1、我國各級法院的職能定位與審級制度的目前，我國的法院在設置上分為四種級別，完全與行政區劃相聯系，即在（區）縣一級設置相應的基層法院，在（地）市一級設置中級法院，在（直轄 市、自治區）省一級設置高級法院，在中央一級設置最高法院。實踐證明，這 種將行政區劃與以級別管轄和地域管轄為基礎的司法管轄完全對應的模式，對 于維護司法的公正與效率，既有有利的一面，又有不利的一面。為了趨利避 害，應當以司法（管轄）區的概念為基點，對現行的司法管轄制度進行必要的 改革與完善，主要應基于這樣幾種價值標準作為判斷的依據：其一，有利于維 護司法的獨立性；其二，有利于弱化和消除司法的地方化傾向；其三，有利于 促進司法的效率

2、和節約訴訟成本；其四，有利于方便民眾進行訴訟。在法院的設置上應當綜合考慮各地的不同情況以及民族區域自治的特點，總體 上來講，我國東部地區，特別是東部沿海地區，經濟發達，人口稠密，交通便 利；中部地區經濟上處于半發達和欠發達狀態，人口稠密，交通較為便利；西 部地區經濟上主要處于欠發達或相當落后的狀態，地域遼闊，大部分地區人口 稀少，交通狀況落后。這是我國目前的基本國情，應當依此為背景通盤考慮法 院系統內部的職能定位與審級制度的設置問題。以下系基于設置司法區及相應 中間上訴法院和實行包括三審終審制在內的多元化審級制度為切入點，重新對 我國法院系統內部各審級職能加以定位?；鶎尤嗣穹ㄔ郝毮艿恼{整與定位

3、基層人民法院屬于初審法院的一種，主要采用獨任制方式審理案件。我國現有 三千一百多個基層人民法院，全國每年審理約七百萬起案件當中，百分之八十 以上的案件都是經過基層人民法院審理的。2000年至2002年司法統計表明，適用簡易程序審理的民事案件占基層人民法院受理民事案件總數的71%，而沿海發達地區和一些大城市基層法院則已高達90%?；鶎尤嗣穹ㄔ簩徖淼陌讣饕獞敯ê唵蔚拿袷掳讣约靶☆~訴訟案件。至于多少數額屬于這種“小 額”范疇，由于我國各地經濟發展水平極不平衡，并且各地發展速度也參差不 齊，因此，不宜作出統一的硬性規定，而應當根據各地不同情況作出相應規 定，而且還要根據動態發展適時作出相應調整

4、。在基層人民法院，審理的簡單民事案件應當以采用獨任制審理方式為原則，以 采用合議制為例外。因為，基層人民法院與中級人民法院同為初審法院，這兩 類法院的共同重要功能在于，根據案件的難易、復雜以及案件的案由、性質等 不同標準，使得案件在程序上得以繁簡分流，以實現在保障辦案質量的同時， 盡可能地提高辦案的效率，降低訴訟成本，減少訴訟過程所耗費的時間。但 是，實踐中，在受理案件時，有時很難判斷某一案件是屬于簡單類型的案件還 是普通類型的案件。如果在受理時，基層法院發現該案并非屬于簡單案件的， 應當告知當事人向中級法院起訴，以便更好地保護其權益；如果在受理時，基 層法院認為其屬于簡單案件，而采用獨任制審

5、理的，在審理過程中，當發現案 件并非屬于簡單案件的，為了程序的便捷性，可采取徑行轉由合議庭審理的方 式，而不必采用轉交中級法院審理的做法。當然，這種情況應當僅屬個別、例 外的情形。而對于小額訴訟案件只能采用獨任制審理方式，并且采用一審終審 制。因為，小額訴訟案件的審理所體現的法律理念是，采用盡可能簡化了的程 序，并且盡可能通過低廉的訴訟成本來快速解決糾紛，使得這種訴訟更加貼近 和方便人們的日常生活之需要。當中級法院受理案件時，發現該屬于簡單案件的，應當告知當事人向有關基層 法院起訴。對于基層法院審理的簡單類型案件，實行二審終審制，允許當事人 向中級法院提起上訴。如果當事人均對基層法院審理的簡單

