1、摘要 對新農村建設中的土地流轉問題進行了探討，包括發展現代農業所面臨的矛盾、新農村建設中土地經營權流轉問題以及影響土地流轉的制約因素，提出了創新土地流轉機制的對策和建議，旨在為新農村建設過程中土地流轉問題的解決提供借鑒、參考。關鍵詞 新農村建設；土地流轉；思考中圖分類號 F321.1文獻標識碼A文章編號1007-5739（2008）16-0319-02農村土地流轉指的是在保持農村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎上農用地經營權的轉移，其實質是除所有權外的其他產權主體的易位。不同產權主體通過產權調整，優化土地利用結構與農業生產結構，體現農村土地的資產價值，實現土地資源的優化配置。隨著社會主義市

2、場經濟的發展，家庭經營制度之下的小生產、小流通、分散經營等低市場化程度的經營方式已經成為農民的增收和農村經濟發展的瓶頸。在堅持家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制基礎上，發展以標準化、商品化、集約化農業經營模式為特征的現代農業，同時建立健全與之相配套的機制已成為當務之急。1發展現代農業面臨的矛盾1.1主要矛盾發展現代農業面臨的主要矛盾是小規模分散經營與市場化、產業化、集約化經營（以下簡稱“三化經營”）之間的矛盾。農業“三化經營”是一套完整的農業生產、加工、銷售體系，其以市場為向導，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量

3、，同時配之以一套完整的農產品加工、銷售產業鏈，以實現農業的效率化、效益化經營。但在現行農業制度及我國人多地少、工業化、城鎮化水平低的基本國情下，農業的小規模分散經營將在相當長一段歷史時期內存在。1.2矛盾雙方的效用分析1.2.1小規模分散經營。首先，小規模分散經營造成農產品產量低、商品率低，農戶產前生產要素的積累、產中新技術的運用、產后產品的加工銷售等沒有為之提供有效服務的完整、健全的體系或組織機構，形成“小生產面對大市場”的局面，因而產銷脫節，常遭受巨大損失。其次，農產品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農產品相對于其他商品，供求波動所造成的市場風險更大；加之農業生產受自然因素影響較大

4、，供給穩定性差，這更加劇了的市場風險。“小生產”的農戶只能被動接受這種市場風險，任何價格波動損失都由農民單方面承擔且無力化解。1.2.2三化經營。只有實行農業市場化、產業化、集約化經營，才能促進農業生產與市場經營的有效對接，使農產品標準化、現代農業技術才能得到更有效的利用，專業化經營與社會化分工才能得以實現，才可以降低農業生產的成本，并規避價格波動風險，逐漸形成生產、加工、銷售一體化的農產品產業鏈，最終實現整個農業生產效率、產出效益質的飛躍。在現有制度下小規模分散經營已經嚴重阻礙了農村生產力的發展及財富的創造，但小規模分散經營又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅持農村現有的家庭聯產承包、

5、統分結合的雙層經營制度前提下，對農業經營制度進行創新，大力發展現代農業。2新農村建設需要流轉土地經營權社會主義新農村建設的提出是對我國工業反哺農業、城市支持農村以及統籌城鄉發展的進一步詮釋，其最終目的是解決“三農”問題，實現農業現代化。建設新農村主要圍繞3個重點進行，即富裕農民、改善農村生產生活條件和提高農民素質。現代農業建設是新農村建設的關鍵，而與城市化同時推進是新農村建設之本。因為我國解決“三農”問題的出路在于減少農民，而新農村建設也應該是一個農民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉差距，最重要、最可持續的就是減少農民，將農村大量勞動力轉移出來。讓原來農產品的生產者變為農產品

6、的需求者，一方面可減少農產品供給；另一方面可增加農產品需求，農產品價格就會提高，農民的收入就能不斷增長。因此，強化農民工就業、促進農村剩余勞動力向城市轉移與推進現代農業建設是新農村建設的當務之急，這兩方面是通過土地經營權流轉實現聯系的。一是農村土地經營權流轉是我國農業現代化的必由之路。人多地少導致小農經濟與現代農業不相容。按照古典經濟學中農業微觀經濟模型，小農經濟因其規模偏小存在著自身的局限性，如經不起風險、不能吸納機械技術等現代生產要素、無法實行企業化管理等。小規模經營對實現農業現代化是一種障礙。因為農業現代化包括農業機械化和集約化，都離不開土地集中規模經營。建立在狹小規模基礎上的農業，其技

7、術進步的速度是非常緩慢的，因為土地經營存在有效使用現代生產要素的最低臨界規模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯合的方式實現成片經營，推行機械化生產，但終究由于交易成本過高而導致綜合效益不高。規模經營要么靠土地私有化，進而流轉土地所有權；要么靠流轉土地經營權。土地經營權流轉是指將土地經營權轉讓給別人，但不能改變農用土地的用途。在農村土地集體所有制下，流轉土地經營權是擴大我國農業土地經營規模必然選擇。二是農村土地經營權流轉是農村剩余勞動力向城市轉移的推力形成的基礎。農村剩余勞動力向城市轉移離不開推力和拉力，其大小決定了農村剩余勞動力轉移的速度。拉力有賴于農民工就業環境的整治，如統一

