1、    論我國地方人大重大事項決定權的權限范圍    摘要：學界對于我國地方人大及其常委會重大事項決定權的權限范圍的理解過于寬泛。地方人大及其常委會的重大事項決定權應體現在通過制定法律、法規以及其他規范性文件對本地政治、經濟、社會、文化等事項進行規范，而非體現在對其具體事項做出具體決定。         關鍵詞：地方；人大；重大事項；決定權       &#

2、160; 重大事項決定權是地方各級人大及其常委會行使的一項基本權力，如何界定并行使該項權力，是學術界長期爭論、迄今仍無定論的理論問題，也是亟待解決的現實問題。鑒此， 本文擬在前人論述的基礎上，對該問題談一些個人看法。         一、問題的緣起         憲法第99 條：“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的

3、經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告； 有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。” 第104 條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”地方組織法第44 條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”可見，我國憲法和法律對于地方人大重大事項決定權的規定相對明確， 對其常委會重大事項決定權的規定相對籠統， 究竟什么該是地方

4、人大常委會決定的重大事項？ 什么不是？ 未有明說。于是，在實踐中，什么樣的事項才是重大事項，就在于地方各級人大常委會本著法律規定的原則具體把握了。1997 年全國人大常委會法工委在選舉法和地方組織法釋義與解答一書中，總結十多年地方人大常委會的相關實踐， 提出5 個方面的“重大事項”：（一）本地區重大的工程項目，特別是涉及本地方政府較大資金投入的項目， 涉及較多群眾遷移的項目，涉及生態平衡和環境保護的項目，如鐵路、公路、水利工程等；（二）本地區重大的改革事項，如機構和人事制度改革、醫療制度改革等；（三）一段時間內群眾普遍關心的事項， 如物價問題、產品質量問題、社會治安問題等；（四）本地區行政區劃

5、的較大調整，如大規模的小鄉并大鄉或大鄉劃小鄉等；（五）本級行政機關的增加、合并、撤銷等事項1。顯然，這個具有準立法性質的解釋并沒有解決什么是“重大事項”的問題。其所歸納的5 個方面的事項，有的是難以確定和衡量的，如本地區重大的工程項目，何謂重大，難以確定；有的則與法律規定相抵觸，如本級行政機關的增加、合并、撤銷等事項，根據地方組織法的相關規定， 由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人大常委會備案，而不屬于本級人大常委會決定的事項；有的則是違反邏輯，存在同義反復問題， 如認為重大事項是指本地區重大的改革事項，乃是用一個“重大”來解釋另一個“重大”，等于沒有解釋等。可見，何謂“重大事項”

6、，從法律規范的角度看乃是個懸而未決的問題。         二、學界的認識         究竟應怎樣判斷“重大事項”？ 理論及實踐工作者均提出了許多判斷的原則。蔡定劍認為，如何判定重大事項決定權的范圍，應根據以下原則：第一，法定職權原則。重大事項必須是憲法、法律規定屬于本級人大及其常委會職權范圍內的事。不能討論、決定屬于上級或下級國家權力機關職權內的事， 也不能討論、決定法律明確規定給本級政府、法院和檢察機關職權內

7、的事。第二，大事原則。重大事項必須確實是全國或本行政區域內的大事， 而不能事無巨細地討論那些小事。什么是大事？它必須是本地區內帶根本性、全局性和長遠性的事，而不是那些瑣碎的、枝節性的、短暫的事。第三，因事制宜。就是說重大事項的確定沒有絕對的標準， 是不是重大事項還因不同時間、地點而不同2。         張克強、向秀亮、劉序國、田必耀認為，界定“重大事項”應遵循以下基本準則。第一，法定原則。重大事項應是法律明文規定由地方人大及其常委會在職權范圍內討論、決定的“重大事項”。如地方組織法第8 條3、10、1

8、1 款對地方人民代表大會行使決定權的范圍所做的規定； 第44 條第4、5、7、8、14 款對地方人大常委會行使決定權的總體范圍所做的規定等。第二，大事原則。“大事”是指“與本行政區域一個時期的中心任務緊密聯系的重大部署和重大事項”，是本地區內帶有根本性、全局性和長遠性的事。第三，群眾原則。地方人大決定權中的“重大事項”應是群眾普遍關注，反應強烈，影響重大的問題。第四，實際原則。“重大事項”不是絕對的，判定它的標準也不是絕對的。此時、此地的大事，彼時、彼地未必是大事3。         顧正偉認為，界定“重

9、大事項”應遵循四條原則：一是合法性原則。憲法、法律、法規有明確規定的， 人大常委會應該敢于討論、決定、行使好這項職權。對法律雖有規定但不具體，或者法律沒有規定的， 須按照法定的職責范圍來選擇和確定。二是全局性、長遠性原則。確定重大事項必須圍繞黨的中心任務，著眼于本行政區域內全局的、根本的、長遠的問題等。三是群眾性原則。與人民群眾的切身利益息息相關、人民群眾迫切要求解決的問題應屬于重大事項。四是可行性原則。確定重大事項必須從本行政區域的實際出發， 有切實的可操作性4。孫聚高認為，各級人大常委會應該根據法定職權原則、全局性原則、事項重大原則、群眾性原則四方面科學界定重大事項的內涵。重大事項必須是憲