6、類型案件的“事實 審”沒有異議，而其中一方當事人或雙方當事人認為該案在適用法律上屬于疑 難問題時，可以直接向中間上訴法院提出要求法律審的申請。經審查，中間上 訴法院認為申請人所提出申請成立時，可允許申請人就法律問題提起上訴，在 此情況下，該案實行特殊的二審終審制；經審查，中間上訴法院認為申請人所 提申請不能成立時，即可駁回申請人的申請，在此情況下，一審法院的判決隨 即生效。上述這種特殊的三審終審的設置，是旨在解決簡單類型民事案件在審 理過程中所遇到的法律疑難問題，盡管這種可能性在實踐當中是微乎其微的。二、中級人民法院職能的調整與定位 我國現在有四百個左右中級人民法院，其調整后的職能應當定位于：

7、其一，作 為普通類型案件的初審法院，主要采用合議制形式對有關案件進行“事實審” 與“法律審”，擔負基礎審的重要職能；其二，對于基層人民法院審理的簡單 類型案件行使上訴審判權，承擔“事實審”與“法律審”的審判職能?？梢?，調整后的中級人民法院的職能主要是定位于作為普通類型案件的初審法 院，只是在少數情形下，才作為基層人民法院所審理案件的上訴審法院。 在中級人民法院對經由基層人民法院初審的簡單類型案件作出上訴審裁判之 后，如果當事人認為該案在適用法律上有錯誤時，可以向中間上訴法院提出要 求法律審的申請。經審查，中間上訴法院認為申請人所提出申請成立時，可允 許申請人就法律問題提起上訴；經審查，中間上訴

8、法院認為申請人所提申請不 能成立時，即可駁回時申請人的申請，在此情況下，二審法院的判決隨即生 效。在實踐當中，應當把握的尺度是，能夠由中間上訴法院受理的案件，其所 涉及的法律問題應當以具有判例價值為必要條件，從而使得絕大部分由基層法 院作為一審審理的簡單類型的案件，實際上是以第二審終審制的方式終結，只 是在極為個別的情形下才能以三審終審的方式終結。實際上，這是一種極為有 限的三審終審制。這種規定的目的在于：其一，克服目前法院系統內部所存在的向上逐級請示所產生的弊端；其二，為有權創設判例法的上訴審法院提供有 價值的案源。另外，對那些地域遼闊、人煙稀少、案件量小的地區，可考慮調整和撤并一些 基層法

9、院或中級法院，設置相應跨區域的基層巡回法院和中級巡回法院，作為 一種司法改革方案，這類基層巡回法院和中級巡回法院法官的任免，應當與其 他基層法院、中級法院法官一樣，由各省、自治區、直轄市法院院長提請省級 人大常務委員會決定。高級人民法院職能的調整與定位我國各省、自治區、直轄市均設有相應的高級人民法院，其現行的審判職能除 了對普通類型案件作為上訴審法院之外，按照有關法律規定，還要對在本轄區 范圍內有重大影響的案件行使初審管轄權。這種做法的弊端主要表現在：其 一，一些省、自治區由于地域遼闊、交通不便，由高級人民法院作為一審，主 要從事普通程序的開庭審理，加重了當事人的訴訟成本、耗費了大量的時間；

10、其二，無助于使高級人民法院本身將主要精力放在上訴案件的審理上，加重了 其審判負擔；其三，使最高人民法院同時就“事實上”與“法律審”承擔上訴 審職能，不僅增加了當事人的訴訟成本，還使得最高人民法院淪為與其下級審 法院相同的辦案機器，無暇集中主要精力及時發現問題，總結審判經驗，加強 整個法院系統審判工作的宏觀指導，并僅通過對那一些具有典型意義和重要參 考價值的案件進行審理的方式發揮示范功能。通過職能的調整，使高級人民法院的主要審判職能定位在就普通類型案件行使 上訴審判權，保證案件辦案質量，提高訴訟實效。四、最高人民法院職能的調整與定位我國最高人民法院現分設四個民事審判庭、兩個刑事審判庭、一個行政審

11、判 庭、一個立案庭、一個審判監督庭等機構，現有在編法官三百余人。目前，最高人民法院的主要審判職能除了就各高級人民法院作為一審而提起的 二審案件進行審判以外，在法律上，對在全國具有特別重大影響的案件還享有 初審管轄權。這是各民事、刑事、行政審判業務庭的主要職能。另外，最高人民法院的各有關庭室還從事了為其他國家最高法院所沒有的繁重 事務。例如，立案庭所從事的事務其中包括：對最高人民法院辦理的各類案件 進行立案。其中，對最高人民法院受理的各類第一、二審案件，死刑復核案件 以及請示案件，最高人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件，領導和領 導機關批辦轉辦的各類申訴、申請再審案件，不服高級人民法院裁判

