1、宅基地與耕地是廣大農民得以安身立命、實現“居者有其屋，耕者有其 田”這一基本生存保障的兩大支點， 宅基地與耕地的所有權或用益權制度， 也 因之成為保障廣大農民的生存利益的根本性制度。 在我國漫長的農業社會發展 史上， 倡議或實施不同的宅基地與耕地制度， 對于國家政權的穩定與變迭，社 會發展的進程與走向都有著十分巨大的影響。 事實上，我國新近三十年的改革 開放進程便是由上世紀七十年代末期開始的以“分產到戶”為表征的耕地制 度的改革開始的，并由此衍生和推進了整體的經濟社會發展與政治制度文明建 設，其成功有目共睹。 可以說，建立和健全完善的農村宅基地以及耕地、 林地、 草地等農業用地制度， 事關我國

2、八億多農民的生存品質， 事關我國農村社會長 期穩定的發展大局， 也事關目前正緊鑼密鼓地進行的社會主義新農村建設的成 敗。在農業用地方面，我國于 2002年通過了農村土地承包經營法 ，用法律 的形成明確地賦予農村集體經濟組織的成員以長期而有保障的土地使用權， 并 就農村土地承包經營權的取得、 保護與流轉等作了全面系統的規定； 但在農村 宅基地方面， 雖然新分布的 在第三編“用益物權”專章規定了“宅基地使 用權”制度， 并于第對宅基地使用權作了法定定義， 即“宅基地使用權人依法 對集體所有的土地享有占有和使用的權利， 有權依法利用該土地建造住宅及其 附屬設施。 ”但根據第一百五十三條“宅基地使用權

3、的取得、 行使和轉讓， 適 用等法律和國家有關規定。 ”的規定， 宅基地使用權制度目前仍顯得零散、 紊 亂，缺乏系統性與周全性。 本文擬通過對現行宅基地制度的梳理， 勾劃其結構 框架，進而論證其完善路徑。一、對我國現行農村宅基地使用權制度的梳理經過對新中國建立以來我國現有全部涉及農村宅基地使用權問題的 政策、法律、規章等1 這些政策、法律、規章等主要有 1950年 6月28日、1954年、1962年9月 27日中共中央農村人民公社工作條例修正草案 、 1963年 3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知 、 1963年 8月28日最高人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見

4、（修 正稿）、1979年2月2日、1981年 4月17日、1982年5月14日國務院國 家建設征用土地條例 、1982年2月 13日、1984年8月30日、1986年 及其后各次修正案、 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關于加強 農村宅基地管理工作請示的通知 、 1995年 3月 11日的通知、1995年、 1998年 11月4日、1999年5月6日、2000年6月13日中共中央國務院 關于小城鎮建設有關政策 、2001年3月30日國發 6號、2004年、 2004年、2004年國發 28號、2004年11月2日的通知、 2005年12 月 31 日等。 1 認真、細致的耙梳，筆

5、者認為，我國現行農村宅基地使用 權制度的基本框架與主要內容是：1、農村宅基地所有權由農民所有轉變為集體所有。由此引伸出的一 個基本原則是宅基地所有權歸集體，而使用權歸農民。 1950 年第及 1954 年第明確規定實行農民土地所有制， 國家依照法律保護農民的土地所有權 和其他生產資料所有權， 讓農民能夠分享革命勝利的果實， 實現“居其有其屋， 耕者有其田”。此為農村土地（包括宅基地）農民所有制階段。其后，我國效 仿前蘇聯推行社會主義農業集體合作化運動， 并相應地將農村土地的農民所有 制改革為勞動群眾集體所有制。實現農村土地集體所有制的規定，始自 1962 年中共中央 農村人民公社工作條例修正草

6、案 ，后為多層級政策、 法規重申， 最后由我國憲法與所確認， 成為一個基本原則。 其在宅基地方面的表述， 最為經典的是 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知中的規定，即社員的宅基地， 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基 地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使用，長期 不變。該規定不僅第一次明確了農村宅基地所有權與使用權分屬于集體與農民 個體這一基本原則，并暗含了“宅基使用權”的概念。2、農村宅基地使用權的設立。 農村宅基地由村集體依法設立，其設立程序與原則主要有：（1）由需用地農民提出申請，經村集體討論決定、鄉鎮審核與縣市 審批。根據

7、1982年村鎮建房用地管理條例 （第 14條）和的規定，農村 集體經濟組織成員等需要宅基地建房的， 應向本集體經濟組織提出申請， 并在 本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉（鎮）審核 后，報縣（市）審批。（2）審批宅基地需符合統一規劃，合理布局，節約用地的原則。我 國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。根據 1981 年 4 月 17 日、1982年國務院村鎮建房用地管理條例 、以及（第， 2004）的規定， 農村建房用地，必須統一規劃（符合鄉鎮土地利用總體規劃） ，合理布局，節 約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用 平地、好地、

