資金打個“預防針，避免出現違規操作、挪作它用情況的出現”；三是為充分發揮好資金效能起到了保駕護航的作用。3.2.2確立三個審計監督重點2011年在太湖流域治污項目資金全過程審計監督中，江蘇省審計廳首先組織沿太湖的蘇、錫、常3市，先后開展了太湖治理專項資金、污水處理工程、農村水環境整治等項目試點審計監督，審

42、計資金達到了30多億元。對這3個市的太湖圍網養殖補償款，及時進行了跟蹤審計，累計審計資金為6億多元。對無錫市的長江飲水工程（一期）也開展跟蹤審計，審計資金達到了12億元。同時，對太湖水環境突發時間財政應急資金、添置清理漁具及打撈藍藻等資金進行重點審計；對沿太湖的“三高兩低”和“五小”企業稅收征管情況進行專項審計調查。通過審計表明，專項資金基本能夠落實到位，保證了各類治污工程的迅速推進。而產生的環境效益也較明顯。同時，審計部門還對下一步太湖治污工作，及時提出了相應的建議與意見。對2012省政府安排的8大類重點項目和省財政支持的19億元專項治理資金進行審計。省審計廳組織全省太湖流域審計機關，共抽審

43、項目達到了246個。根據上報數據匯總顯示，這批項目總投入為138億元，其中抽審項目專項資金為55億元。主要類型有飲用水安全、城鎮污水處理廠、生活垃圾處置、面源污染控制、生態修復、河網綜合整治和工業點源“提標改造”項目等。把太湖治污監控系統納入重點審計“視線”。太湖流域污染源在線監控系統涉及省、市、縣三級監控中心、骨干網建設、統一軟件平臺實施和重點污染源現場端監控設施，資金來源有各級財政投入以及企業自籌，項目總投資估算控制在2.8億元以內。江蘇省審計廳通過對現有太湖流域污染源在線監控系統投入及運行效果審計調查，了解其投入情況、管理方式、監控結果的利用程度以及立法保障情況，評價系統的運行效果，揭示

44、制約系統發揮作用的因素，并為加快建設新的水環境監控系統提出合理的審計建議。重點開展“擴大內需”專項資金跟蹤審計。為落實江蘇省委、省政府貫徹中央擴大內需10項政策措施意見，省級財政已相應增加安排資金100億元，南京、無錫、蘇州、常州、鎮江也都出臺了相關措施，其中太湖治理是“重中之重”。為此，江蘇省審計廳結合太湖治污達標改堅戰的全過程審計，積極開展江蘇省新增擴大內需資金使用情況專項審計調查，著重關注資金使用效果情況，揭示存在的問題。同時，也將開展農村環境綜合整治專項資金審計。3.3 環境審計工作中存在的問題3.3.1環境審計的意識和觀念尚未牢固樹立環境保護是人類可持續發展的重要保證，加強環境保護管

45、理與開展環境審計已成為迫切的任務。而長期以來，審計機關進行的各項財務收支審計都重在揭露問題，查處違紀違規行為，審計思路停留在財務收支審計上。最近幾年，審計機關開展了宏觀服務型績效審計，在審計理念和思路上較以前有了較大轉變，更關注體制、機制、政策和專項資金使用績效等問題。但是對如何把握環境審計，目前尚缺乏科學、宏觀、精確的定位，對如何把握環境審計的績效評價更顯得力不從心。理論上的探索準備工作也沒跟進，在環境審計的內容、切入點、績效評價指標體系等方面都還有分歧。同時，多數環境審計人員已習慣從財務收支報表和憑證中獲取信息，發現個別、微觀的經濟問題，缺乏從社會經濟整體發展的宏觀角度發現和分析問題的能力

46、。此外，有些人對環境審計的認識存在偏差，認為環境審計很神秘，高不可攀，或認為環境審計就是將若干環境指標放在一起，簡單比較。對環境審計客體認識也較狹隘，認為環境審計的客體就是企業和專項資金，而對環境審計的客體重點是環境保護資金投入后對環境的影響和成效等認識較模糊。3.3.2缺乏水污染治理環境審計準則從太湖流域環境審計的實踐看, 缺乏環境審計準則的指導與規范使得環境審計工作遇到許多困難。審計準則是審計人員進行審計的行為準則, 也是界定審計人員責任的依據, 對提高環境審計的質量具有決定性的作用。但我國環境審計處于起步階段, 還沒有大量的實踐經驗可以借鑒, 進行環境審計沒有普遍可接受的技術方法和評估標