12、的知識產 權、海事、行政、執行、賠償申訴和申請再審的案件登記立案后轉有關庭（辦）處理。審查不服最高人民法院生效裁判的各類申訴和申請再審案件，審 查不服高級人民法院復查駁回、再審改判的刑事、民事（不含知識產權、海事 等）申訴和申請再審案件，認為申訴無理的，予以駁回；符合立案條件的，移 送審判監督庭審查處理等等。再如，審判監督庭所從事的事務其中包括：審判 最高人民檢察院按照審判監督程序對下級人民法院作出的刑事、民事（不含知 識產權、海事等）生效裁判提出抗訴的案件；審判最高人民檢察院按照審判監 督程序對本院各類生效裁判提出抗訴的案件；審判高級人民法院按照審判監督程序改判死刑，報請本院核準的刑事案件；

13、依法核準因被告人在死緩考驗期內 故意犯罪，應當執行死刑的案件。審查處理本院已經發生法律效力、經立案庭 審查認為符合立案條件的各類案件；審查處理經高級人民法院復查駁回或者再 審改判，仍繼續向本院申訴、申請再審，經立案庭審查認為符合立案條件的刑 事、民事（不含知識產權、海事等）案件；審查處理雖未經高級人民法院復 查、但立案庭認為原審裁判符合立案條件的少數刑事、民事（不含知識產權、 海事等）案件等等。另外，研究室所從事的事務主要包括起草司法解釋及有關 組織、協調、編篡等工作；起草綜合性文件、報告；負責宏觀調查研究工作； 對下級人民法院和有關部門提出的法律適用問題進行答復；參與立法活動，研 究、征集對

14、法律、法規、規章草案的意見等等。可見，最高人民法院有關庭室 所從事的日常工作似乎與政府職能部門所從事的事務性工作有許多相似之處。 也就是說，大量的人力、物力、精力耗費在審判活動之外的事務性工作當中， 并且，這些事務都是由法官親自來處置的。就我國基本國情而言，由于幅員遼闊、人口眾多、各地差異巨大等特點，與歐 洲大陸的英國、法國、德國、意大利以及亞洲的日本等工業化國家缺乏具有說 服力的可比性，而在法院體系上，具有相對可比性的美國、印度則實行聯邦制 基礎上的雙軌制，即聯邦系統與地區法院系統兩套裝置，共同發揮著處理不同 類型案件的綜合調控功能。由此可見，如果采用三審終審制來代替現行的二審 終審制，就會

15、遇到至少由約四百個左右的中級人民法院作為一審受理的案件， 在經過二審程序后，有可能在許多情形下都由最高人民法院作為終審法院，而 無論這些由最高人民法院作為第三審的案件是否真正屬于有價值的案源，這無 疑是最高人民法院所無法承受的，也有悖于最高人民法院在審判職能上發生重 大調整的初衷。因此，設立中間上訴法院以履行最高人民法院分院的審判職 能，既有利于緩解最高人民法院的審判負擔，也不會影響全國法院系統對于某 一法律問題的統一詮釋。根據最高人民法院在全國法院系統中以及在國家政治、經濟、文化生活當中所 處的司法地位，其主要職能應當定位于：對屬于涉及不同省、自治區、直轄市 的當事人或者權益糾紛的普通類型民

16、商事案件、行政案件，行使三審即法律審 的審判權；對于各高級人民法院所作出的已發生法律效力的裁判所提起的再審 之訴，對于各中間上訴法院作出的已經發生法律效力的裁判所提起的再審之 訴，行使審查立案再審權和審判權；統一制定相關的司法解釋；指導全國法院 系統的審判活動；在條件成熟的情況下，在一定范圍內行使司法審查權；統一 領導、安排和協調全國法院系統內的司法行政工作與后勤保障、法官培訓工作五、關于設立中間上訴法院的設想由于我國在國家結構形式上屬于單一制國家，在行政體制上實行中央集權的模 式。在這種框架之下，為了實現“依法治國”的總體目標，發揮司法權在國家 政治架構上應有的作用，在充分考慮到全國各地經濟

