1、對(duì)我國(guó)行政性壟斷行為的幾點(diǎn)思考一、行政性壟斷的概述“行政壟斷”是中國(guó)特有的一個(gè)概念。“行政壟斷”最早出現(xiàn)在上個(gè)世紀(jì)的80年代，一位經(jīng)濟(jì)學(xué)者在討論社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的時(shí)候，使用了“行政壟斷”的概念。后來(lái)法學(xué)界一些學(xué)者感覺中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有別于西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)壟斷，于是借用了行政壟斷的概念，但目前法學(xué)界對(duì)“行政壟斷”的一些問題還沒有統(tǒng)一的意見，只是簡(jiǎn)略的將其界定為：行政主體濫用行政權(quán)力排斥和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。對(duì)上述概念，可從以下方面進(jìn)一步理解：第一，行政壟斷的主體是政府行政機(jī)關(guān)，既包括地方政府行政機(jī)關(guān)，也包括行使中央政府部門分經(jīng)營(yíng)管理職權(quán) 的行業(yè)部門管理機(jī)關(guān)。這一特性使得行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷區(qū)別開來(lái)。盡

2、管行政壟斷也帶有經(jīng)濟(jì)性，即從其壟斷內(nèi)容看均具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)目的，但是否實(shí)施行政壟斷行為， 以及實(shí)施什么樣的壟斷行為，都是由行政機(jī)關(guān)所決定的，行政壟斷區(qū)域或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者 只不過是行政壟斷借以實(shí)施的工具，所以行政壟斷的主體是政府行政機(jī)關(guān)而非具體經(jīng)營(yíng) 者。顯然，認(rèn)為“行政壟斷的主體是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)”的觀點(diǎn)是值得商榷的。第二 ，行政壟斷也是阻礙競(jìng)爭(zhēng)的一種表面形式。行政壟斷在實(shí)施中往往是通過地方各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)或經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門行政管理機(jī)關(guān)發(fā)布的一種或明或暗的自上而下地在一定區(qū)域或 一定行業(yè)部門內(nèi)有約束力的經(jīng)濟(jì)命令的實(shí)施而實(shí)現(xiàn)的，其結(jié)果往往導(dǎo)致統(tǒng)一市場(chǎng)的條塊分割，破壞自由、公開、平等的競(jìng)爭(zhēng)秩序，它是一

3、種制度型的具有取消競(jìng)爭(zhēng)功能的壟斷情形。第三，行政壟斷不是國(guó)家壟斷，而是一種濫用行政權(quán)力的行為。“國(guó)家壟斷一般是和國(guó)家在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)的，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種干予和 保護(hù)。”國(guó)家壟斷在世界各國(guó)都不同程度的存在，并受經(jīng)律保護(hù)。而行政壟斷與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策無(wú)關(guān)，它往往是行政權(quán)力的濫用，即該行政行為(行政壟斷行為)屬于 不合理、不恰當(dāng)?shù)男惺剐姓?quán)力。嚴(yán)格的說(shuō)，行政壟斷往往缺乏國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制訂的法 律作為依據(jù)，或同國(guó)家法律相抵觸，它們所能依據(jù)的只是某些行政機(jī)關(guān)(主要是中央政 府的一些部委和地方政府)自己所發(fā)布的行政性法規(guī)或命令指示。同時(shí)，這些行政法 規(guī)或命令指示應(yīng)當(dāng)說(shuō)是與國(guó)家法律相違背的、

4、是不合憲的規(guī)定，其目的只是維護(hù)某地區(qū)或某部門的利益。二、行政性壟斷在我國(guó)的具體表現(xiàn)我國(guó)行政性壟斷主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：(1)排除，即在一定交易領(lǐng)域里，使某些對(duì)商事主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)難以繼續(xù)進(jìn)行，包括現(xiàn)實(shí)的排除和有發(fā)生排除后果的可能；(2)支配，指對(duì)商事主體加以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自主做出決定的權(quán)利；(3)妨礙，即公平競(jìng)爭(zhēng)的妨礙性，指存在著給公平競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)不良影響的危險(xiǎn)性，而不必是已經(jīng)發(fā)生了結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)生活中，具體體現(xiàn)在第一，政企合一的體制下特殊產(chǎn)品或者服務(wù)專營(yíng)、專賣行為，譬如郵政局的郵政專營(yíng)行為、煙草專賣局的煙草專賣行為等，這些帶有壟斷性質(zhì)的行為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)