47、準, 環境審計人員在環境審計中只能借鑒傳統的財務審計的方法, 然而環境審計同財務審計在許多方面存在重大差異, 環境審計有不同于財務審計的目標、方法和程序。財務審計的方法不能滿足環境審計的需要, 使得環境審計的開展遇到許多困難。調查中發現, 很多審計人員對水污染治理審計中應遵循什么樣的行為規范, 采用什么樣的審計技術方法感到茫然。加強太湖流域水污染治理需要有規范環境審計行為的文件指導。3.3.2缺乏科學的績效評價指標浙江省審計廳在審計過程中沒有建立有效的環境審計績效評價指標體系，各部門評價指標設置呈平面化和單一性的特點，缺乏嚴密的數據分析，不能滿足績效評價的需要，影響評價結果的公正及合理性。即使

48、聘請相關專家，由于評價人員業務素質等原因，設置科學、規范與合理的績效評價指標還是顯得力不從心。由于缺乏相關的審計依據或評價標準，審計部門即使開展了環境審計工作，審計機構和人員在對被審計地區領導干部和單位的環境業績進行評價時，也會有很大難度，以致產生審計風險。由于環境保護資金投入的成效直接體現在污染物排放量的減少、能耗的降低及環境質量的改善等方面，而環境審計又往往忽略了這些內容，這就影響了環境審計的公正性，阻礙了環境審計的深入及其功能的充分發揮。3.3.3證據獲取難度較大一方面是環境審計發展滯后的原因。由于環境會計發展滯后，一旦企業會計不披露環境成本、環境收益等，環境審計人員就不能從會計報表中直

49、接獲取審計證據；另一方面是環境審計本身的復雜性等原因。環境審計是一門交叉性的學科，涉及多方面的知識，對環境審計人員的素質是極大的挑戰。首先，環境審計人員必須懂得審計方面的知識，如財務審計、績效審計和管理審計等，另外，還要具備社會學、統計學、工程學、環境經濟學和環境法規等多方面的知識。由于知識的欠缺，對獲取科學、準確的審計證據造成了困難，更何況確定具有說服力的證據本身就是一個難題。對環境審計中的有關環境監測指標核實也較困難。環境審計人員受到技術手段的限制，在對有關排污數據進行核實時，往往難以作出審計結論。而一些對環境保護管理較薄弱的企業，環境數據的統計不如財務數據規范和完整，環境審計取證的難度就

50、更大。例如對水污染治理的投資帶來的收益往往包含巨大的無形收益, 通過什么證據證明這種無形收益的存在是困難的, 通常情況下這種無形收益是環境審計人員利用調查的口頭證據估算出來的, 而口頭證據本身說服力較差, 經過環境審計人員的估算進一步降低了證據的說服力。這種難以獲取充分、適當的審計證據的現狀, 是環境審計的又一障礙。3.3.4缺乏具體實施辦法和評價標準我們國家已形成了比較完備的企業會計、審計及環境保護等方面的法律法規體系，但還沒有關于環境審計的具體實施辦法和評價標準。一方面缺乏水污染環境審計準則和審計指南，另一方面沒有制定出對水污染環境審計進行評價的標準。當審計人員進行環境審計時， 只能根據現

51、有的會計準則做出判斷，勢必造成審計依據的不足和判斷的主觀性，環境審計缺乏客觀的依據和評價標準，使審計風險加大。另外，在環境審計中，環境審計人員必然要對環境成本和效益進行分析，然而面對復雜的、專業的環境問題，審計人員沒有規范的標準和指標來評判環境的成本和效益，也無法進行科學的計量，最終難以形成令人信服的審計結論。3.3.5 社會各界對環境審計的認識不足由于我國環境審計起步晚，還處在對環境審計的理論研究和探索階段，尚未形成完善的環境理論體系，也沒有豐富的實踐經驗，所以環境審計還不能夠對社會產生較大的影響力，所以沒引起社會各界的重視和關注。從審計人員來說，也未對環境審計的重要性有足夠的認識， 對環境

52、審計的目的、內容和審計方法理解和掌握的不夠深入，基本上還是傳統財務收支審計的思路、方法和技術，所以在一定程度上也阻礙了環境審計的推廣與深化。再從與環境有關的企事業單位看，一些地方政府和企事業單位還未真正樹立環保觀念，仍然單純追求經濟產出的增長，忽視對環境問題的考慮，企業管理層也只從眼前利益出發， 片面追求企業利潤和個人業績最大化，使得環境審計也往往受到來自各方面的阻撓和壓力。3.3.5環境審計內容單一由于我國環境治理起步較晚, 環境審計的開展也較遲, 因此直到1999 年, 環境審計才作為我國審計理論的研究重點, 但目前仍缺少系統的環境審計理論闡述, 宣傳方面也做得很不夠。審計工中的主要問題為