17、發展狀況不平衡性以及民 族自治區或少數民族聚居區的差異等復雜因素的基礎上，打破現有的行政區 劃，在全國范圍內設立若干個司法區。司法區的設置以五至六個省、自治區、 直轄市為一組，設置這樣跨行政區劃的中間上訴法院，以形成相對獨立的司法 區。設立中間上訴法院主要基于以下考慮：其一，從較高的層次上打破現有行政區 域劃分，在全國范圍內形成若干個相對獨立的司法區；其二，由中間上訴法院 在司法區內發揮職能作用，實際上是將各個司法區作為巡回區發揮巡回法院的 功能，以克服我國幅員遼闊、行政區劃結構交疊、各自為政的弊端，打破各行 政區域內有可能形成的種種壁壘；其三，分流部分案源，分擔最高法院的訟案 累贅，保證最高

18、法院的高效運行，發揮更為重要的司法功能；其四，由五、六 個中間上訴法院行使法律審，較三十余個高級人民法院而言，更有利于在法律 上的統一尺度，創設判例法，還可從較高層次擺脫地方保護主義。中間上訴法院在審判職能上主要發揮如下功能：其一，當各中級人民法院作為 初審法院受理普通案件時，由各省、自治區、直轄市高級人民法院作為上訴法 院，這兩個審級的法院均承擔“事實審”職能，而由在全國范圍內設立的若干 司法區的中間上訴法院作為第三審法院，承擔“法律審”的審判職能。如果沒 有中間上訴法院發揮這種特有的作用，勢必會導致就普通類型的案件實行三審 終審制時，使得全國范圍內所有的普通類型案件將最高法院作為終審法院，

19、這 是最高法院所承受不起的。由于我國幅員遼闊，人口眾多，隨著社會的發展和 經濟規模的繼續擴張，案件數量的激增是其他許多國家所不能比擬的，因此， 設立這種中間上訴法院作為最高法院與其他下級審法院之間的緩沖是非常必要 的。至于這種法院的名稱是否最終被確定為“中間上訴法院”，仍有可切磋的 余地國。其二，當各中級人民法院作為初審法院受理的普通類型案件（主要是 指民商事案件、行政案件）屬于涉及不同省、自治區、直轄市的當事人或者權 益糾紛時，由中間上訴法院作為該案的上訴審法院，在此情形下，由最高法院 作為“法律審”的終審法院。各中間上訴法院在此所發揮的上訴審法院的“事 實審”職能，主要是針對我國長期以來困

20、擾我國經濟發展的地方保護主義。其 三，負責處理司法區域內各省、自治區、直轄市的死刑復核案件。在此，中間 上訴法院實際上起到最高法院分院的職能和作用。在上述前二種功能上，由于中間上訴法院的設置，即便實行三審終審制，同樣 都有可能使最高法院處于三審終審的終審地位，即始終處于“金字塔”的頂 尖。應當說，最高法院和中間上訴法院的裁判結果都應當成為未來判例法的淵 源。在現有的政治體制保持基本不變的條件下，各司法區中間上訴法院的法官由最 高法院院長提請全國人大常務委員會任免（這種任免形式也應適用于各省、自 治區、直轄市高級法院法官）。另外，各司法區的中間上訴法院法官的候選 人，既可來源于最咼法院法官，也可

21、來源于各地法院的法官。從戰略意義上 講，應當形成一種自下而上的、優秀法官向上晉升流動的合理競爭機制。六、關于設立專門法院的設想專門法院是相對于普通法院一種特別類型，許多專門法院是普通法院不斷發 展、進化、演變、分離的結果。對一些特殊專業問題的審理活動自身也孕育出 了一些特有的程序，從客觀上有利于在某種專業知識領域培養出一批具有高深 素養和經驗的專業法官，如專利法院和稅務法院的設置。有些類型的專門法院 的設置是考慮到法院審理的事實常常與一定的群體利益有關，例如，家庭法 院、青少年法院的設置。從設置的門類上看，由于國情的復雜因素所致，各國不盡一致。例如，在美 國，聯邦及州系統的專門法院包括遺囑檢驗法院、破產法院、稅務法院、國際 貿易法院、軍事法院等。法國的專門法院包括社會保險法院、農業用地混合法 院、青少年法院、軍事法院等等。德國的專門法院包括勞動法院、社會法院、 財政金融法院等。澳大利亞的專門法院包括家事法院、小額索賠法院、治安法 我國現有