8、勞動力市場、建立涵蓋農民工的城鎮社會保障體系、農民工的市民化等一系列城鄉統籌的制度建設。同時，注重農村剩余勞動力轉移推力的形成，主要是提高農業勞動生產率，而走規模化、機械化和產業化道路是提高農業生產率的根本途徑。推拉力共同作用的結果是，隨著非農產業的發展，對勞動力需求加大，導致勞動力價格上升，從事農業生產的機會成本提高，而各種機械的規模生產導致其價格相對下降，使用成本降低，機械化替代勞動成為必然，農村剩余勞動力流向收入更高的城市非農部門，實現資源的優化配置。三是農業小規模經營與日益提高的農產品質量安全需要極不協調。一旦出現農產品質量問題，面臨的是數以萬計的小生產者，危機難以控制，這與農業生產現

9、代化內涵背道而馳。土地流轉及規模經營對我國現代農業發展極其重要，推動土地流轉是新農村建設中迫切需要解決的問題。3影響土地流轉的制約因素3.1農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因產權清晰是市場機制正常動作的基本保證。然而，當前農村土地產權關系的權能較混亂，主要表現在：一是承包地的產權主體不明確，雖然土地管理法規定農村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經濟組織和鄉（鎮）集體，產權主體不明確，土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農民處于無權狀態；二是土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，如承包權、使用權、出租與買賣權、繼承權、抵押權、收益

10、權和轉作他用權等權益，以及如何在集體和農戶之間具體劃分等；三是土地承包權的性質界定是以政策為主，土地權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權能還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大。3.2農村社會保障制度嚴重滯后對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉，阻礙了農業、農村產業結構的調整，導致農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。 3.3農村土地市場不完善，監督機制不健全一是土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后。目前，全國大部分地區沒有專門的土地流轉服務機構，中介服務體系不

11、健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉的速度、規模和效益。二是管理監督薄弱。農戶間的土地流轉多為口頭協議，根本沒有明確雙方的權利和義務。農戶與業主間的土地租賃合同多數是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權利義務等事項設定不規范。部分草簽了書面合同沒有報告村社集體經濟組織，更沒有到主管部門備案，合同監督執行不力。4創新農村土地流轉機制的對策和建議4.1加強國家的宏觀調控和管理通過政策調控對農村土地利用的方向和結構，確保農村的耕地不流失和農村的可持續發展，健全農村土地流轉的監督體系，保證非農建設用地流轉符合國家的公共利益和不侵害農民的經濟利益，充分利用各種

12、輿論媒體開展有針對性的宣傳發動工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉和規模經營的意義。4.2加大政府支農的力度由于土地流轉困難最根本的原因不在于土地流轉的供給方面，而在于流轉方面有支付能力的需求不足。也就是因為農業經營的經濟效益差，缺乏能帶來規模效益的種田能手和科技型農民。因此，應大力培育企業家型的農民和種田能手。對那些對農業有興趣、有能力從事農業的生產者，要在各方面給予支持，將其培育為農業經營的主體，增強對土地流轉的需求。在耕地的流轉中，要建立有效的激勵機制，可采取促進農業勞動生產率提高的政策，如每年中央財政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補貼給購買有利于促進農業結構調整、保護農業資源、節本增

13、效的大中型農業機械和先進適用農具的農民。嘗試給予種田大戶和規模經營的組織以獎勵，促進土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實行離農獎勵金的措施鼓勵其離農就業，加速土地流轉。加大金融支持力度，為農地使用權流轉創造優越的條件。4.3法律上進一步明晰土地產權立法改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。另外還要制定土地使用權流轉的相關法規，明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理及法

14、律責任，并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉走上法制化、規范化軌道。4.4要建立暢通的土地流轉渠道，完善土地流轉的市場體系繼續鼓勵農村基層組織在土地流轉中發揮作用。大力培育土地流轉的中介服務組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估。建立委托代理機構，接受不愿種地的農戶或經營能力差的農戶委托，代為出租、轉租或轉包給那些經營能力強的業主，從而促進農地的流動和集中，其形式可以是土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。4.5逐步建立農村的社會保障體系弱化農地保障功能，真正為農民解除放棄承包地的后顧之

15、憂，促進農業勞動力的徹底轉移，實現農地資源的高效配置。農村社會保障體系包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等。5參考文獻1張麗艷.論完善土地經營權流轉制度對我國農業現代化的作用J.社會科學輯刊，2008（1）：106-108.2 孫瑞玲. 農村土地流轉機制的創新研究在農村土地流轉現狀調查基礎上的思考J.農業經濟，2008（2）：47-48.3 嚴立冬，劉新勇.河南省鶴壁市農村土地流轉現狀分析J.農村經濟問題，2008（1）：90-93.4 王志文，支萬宇.論現代農業經營制度創新J.沈陽師范大學學報（社會科學版），2007，（3）：21-23.