8、園地；凡是就地改造的， 應充分利用原有的宅基地和村鎮空閑地。 嚴格控制占用耕地， 不允許占用基本農田保護區的土地。 為了節約用地， 要因 地制宜選擇適當的建筑形式， 在山區建房要依山就勢， 黃土高原可提倡修建窯 洞，城市郊區和人多地少經濟發達的地區，應鼓勵有條件的農戶建多層住宅。受自然條件限制，確實需要動用耕地建房的，要經過嚴格的審批在審批權限上， 1986 年第規定，使用原有的宅基地、村內空閑 地和其他土地的， 由鄉級人民政府批準； 使用耕地的， 經鄉級人民政府審核后， 報縣級人民政府批準。而 2004 年第規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮） 人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用

9、農用地的，須依照該法 第的規定辦理審批手續，即審批主體升級為省、自治區、直轄市人民政府。宅 基地使用權的審批趨于嚴格。（3）一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自治 區、直轄市規定的標準。 1986 年第與 2004 年第均規定，農村居民建 住宅使用土地，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，后者更進一步明確 規定， 農村村民一戶只能擁有一處宅基地。 此后，面積標準與“一戶一宅”原 則不斷被強調，成為宅基地使用權制度的核心要素。但是，對基于合法原因（讓與、繼承）而致宅基地面積超標的，可作 變通處理。如 1995 年第、規定，接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原 有宅基地合計面積超

10、過當地政府規定標準， 按照有關規定處理后允許繼續使用 的，可暫時確定其集體土地建設用地使用權。 繼承房屋取得的宅基地， 可確定 集體土地建設用地使用權， 但須在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積 的數量。 等以后分戶建房或現有房屋拆遷、 改建、翻建或政府依法實施規劃重 新建設時， 再按當地政府規定的面積標準重新確定使用權， 其超過部分退還集 體。4）出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。 1982 年國務院村鎮建房用地管理條例第 15 條規定，出賣、出租房屋的，不得再申請宅 基地。 1986年第、 2004年第重申了該規定， 2004年對該規定作了 擴展，規定農村村民將原有住房出賣、出

11、租或贈與他人后，再申請宅基地的， 不得批準。3、農村宅基地使用權的保有與行使。（1）宅基地使用權可長久行使，受法律保護。 1963年 3 月 20日中 共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知 、 1963 年 8 月 28 日 最高人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規定，社 員的宅基地， 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地， 歸各戶長期使用， 長 期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權人所有，可為買賣、租賃 等處分。 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規定 的通知、1963年

12、 8月 28 日最高人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題 的意見（修正稿）規定，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、 廁所等永遠歸社員所有， 社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。 房屋出賣后， 宅 基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的所有權仍歸集體所有。（3）宅基地使用權的權能受到限制，即不準對宅基地為出租、抵押、 轉讓或買賣等。自 1962年 9月農村人民公社工作條例修正草案起，我國 一些政策性文件 2 這些規定主要有： 1962年 9 月農村人民公社工作條例 修正草案、1963年 3 月 20 日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充 規定的通知、1963年 8 月 28 日最高人民

13、法院關于貫徹執行民事政策幾個 問題的意見（修正稿） 。2 規定，農村土地，包括宅基地，均屬于集體經濟 組織（如生產隊）所有，一律不準出租或買賣。對此，筆者認為，根據這些規 定的上下文語境判斷， 其所強調的其實應為農村土地的集體所有制， 說的是土 地所有權不得買賣、租賃。 1981年 4月17日規定的是，分配給社員的宅基 地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權，不準出租、買賣和擅 自轉讓。這里“不準出租、買賣和擅自轉讓”的，究為所有權還是使用權，似 有疑義。即使如此， 該條規定還是為宅基地使用權的轉讓留了一個口子。 1982 年國務院村鎮建房用地管理條例第 4 條規定，“社員對宅基地、

14、自留地、 自留山、飼料地和承包的土地， 只有按照規定用途使用的使用權， 沒有所有權。 嚴禁買賣、 出租和違法轉讓建房用地。 ”與本條同義。 同樣內含建房用地可依 法轉讓的意思。 1995第規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有 的土地使用權不得抵押。 該條有兩層突破， 一是將宅基地使用權的權能限制擴 及到抵押； 再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權， 不再有客體不 明之憾。（2004 年）第規定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或 者出 租用于非 農業建 設，從更 宏觀的 角度限制 了土地 使用權的權能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權的，根據 1982 年國務院村 鎮建房

