1、行政訴訟法司法解釋：新行政訴訟法下海關(guān)規(guī)范性文件反思行政訴訟法的司法解釋行政訴訟法司法解釋：新行政訴訟法下海關(guān)規(guī)范性文件反思【關(guān)鍵詞】：p :行政訴訟;海關(guān)執(zhí)法;規(guī)范性文件;海關(guān)立法在依法治國(guó)已成為全社會(huì)共識(shí)、黨和國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，司法體制改革也在有條不紊地推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)提出依法治國(guó)的改革藍(lán)圖，就司法體制改革提出了改革思路，最高法院也以解決司法行政化、地方化為突破口開展了改革試點(diǎn)。20_年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過新行政訴訟法，對(duì)舊行政訴訟法做了重大修改，邁出了行政訴訟體制改革的重要步伐。這次修改，正逢黨的十八屆四中全會(huì)通過中共中央

2、關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定(以下簡(jiǎn)稱四中全會(huì)決定)?？梢哉f，新行政訴訟法將三中全會(huì)和四中全會(huì)提出的一些司法體制改革思路落到實(shí)處。由于司法對(duì)行政的審查和監(jiān)督功能，行政訴訟體制改革必然會(huì)深深地影響和觸動(dòng)政府和行政機(jī)關(guān)的治理模式、依法行政的進(jìn)程。在這一背景下，海關(guān)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)新行政訴訟法所帶來的種種新變化，主動(dòng)作為，以此來進(jìn)一步推動(dòng)自身的改革與發(fā)展，不斷深化和完善自身的法治建設(shè)。本文從海關(guān)規(guī)范性文件制定的角度，來思考海關(guān)立法應(yīng)如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下行政訴訟體制改革所帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，從而不斷完善海關(guān)立法工作推升海關(guān)立法的法治化水平。本文所探討的立法，是指廣義上的立法概念，包括了海關(guān)總署制定規(guī)范性

3、文件的行為，中華人民共和國(guó)海關(guān)立法工作管理規(guī)定把規(guī)范性文件的制定工作納入到海關(guān)的立法工作當(dāng)中。筆者認(rèn)為，新行政訴訟法的頒布實(shí)施，正是海關(guān)進(jìn)一步清理規(guī)范性文件制定的良好契機(jī)，由此推動(dòng)海關(guān)立法的法治化，從而促進(jìn)海關(guān)執(zhí)法的法治化進(jìn)程。一、新行政訴訟法擴(kuò)大了被審查行政行為的范圍(一)新行政訴訟法將被審查的“具體行政行為”修改為“行政行為”原行政訴訟法將行政行為區(qū)分為具體行政行為和抽象行政行為，將具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的抽象行政行為排除在審查對(duì)象和受案范圍之外，規(guī)定行政訴訟的審查對(duì)象只限定為行政主體針對(duì)特定對(duì)象做出的單方、具有外部法律效果的特定行為具體行政行為。如原行政訴訟法第二條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)

4、為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。接著其第十一條對(duì)可提起訴訟的具體行政行為的范圍予以列舉，第十二條對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令排除在行政訴訟審查范圍之外。但是，在執(zhí)法和司法實(shí)踐中，由于具體和抽象兩個(gè)概念的內(nèi)涵以及劃分標(biāo)準(zhǔn)的模糊和不確定性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)相當(dāng)一部分的行政行為沒有被納入法院司法審查的范圍，許多本應(yīng)受理的行政訴訟案件被法院拒之大門之外。尤其是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為以紅頭文件的形式出現(xiàn)時(shí)，往往難以被納入到司法審查的范圍。新行政訴訟法全文將“具體行政行為”修改為“行政行為”，為在司法實(shí)踐中進(jìn)一步擴(kuò)大

5、法院對(duì)行政訴訟的受案范圍奠定了基礎(chǔ)。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)張，進(jìn)一步加強(qiáng)了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的監(jiān)督和審查力度，更好地保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，從根上比較圓滿地解決原行政訴訟法受案范圍過窄的問題。(二)新行政訴訟法規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查模式新行政訴訟法第53條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。新行政訴訟法賦予了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的審查權(quán)，是一項(xiàng)非常重要的公法制度設(shè)計(jì)，現(xiàn)實(shí)意義重大。該項(xiàng)制度改變了以往政府“紅頭文件”不可訴的現(xiàn)象，對(duì)于保