10、法、法律規定的屬于本級人大及其常委會職權范圍的事，須是本行政區域內帶根本性、全局性和長遠性的事，須從實際出發，因時間、地點的差異而不同5。         由上可見，學界對于“重大事項”的界定原則并無大的歧義，幾乎一致認為應遵循合法性、大事性（或全局性、根本性）、群眾性、實際性原則等。根據這些原則，地方人大應該決定哪些具體的“重大事項”呢？張克強、向秀亮、劉序國、田必耀認為，地方人大及其常委會需要討論決定的“重大事項”至少應包含以下方面：第一，本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護

11、、民政、民族等工作的重大事項。其中，政治方面包括本行政區域內的大政方針、改革措施，貫徹實施法律法規的重大舉措，普法宣傳，社會治安綜合治理，禁毒禁賭，維護公民利益的重要措施，減輕農民負擔的重大措施，廉政建設，對外開放，整治執法中的“三亂”等。經濟方面包括城市建設總體規劃，涉及城市性質、規模、發展方向和總體布局的重大變更， 重大工程， 重大建設項目，搶險救災，預算外資金管理，國民經濟和社會發展的短期、中期、長期規劃，扶貧攻堅，國企改革，下崗職工再就業，公路、河道的管理和治理等。教育方面包括設立人民教育基金， 保障教師工資按時足額發放，增加教育投入，批準有關教育工作的管理辦法、規定、條例等。科學方面

12、包括科教興市(縣、區)規劃， 增加科技投入， 批準有關科技工作的管理條例等。文化方面包括精神文明建設，發展民族文化，保護文物，全民健身運動，批準有關文化管理辦法、規定、條例等。衛生方面包括防治疫病，醫療醫藥市場整頓，農村、農民衛生保健，無償獻血，批準有關衛生管理辦法、規定、條例等。環境和資源保護方面。城市禁止工業“三廢”、禁止噪音、禁止燃放鞭炮，植樹造林，批準有關林業、環保管理的辦法、規定、條例等。民政方面包括賑災，助殘，區劃變更，農村基層政權建設，批準有關民政工作的辦法、規定、條例等。民族方面包括落實民族政策的重大措施。第二，本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。第三，撤銷下

13、一級人大及其常委會不適當的決議、決定。第四，撤銷本級人民政府不適當的決定等。第五，         決定授予地方榮譽稱號。第六，決定個案處置。檢察院組織法第3 條規定， 檢察委員會在討論重大案件和其他重大問題時， 如果檢察長不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員。第七，審議專題工作報告和執法檢查報告的結果3。         孫聚高認為， 重大事項的具體內容應包含以下方面：第一，法律規定的須由本級人大及

14、其常委會決定的事項；第二，與改革開放密切相關的事項；第三，與社會主義民主法制建設及依法治國密切相關的事項；第四，與國家一個時期的重大部署和本地區一個時期的中心任務緊密聯系的重大事項；第五，與人民群眾切身利益相關， 人民群眾普遍關心和強烈要求解決的重大事項；第六，民族地區與民族關系、民族政策密切相關的重大事項；第七，人民政府、法院、檢察院認為需要提請人大常委會討論決定的重大事項。同時，應量化重大事項的標準。比如根據項目投資的金額占當地政府上年財政總收入多少來確定其是否應納入重大事項來討論、決定的范圍5。        

15、; 2001 年在一次關于地方人大重大事項決定權的研討會上， 陜西等省的代表主張重大事項決定權應分為4 個層次： 一是應當由人大常委會決定的重大事項，這類事項完全屬于人大常委會職權范圍，如國民經濟和社會發展計劃的部分變更、本級預算的調整和部分變更等； 二是應當由人大常委會批準的重大事項， 這類事項比較重大， 或者法律有明確規定，應由有關機關報人大常委會批準后執行，如年度財政決算、有關經濟體制和行政管理體制的重大改革方案、本級財政超收部分的使用安排、重大國有資產和國有資產經營權的出租、轉讓和拍賣等；三是應當向人大常委會報告的事項， 這類事項雖然屬于政府和兩院職權范圍內， 但由于該事項與

16、廣大群眾的利益密切相關，是受到廣泛關注的熱點、難點問題，人大常委會有必要聽取報告，了解情況，必要時還可以作出決定、決議；四是應當向人大常委會備案的事項，主要是必須讓人大常委會知道的事項，如地方組織法規定，政府工作部門的設立、增加、減少或者合并須報本級人大常委會備案；預算法規定，政府匯總下一級總預算，向本級人大常委會備案6。         北京、江蘇、湖北、安徽、重慶、海南、遼寧、廣東、青海等九省市人大常委會在實踐中將重大事項決定權分為3 個層次：第一個層次，是國家法律有明確規定，必須由人大常委會討論、決