5、生變化。對(duì)這一方面的問題，可以通過修改專門法，譬如郵政法 、煙草專賣法等來(lái)加以解決。 第二，國(guó)務(wù)院各部委機(jī)構(gòu)改革后，設(shè)立的行政性控股公司。這一類公司的設(shè)立具有歷史特殊性。事實(shí)證明，在完善法人治理結(jié)構(gòu)之后，這類公司應(yīng)當(dāng)盡快改造，要么變成行業(yè)協(xié)會(huì)，成為真正的民間組織；要么成為真正的集團(tuán)控股公司，承擔(dān)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的責(zé)任。 第三，國(guó)務(wù)院各部委設(shè)立的傳統(tǒng)國(guó)有公司。這類公司往往具有特定的經(jīng)營(yíng)范圍，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了一定的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些公司由于缺乏壟斷經(jīng)營(yíng)的法律依據(jù)，所以絕大部分成為了真正的市場(chǎng)主體。只要這些公司不利用行政權(quán)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那么就應(yīng)當(dāng)允許它們繼續(xù)存在。第四，地方權(quán)力機(jī)

6、關(guān)為了發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)或者某個(gè)企業(yè)的發(fā)展，利用紅頭文件的方式，限制外地產(chǎn)品進(jìn)入，或者阻止本地企業(yè)實(shí)行跨區(qū)域的聯(lián)合。對(duì)這類現(xiàn)象，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法已經(jīng)作出了明確的規(guī)定，今后只要行政機(jī)關(guān)依照反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)地方部門限制競(jìng)爭(zhēng)行為加以處理，就可以減少甚至避免此類現(xiàn)象發(fā)生。第五，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的行為。這是我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的特有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。由于國(guó)務(wù)院將主要國(guó)有公司歸并之后，統(tǒng)統(tǒng)交給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，所以，國(guó)資委擁有資產(chǎn)調(diào)撥、企業(yè)撤并、人事安排等一系列重大權(quán)利。將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)的行為看作是一種行政壟斷，似乎有些牽強(qiáng)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為出資人，當(dāng)然可以行使股東的一切權(quán)利

7、。但如果不對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的權(quán)利加以限制，那么有可能會(huì)出現(xiàn)新的行政性公司，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。解決這個(gè)問題的最好辦法是，制定國(guó)有資產(chǎn)法，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的地位，削弱國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)撥國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的權(quán)利，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)變成一個(gè)純粹的監(jiān)事會(huì)，在全國(guó)人大授權(quán)的范圍內(nèi)，依法對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。 三、行政性壟斷的危害當(dāng)前就我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該旗幟鮮明地反對(duì)行政壟斷。因?yàn)樾姓艛嗖粌H排斥競(jìng)爭(zhēng)，而且其存在就是損害社會(huì)公平。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)企業(yè)提高效率，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富快速增長(zhǎng)的市場(chǎng)機(jī)制，反壟斷的本質(zhì)就是保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。 行政壟斷的惡劣影響是多方面的。首先是排斥公平的市場(chǎng)競(jìng)

8、爭(zhēng)而造成的效率損失。公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，迫使企業(yè)用提高生產(chǎn)效率和服務(wù)水平的方式贏得消費(fèi)者的認(rèn)可。企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)相創(chuàng)新，以提高效率，贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高效率的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，取得較高利潤(rùn)。因此，經(jīng)濟(jì)資源向高效率的企業(yè)集中。低效率的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中失敗，要么創(chuàng)新求生，要么破產(chǎn)消亡。公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制推導(dǎo)出最佳的配置資源的方式，并推動(dòng)生產(chǎn)技術(shù)加速發(fā)展。所以，競(jìng)爭(zhēng)是一切創(chuàng)新的動(dòng)力，科學(xué)技術(shù)、企業(yè)管理、制度優(yōu)化等等都是在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下實(shí)現(xiàn)的。正是在低效的企業(yè)一個(gè)個(gè)破產(chǎn)，守舊的人群被淘汰出局的過程中，社會(huì)才一個(gè)階梯一個(gè)階梯地向前進(jìn)步。在這種市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行過程中，行政壟斷正是阻止其順利運(yùn)行的障礙物。其次是人為設(shè)置門檻造成資源