16、土地是農村經濟發展中的基本生產要素。在堅持農村土地承包經營的基礎上，加快土地流轉，促進土地和其他生產要素的合理配置和優化組合，是轉變農業生產方式，推進農業產業化、現代化的客觀要求。當前，全國各地都在積極探索和實踐加速土地流轉的有效形式和途徑，這既順應了現代農業的發展趨勢，也對進一步規范農村土地流轉提出了新要求。20世紀90年代以來，溫嶺市一直把推進土地流轉，發展規模經營作為深化農村改革，發展農業產業化經營的重要舉措來抓。特別是近幾年來，市農林局因勢利導，根據農業向區域化布局、基地化生產、專業化管理、市場化營銷、品牌化開發轉軌的新形勢，圍繞打造“效益農業大市，品牌農業強市”和建設“三個溫嶺”的戰

17、略目標，切實采取措施，加大工作力度，加速農村土地承包經營權流轉進程和土地資源的集聚，推進了農村經營體制創新。但土地流轉機制與現代農業還有許多不相適應的地方，成為農業發展新跨越的一個重要制約因素。為此，筆者對溫嶺市的土地流轉作了一次調研，摸清了土地流轉的基本情況，分析了全市土地流轉趨勢、基本狀況和存在問題，并就如何規范、有效地推動農村土地承包經營權流轉進行了一些思考。1 當前農村土地流轉的現狀土地流轉呈現形式多樣化、運作規范化、機制市場化、經營規模化的新格局。目前，全市農村承包土地經營權流出戶1.1萬戶，占家庭承包經營農戶的42%，土地流轉面積1.4萬公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有

18、以下幾種流轉方式：1.1農村土地承包經營權轉包轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定的期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行土地承包合同規定的權利和義務，接包方按轉包時約定的條件對轉出方負責。經調查，全市轉包面積2 986.67hm2，占土地流轉面積的21.2%，主要是一些外出打工或務工經商的農戶，因缺乏勞動力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。1.2農村土地承包經營權出租出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給本集體經濟組織以外的單位或個人從事生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合

19、同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。經調查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉面積的60.5%。1.3農村土地承包經營權互換互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行更換。同時，交換相應的土地承包經營權。經調查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉面積的0.55%。1.4農村土地承包經營權委托委托是指承包方將其土地承包經營權以書面形式委托發包方或者合法的中介服務組織流轉，委托方與受委托方應當簽訂書面委托協議書，載明委托事項、委托權限、流轉期限與流轉費支付方式等內容，并由雙方當事人簽字蓋章，受托方在委托權限內將相應的土地

20、承包經營權以一定期限轉給農戶或單位從事農業生產經營。委托后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，流入方按流入時約定的條件對受托方負責，受托方按委托協議書對原承包方負責。如箬橫鎮浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統一轉包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 5006 000元/hm2，村向承包農戶支付7 5009 000元/hm2，差額部分由村集體經濟補足，使廣大農戶有穩定的土地轉包收入。經調查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉面積的12.4%。1.5農村土

21、地承包經營權入股入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或有合作社等，從事農業生產經營，入股后原承包方與發包方的承包關系不變。經調查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉面積的2.1%。1.6其他形式面積438.53hm2，占土地流轉面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進行的流轉。2農村土地流轉的特點2.1流轉規模穩步提高第二輪土地承包后，確立了農戶承包經營權30年不變政策，廣大農戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長期從事二、三產業或向二、三產業轉

22、移，并有穩定二、三產業收入渠道的農戶，逐步放棄承包土地經營權，專心致志經營二、三產業，從而在社會的分工分業中獲取更大的利益。隨著農村二、三產業的社會化分工的進程加快，農村土地要素不斷被激活，土地流轉步伐加快，流轉規模不斷擴大。近幾年來，全市農村承包土地農戶流出率、面積流轉率穩定在40%以上，達到了較高的水平。2.2流轉機制逐步完善全市各地在充分尊重農戶自主選擇流轉方法、流轉形式的基礎上，積極引導農戶從自發流轉向鎮（街道）村土地流轉服務組織、村集體經濟合作組織委托流轉及土地股份合作社入股等形式流轉轉變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉面積從2007年8月的837.13hm2，發展到目前的1 746.47hm2，增長了108.6%。2.3流轉方向日益凸顯在土地流轉中，流入主體逐步從農戶之間的分散流轉為主向企業化生產經營主體方向流轉轉變。在市場機制的作用下，由于工商資本、農業企業、農民專業合作社及專