53、審計內容過于單一。調查顯示太湖流域目前進行的與環境相關的審計主要是合規性審計和環保資金財務收支審計。合規性審計主要鑒證企業的經濟活動是否遵守了現有的環境保護法律和地方頒布的環保法規, 如污染物的排放是否超過了規定標準, 是否按照規定的要求及時上交了各種費用等;環保資金財務收支審計主要審計環保資金收支的真實性、合法性。太湖流域廢水達標行動,禁止使用含磷洗衣粉等治理污染行動中所進行的都是合規性審計。國家審計機關對環保資金財務收支的真實性、合法性進行過簡單的審計, 而對環保資金使用的效率性、效果性、經濟性, 對國家在國際履約方面進行審計監督、對政府環境政策進行審查監督等內容, 基本上是空白。因而環境

54、審計的作用主要是限于消極的防范, 遠未起到環境審計應有的制約和促進作用。3.3.7缺乏對國外先進成果的吸收世界上許多國家在環境保護和治理的工作中，重視審計獨立監督、評價職能的參與。許多國家已制定了相關的環境審計的法律、法規和審計規范，建立了相應的環境審計部門，培養了許多專職環境審計人員。如荷蘭、挪威等歐洲國家的最高審計機關在對海洋環境的國際協議方面的審計和對固體廢棄物方面的審計都積累了比較成熟的經驗。這些國家政府環境審計的發展可以說代表著一定的發展趨勢。我國開展環境審計的時間較晚， 盡管亞洲組織環境審計委員會成立后，我國與環境審計領域的國際交流增多，但總的來說，交流的成果還遠遠不夠，對國外先進

55、的環境審計成果還沒有很好的借鑒吸收。3.3.8審計人員的素質有待加強從太湖流域目前進行的環境審計看出, 審計人員單獨承擔專門水污染治理環境審計任務還具有一定困難。水污染治理環境審計是一門交叉性的學科, 其廣度和深度對審計人員的素質是一個極大的挑戰。首先, 審計人員必須懂得審計方面的知識, 如財務審計、績效審計、管理審計等; 另外, 還要具備社會學、統計學、工程學、環境經濟學、環境法規等多方面的知識。然而我國開展環境審計的時間較短，目前從事環境審計的人員多以財務工程審計知識見長，對環境管理的知識與專業技術了解甚少，對環境審計的目的、意義、內容和方法缺乏深刻理解， 還缺乏與環境管理相關的業務經驗以

56、及必要的設備、技術和手段。由于水污染治理審計的特殊性, 審計人員還必須具備一些與水污染相關的知識, 例如水污染程度的鑒定、污水量的確定等。顯然, 從目前審計人員的現狀看, 還缺乏這方面的知識, 難以適應環境審計的發展要求。所以，我國從事環境審計人員的資質與能力有待進一步提高，以適應環境審計的新要求。3.4本章小結 本章主要介紹了太湖水流域環境審計現狀，然后介紹的是太湖環境審計存在的各種問題：環境審計的意識和觀念尚未牢固樹立，環境審計工作中存在的問題，環境審計缺乏科學、合理的績效評價指標體系，缺乏環境審計的具體實施辦法和評價標準，社會各界對環境審計的認識不足，環境審計內容單一，缺乏對國外先進成果

57、的吸收，審計人員的素質有待加強等等問題 第4章 改善太湖水流域環境審計對策4.1建立有效的環境審計體制 太湖水流域審計反映突出的一個問題就是組織水污染環境審計的機構體制問題。區域性財政轉移支付在太湖治理中就是一個很有說服力的問題, 各級政府都有太湖治理的專項環保資金, 中央每年還下撥巨額專款, 行政執法上還搞了零點行動, 但收效甚微, 環保資金被挪用、亂用和無用現象相當嚴重, 問題的關鍵就是沒有像美國管理密西西比河那樣形成太湖流域的準中央級行政管理機構, 沒有按太湖水系形成協調蘇、浙、滬、皖的體制和機制, 沒有實行治太資金的集中使用和轉移支付。水是流動的整體, 由于各地各自為政, 造成了水污染治理中的困境, 難以確定環境治理中的責任。因而需要將太湖水污染治理作為一個有機的整體, 統籌兼顧。所以需要在水污染治理的體制上有所突破, 建立一個權威性的能在全流域范圍內進行環境審計的機構或者由一個省市審計機關牽頭, 經國家審計署命令在太湖流域環境審計問題上其他省市審計機關隸屬于牽頭審計機關,在環境審計中大力合作, 同時加強對太湖上游四周地區