9、浪費(fèi)。行政壟斷是通過行政權(quán)力排斥潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，一般都是設(shè)置較高的行業(yè)進(jìn)入門檻把民間資本阻擋在行業(yè)之外，確保有利益關(guān)聯(lián)的特權(quán)商家壟斷市場(chǎng)，這必然造成大量的社會(huì)財(cái)富和經(jīng)營(yíng)人才不能進(jìn)入這個(gè)行業(yè)參與創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。比如我們的金融業(yè)，由于進(jìn)入門檻太高，基本上由4家國(guó)有商業(yè)銀行壟斷，民間資本無(wú)法進(jìn)入。金融壟斷的結(jié)果，一方面是中小企業(yè)急需資金卻缺少貸款渠道，一方面是民間大量熱錢沒有投資機(jī)會(huì)。于是地下錢莊暗中經(jīng)營(yíng)，企業(yè)貸款成本和風(fēng)險(xiǎn)大增，于是大量熱錢被迫進(jìn)入股市和房市，于是國(guó)有銀行在缺少競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)了管理落后卻保持巨額壟斷利潤(rùn)的怪現(xiàn)象。社會(huì)總財(cái)富減少了，壟斷企業(yè)卻增肥了。如果有大量小銀行出現(xiàn)，尤其是象尤努斯那樣的

10、遍布全國(guó)的小額貸款銀行出現(xiàn)，可以想象中小企業(yè)會(huì)一片繁榮，大量的貧困人口會(huì)走向富裕。再次是培植了暴利行業(yè)從而加劇了貧富分化。行政壟斷之所以要排斥競(jìng)爭(zhēng)是為了壟斷利潤(rùn)。有行政權(quán)力保駕護(hù)航，壟斷企業(yè)不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力，會(huì)本能地以壟斷價(jià)格為手段獲得壟斷利潤(rùn)，于是就出現(xiàn)一個(gè)個(gè)暴利行業(yè)。在壟斷企業(yè)工作人員獲得遠(yuǎn)高于一般單位的收入，這大大加劇了貧富不均，并激發(fā)起民眾的被剝奪感。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，就不可能長(zhǎng)期存在暴利行業(yè)的。馬克思就已經(jīng)闡述過平均利潤(rùn)理論了。他認(rèn)為，在自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下，資本的逐利本性會(huì)驅(qū)使其自動(dòng)向高利潤(rùn)的行業(yè)流動(dòng)，并使不同行業(yè)間的利潤(rùn)攤平。所以，在沒有行政權(quán)力設(shè)置門檻的狀態(tài)下，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)是不會(huì)有暴利行業(yè)長(zhǎng)期存在的。我們國(guó)家長(zhǎng)期存在著一些暴利行業(yè)，正說(shuō)明了我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還存在著嚴(yán)重的缺陷。暴利行業(yè)從業(yè)人員的畸形高收入，進(jìn)一步加劇了社會(huì)不公，激發(fā)了貧困人群對(duì)現(xiàn)形體制的不滿。我國(guó)的貧富不均已經(jīng)到了十分危險(xiǎn)的地步。此外，行政壟斷還有以下弊端：壟斷企業(yè)本能的趨向于以壟斷利潤(rùn)獲得財(cái)富，不利于科技進(jìn)步；壟斷企業(yè)為鞏固壟斷地位會(huì)進(jìn)一步與行政權(quán)力結(jié)合，不利于廉政建設(shè)；壟斷企業(yè)阻止高效率的企業(yè)進(jìn)入，不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)；壟斷企業(yè)壓縮上下游企業(yè)的利潤(rùn)，不利于關(guān)聯(lián)企業(yè)的生存，并減少了社會(huì)就