15、用地管理條例第 21 條的規定，應限期將土地退回集體，沒收全部所 得款項，并處以罰款。 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關于加 強農村宅基地管理工作請示的通知 更規定， 對現有住宅有出租、 出賣或改為 經營場所的， 除不再批準新的宅基用地外， 還應按其實際占用土地面積， 從經 營之日起，核收土地使用費。4）宅基地使用權的行使必須遵守其邊界。 1963 年 8 月 28 日最高 人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規定，社員不 能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經擴大侵 占的必須退出。 1984 年第規定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、

16、改建、 擴建自己的房屋時， 未按規定辦理合法手續的， 依法不予保護。 行使宅基地的 使用權而妨礙公共利益和他人利益的，應依法予以制止。4、宅基地使用權的流轉如前所述，現行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉讓、違法轉 讓宅基地使用權， 但沒有絕對禁止宅基地使用權的合法轉讓。 筆者認為， 根據 現行法源， 所謂宅基地使用權的合法轉讓， 指的應該是基于“地隨房走”原則 而允許的宅基地使用權的移轉。 如 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅 基地問題作一些補充規定的通知 、1963 年 8 月 28 日最高人民法院關于貫 徹執行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規定，房屋出賣后，宅基地的使

17、用權隨之轉移給房主， 但宅基地的使用權仍歸集體所有。 值得注意的是， 在禁 止宅基地使用權為買賣、出賣、出租、抵押的前提下，基于“地隨房走”原則 而發生的宅基地使用權的轉讓， 只能是無償的的， 因而宅基地使用權不具有獨 立的價值。不僅如此， 為了防止宅基地使用權以房屋所有權的形式實際流通， 確 保農村宅基地使用權的非財產性質， 現行法律政策規定， 宅基地不得直接或間 接向城市居民轉讓，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。雖然 1986、1988 年 第規定， 城鎮非農業戶口居民建住宅， 需要使用集體所有的土地的， 必須經縣 級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參 照國家

18、建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。 為城鎮居民在農村購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農村集體經濟組織和房地產商利用該規定大 肆炒賣宅基地，違法利用農村宅基地進行房地產開發，3尹飛：用益物 權，中國法制出版社， 2005年版，第 257頁。 3 故1999年5月 6日 明確規定， 農民的住宅不得向城市居民出售， 也不得批準城市居民占用農民集 體土地建住宅， 有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產 證 。2 004 年 規 定， 禁止 城 鎮居 民 在 農 村 購 置 宅 基 地 。5、農村宅基地使用權的管理（1）依法收回空閑宅基地， 防止宅基地閑置浪費。 1982 年國

19、務院村 鎮建房用地管理條例第 15 條規定，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地， 由生產隊收回，統一安排使用。 1995 年第規定，空閑或房屋坍塌、拆除兩 年以上未恢復使用的宅基地， 不確定土地使用權。 已經確定使用權的， 由集體 報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。 2000 年中共中 央、國務院關于小城鎮建設有關政策規定，為鼓勵農民進入小城鎮，從 2000 年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定 住所、 穩定職業或生活來源的農民， 均可根據本人意愿轉為城鎮戶口， 并在子 女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。 對進鎮農戶

20、的宅基地， 要適時轉換出來， 防止閑置浪費。 1990年1月3日國 務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知 規定，對 已 經 “ 農 轉 非 ” 的 人 員 ， 要 適 時 核 減 宅 基 地 面 積 。（2）禁止收取宅基地使用權有償使用費。雖然 1990年 1月3日國 務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知 ，對山東 省德州地區和全國二百多個縣的部分鄉、村試行的宅基地有償使用持肯定態 度，并對進一步搞好農村宅基地有償使用的試點， 進行了指導， 如選擇經濟基 礎較好，耕地資源緊張的縣、鄉、村，有組織、有步驟地進行試點；確定宅基 地有償使用收費標準時， 對

21、在規定用地標準以內的， 既要體現有償原則， 又要 照顧群眾的經濟承受能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應規定 較高的收費標準； 對級差收益較高地段， 收費標準要適當提高； 建立和完善土 地使用費管理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之于村， 使用得當”的原則，實行村有、鄉管、銀行立戶制度。專款專用，主要用于村 內基礎設施和公益事業建設，不得挪作他用，等。但 2004 年規定，各地一 律不得在宅基地審批中向農民收取新增建設用地土地有償使用費。（3）加強農村宅基地登記發證工作。 2004 年規定 , 市、縣國土資 源管理部門要加快農村宅基地土地登記發證工作， 做到宅基地土地登記發證到 戶，內容規范清楚， 切實維護農民的合法權益。 要加強農村宅基地的變更登記 工作，變更一宗，登記一宗， 充分發揮地籍檔案資料在宅基地監督管理上的作 用，切實保障“一戶一宅”法