6、障公民權(quán)利，監(jiān)督和規(guī)范行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定，具有非常重要的意義。當(dāng)然，這里的規(guī)范性文件是將規(guī)章排除在外的。目前的制度框架下，法院對(duì)規(guī)章不具有審查權(quán)，但是對(duì)規(guī)章在行政訴訟中是參照適用，主要的依據(jù)還是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。但這絲毫不影響規(guī)范性文件附帶審查模式的重大意義?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)往往以規(guī)范性文件為依據(jù)做出大量的行政行為，如果不首先解決規(guī)范性文件的效力問題，則無法判定據(jù)此所做出行政行為的效力。該制度賦予法院直接審查規(guī)章層級(jí)以下行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)力，對(duì)于解決“文件打架”現(xiàn)象，遏制行政機(jī)關(guān)濫用規(guī)范性文件制定權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，依法對(duì)案件做出合法裁判，促進(jìn)依法行政具有重要意義。二、海關(guān)規(guī)范性文

7、件制發(fā)中存在的法律問題在海關(guān)抽象行政行為中，發(fā)布海關(guān)公告是典型的制定規(guī)范性文件行為，海關(guān)規(guī)范性文件往往以公告的形式發(fā)布。海關(guān)公告作為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，在執(zhí)法實(shí)踐中起到了良好的規(guī)范海關(guān)執(zhí)法的作用。近年來，海關(guān)系統(tǒng)為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快行政審批制度改革、深化簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管服務(wù)的精神，清理了一批不符合改革要求、與執(zhí)法實(shí)踐相脫節(jié)、不符合上位法規(guī)定等規(guī)范性文件，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法、推動(dòng)海關(guān)立法的法治化奠定了良好的基礎(chǔ)。但筆者認(rèn)為，在海關(guān)的執(zhí)法當(dāng)中，仍然有部分應(yīng)該予以清理而未得到及時(shí)有效清理的規(guī)范性文件還在繼續(xù)生效執(zhí)行。這類規(guī)范性文件存在的問題，主要是合法性即法律效力問題，海關(guān)依據(jù)這類規(guī)范性文件

8、開展執(zhí)法存在越權(quán)執(zhí)法問題。在執(zhí)法實(shí)踐中海關(guān)依據(jù)這些規(guī)范性文件做出的行政行為，其合法性不斷遭到相對(duì)人的質(zhì)疑，并不時(shí)引發(fā)行政訴訟，如海關(guān)總署關(guān)于打擊非法進(jìn)口“紅油”的公告(以下簡(jiǎn)稱公告)就是典型的例子。公告第二條規(guī)定:“海關(guān)、公安、工商行政管理部門在執(zhí)法活動(dòng)中查獲的紅油(包括紅油與其它成品油勾兌的混合成品油，下同)，凡查實(shí)是走私的，一律交由海關(guān)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定依法懲處;對(duì)無法查清進(jìn)口來的，由查獲部門予以沒收，不得罰款放行。”近年來，筆者曾作為隸屬海關(guān)代理人出庭參加了幾起行政訴訟案件的應(yīng)訴工作，該幾起行政訴訟案件就是針對(duì)海關(guān)依據(jù)公告做出沒收紅油的行為而提起的。審理過程中，法庭刻意回避討論該公告的法律效

9、力問題，認(rèn)為公告在沒廢止之前是合法的。在依據(jù)合法的情況下，庭審的焦點(diǎn)主要集中在海關(guān)作出行政處罰行為的程序是否合法。雖然一審、二審法院都判決海關(guān)勝訴，駁回了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。但客觀上來講，該公告存在諸多法律效力瑕疵，或者說根本并不具備作為海關(guān)行政處罰依據(jù)的法律效力，卻仍然在海關(guān)的執(zhí)法當(dāng)中得以實(shí)施，這當(dāng)中蘊(yùn)含著巨大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。我們對(duì)公告的層級(jí)和法律效力進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析p ，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的問題所在:1.公告的制定依據(jù)沒有法律效力。公告是依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格查禁非法進(jìn)口“紅油”的緊急通知(國(guó)辦發(fā)明電199913號(hào))規(guī)定做出的，而國(guó)辦發(fā)明電199913號(hào)只是內(nèi)部的通知，并不具有對(duì)外的法律效力

10、，不屬于國(guó)務(wù)院制定的對(duì)外發(fā)生法律效力的行政法規(guī)、決定的范疇。因此，國(guó)辦發(fā)明電199913號(hào)文并不能作為海關(guān)總署制定公告的法律依據(jù)。正如海關(guān)總署關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格查禁非法進(jìn)口“紅油”的緊急通知通知(署辦調(diào)1999281號(hào))中所要求的:對(duì)海關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)查獲的無法查清進(jìn)口來的“紅油”，可直接引用公告第二條的規(guī)定予以沒收。如果國(guó)辦發(fā)明電199913號(hào)文具有對(duì)外的法律效力的話，海關(guān)在執(zhí)法中直接援引其規(guī)定就可以了，又何須另外制定公告呢?2.公告不是行政法規(guī)。行政法規(guī)制定程序條例第十條規(guī)定:“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草?！钡诙鶙l規(guī)定:“行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議或者由國(guó)務(wù)院審批。”第二十七