17、定的事項。如本級人民政府對國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更；本級財政年度決算等。第二個層次，是國家法律雖無具體規定，但依據法律的規定精神，需要人大常委會審議或討論、決定的事項。如貫徹執行憲法、法律、上級人大及其常委會決定和本級人大決定的重大措施；本級人大授權或交付審議決定的事項；根據同級黨委的建議，需要人大常委會依法作出決定的事項；“一府兩院” 提請審議決定的其他重大事項等。第三個層次，是國家法律沒有具體規定，各省市依據人大常委會的職權，結合本省市的實際，自主作出規定的事項。主要有：與國外地方政府或城市締結友好關系；人口(計劃生育)、土地管理、環境與資源保護方面的重大措施；重大自然災害、

18、重特大事故情況及處理意見；重大工程、重點建設項目的立項及實施情況；預算外資金的使用、管理情況；本級預算執行和其他財政收支的審計情況；推進依法治省，維護社會穩定，維護國家、集體利益及公民、法人和其他組織的合法權益， 促進民族團結等方面的重要事項；醫療、失業、養老等社會保障制度實施中的重大問題等7。         三、幾點淺見         如上理論和實踐工作者的考察， 對于我們準確把握地方人大及其常委會的重大事項決

19、定權， 提供了有益的啟示。但是，由于客觀事物本身的復雜性以及我國國情的復雜性， 如上考察也僅僅是為我們提供了有益的啟示和參考，都沒有（也不可能有）在技術操作的層面上真正準確地界定出重大事項決定權的具體內涵。如諸家所論的“大事原則”（或“全局性原則”、“根本性原則”）中，對于一個地方來說，究竟什么樣的事才算大事， 即使排除了現實中各種復雜因素的干擾，也無法徹底量化界定。再如，上述諸家還試圖以列舉的方式界定重大事項的范圍， 這在劃分方法或立法技術上也存在著很大困難。在具體實踐中，往往會出現“粗不得，細不得；多不得，少不得”的局面。因為界定過粗，形式上固然嚴謹周密，但無法解決實踐中的操作問題，達不到

20、立法目的。界定過細，則舉不勝舉，無法窮盡，難免掛一漏萬，以偏概全。不粗不細，其結果可能不倫不類。由此可見，不問時間、地點和條件，非此即彼的精確界定，甚至想一勞永逸地把重大事項一件件地列舉出來是不可能的。因此，在現行的憲政框架下，地方各級人大及其常委會對于重大事項，只能根據法律的明確規定、法律的精神或法律賦予自己的職權范圍，本著重大、根本、全局性原則，結合本地、本時期的實際來認定。如上諸家列舉的決定事項除法律明定由地方人大或其常委會決定的外， 其它決定事項在具體決定實踐中只能作為某種參考。         

21、同時，筆者認為，學界對于地方人大及其常委會重大事項決定權的權限范圍的理解， 有過于寬泛之感。地方人大及其常委會的決定權應主要體現在，通過制定法律、法規以及其他規范性文件來對國家政治、經濟、社會、文化等方面的問題進行規范，而不應該較多地體現在對國家政治、經濟、社會等方面的具體事項的具體決定上， 對于具體事項的決定應主要是行政機關的事，人大只能通過質詢、罷免等監督手段對行政機關的決定結果進行監督。否則，在人大權力落實之時，行政機關的手腳勢必會被捆住，面對百事待舉的復雜國情， 行政機關勢必會一無所為；反之，其權力又易被擱置或利用。鑒此，筆者認為，除了法律明確規定應由人大及其常委會決定的事項（如經濟和

22、社會發展5 年計劃、財政預算、決算案等）、與國際接軌應由人大或其常委會決定的事項（如某市人大常委會批準該市與外國某城市締結為友好城市）外，除非與全國或本行政區國計民生極為相關的至為重要的具體事項（如攸關千秋萬代中國人福祉的三峽工程等）應由本級人大（而非常委會）決定外，余者不予決定。之所以提出如是建議還出于如下理由： 一是一些重大的具體事項只由地方黨政部門決定而非再有地方人大或其常委會決定， 既有利于增強黨政部門的政治責任感， 也便于地方人大或其常委會進行有效的問責與監督； 二是在現行人大體制下， 減少地方人大及其常委會的重大事項決定權有利于地方人大及其常委會集中時間、力量做好立法、監督等工作； 三是減少地方人大及其常委會的重大事務決定事項， 只意味著其對具體的重大事項一般不再進行決定， 而非意味著地方人大及其常委會不再對國家的政治、經濟、社會、文化等方面的問題進行決策與規范， 相反地方人大及其常委會更重視通過制定法律、法規、規范性文件等抽象行為的方式對政治、經濟、社會、文化諸方面的問題進行規范，更重視對黨政部門的具體決定、具體行為實行有效的問責與監督。        &