11、條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案的審議意見，對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。”立法法第六十一條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。顯而易見，公告的起草、制定和公布，都不符合上述條件和要求，公告不屬于行政法規(guī)。3.公告不是行政規(guī)章。規(guī)章制定程序條例第二十九條規(guī)定:“規(guī)章草案修改稿報(bào)請(qǐng)本部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。”第三十條規(guī)定:“公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長(zhǎng)署名以及公布日期?！绷⒎ǚㄆ呤鍡l、七十六條規(guī)定，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議決定，并由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。從上面規(guī)定可以看出

12、，公告的制定和公布并不符合規(guī)章的制定和公布程序，不屬于行政規(guī)章。通過上述分析p 我們知道，公告不是行政法規(guī)、也不是行政規(guī)章，只是海關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么公告能否作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)呢?行政處罰法第三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”行政處罰法第十條規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！钡谑l規(guī)定:“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法

13、律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！备鶕?jù)上面的規(guī)定我們可以得出以下結(jié)論:一是行政處罰的依據(jù)只能是法律、法規(guī)或規(guī)章;二是行政法規(guī)有權(quán)設(shè)定沒收的行政處罰種類，規(guī)章只能設(shè)定警告和罰款的行政處罰種類;三是如果法律、行政法規(guī)設(shè)定了某一項(xiàng)“沒收”的行政處罰種類，規(guī)章才可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予沒收行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)下作出具體規(guī)定。既然公告不是行政法規(guī)、也不屬于行政規(guī)章，其只是海關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么公告便無權(quán)設(shè)定“沒收”紅油這一行政處罰種類，也無權(quán)設(shè)定行政處罰，不能作為海關(guān)實(shí)施

14、行政處罰的依據(jù)。因此，即使海關(guān)總署認(rèn)可公告并將其上升為部門規(guī)章的層次，但由于其不具有設(shè)定“沒收”紅油的行政處罰權(quán)限，也不能作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)。因?yàn)楦鶕?jù)行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章只有設(shè)定一定數(shù)額以下罰款和警告的行政處罰權(quán)力。同時(shí)，也沒有相應(yīng)的法律、行政法規(guī)對(duì)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣、使用“紅油”以及“紅油”與其它成品油勾兌的混合成品油的行為設(shè)定“沒收”的行政處罰種類，規(guī)章便無權(quán)作出具體規(guī)定。目前在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣、使用“紅油”以及“紅油”與其它成品油勾兌的混合成品油的行為，海關(guān)往往適用公告進(jìn)行查處，這當(dāng)中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)可想而知。再如，海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)

15、務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知(署廳發(fā)20_389號(hào))(以下簡(jiǎn)稱通知)。通知第三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人在內(nèi)海、領(lǐng)海、界河、界湖和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油無合法、齊全手續(xù)的，由海關(guān)、公安(邊防)、工商行政管理部門依照本通知的規(guī)定，對(duì)無合法、齊全手續(xù)的成品油依法予以沒收，不得罰款放行?！痹撏ㄖ瑯哟嬖谏鲜龉娴膯栴}，既不是行政法規(guī)，又不屬于行政規(guī)章，卻設(shè)定了“沒收”這樣的行政處罰種類。近年來，某隸屬海關(guān)依據(jù)該通知查處的數(shù)宗沒收成品油的行政處罰案件，當(dāng)事人就其中的沒收行政處罰行為提起了行政訴訟。一審法院判決海關(guān)勝訴，當(dāng)事人不服判決向省高級(jí)人民法院上訴。

16、該省高院維持了一審判決駁回了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。但是在該省高院發(fā)給海關(guān)的司法建議書中，明確指出了該通知設(shè)定行政處罰存在合法性的問題:該通知不能視為行政法規(guī)，無權(quán)設(shè)定沒收的行政處罰種類;其次，該通知亦不屬于行政規(guī)章，只是規(guī)范性文件，更無權(quán)設(shè)定行政處罰。司法建議書認(rèn)為通知中有關(guān)沒收的行政處罰規(guī)定涉嫌構(gòu)成無權(quán)設(shè)定，被訴的海關(guān)行政處罰決定適用法律錯(cuò)誤。新行政訴訟法實(shí)施之后，法院便擁有了對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)力，同時(shí)也是一種義務(wù)。如果當(dāng)事人在訴訟中對(duì)規(guī)范性文件的效力提出了質(zhì)疑并要求法院予以審查，則法院有義務(wù)和責(zé)任對(duì)規(guī)范性文件的效力作出判斷。而且新一輪的司法改革更加強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立辦案，不受地方政府和行政機(jī)關(guān)的干涉，黨的十八屆四中全會(huì)更是提出要完善確保依法獨(dú)立公正