1、    簡述知識經濟與行政法的互動適應            作者：謝增毅時間：2009-10-28 12:54:00                     論文關鍵詞：經濟法行政法論文摘要：經濟法和行政法的關系問題 ,是法學理論研究中最

2、混亂的話題之一。學者們多研究二者的區別 ,而對二者之間的聯系尤其是互動作用、相互銜接問題未引起足夠重視。現代法治下 ,部門法之間并沒有涇渭分明的界限 ,彼此滲透 ,相互配合 ,相互銜接 ,已在立法實踐中顯現出來。因此 ,研究部門法彼此之間的角色分工和互動作用尤其是彼此之間的銜接配合才是研究部門法之間關系的意義和價值所在。經濟法和行政法之間應在行政組織和職權、行政行為、行政救濟等方面加強協調 ,作到不重復、不遺漏、不沖突 ,相互補充。經濟法自從其產生起便面臨著和民法、行政法的爭論。經濟法和民法的關系因其調整對象的差異而逐步明朗化。此時經濟法和行政法的關系就凸顯起來；二者之間的關系也更難說明。在這

3、種背景下，許多學者仍然試圖從調整對象上對二者作出劃分。有的學者認為，經濟法調整在國家協調本國經濟運行過程中發生的經濟關系，而行政法調整行政管理關系，不調整經濟管理關系。1有的學者認為經濟法的調整對象是以社會公共性為根本特征的經濟管理關系，行政法的調整對象是行政關系而不必強調社會公共性。2有的學者認為經濟法的調整對象和行政法不同，經濟法的調整對象是需要由國家干預的經濟關系，行政法調整的社會關系體現的是一種從屬關系，同時這種關系在大多數情況下是不直接具有經濟內容的行政關系。3有些學者則從另外的角度區分經濟法和行政法，如二者的價值定位、4二者保護的利益結構。5關于經濟法的調整對象盡管有各種不同的表述

4、，但認為經濟法主要凋整經濟管理關系則是較為一致的觀點。因為，經濟法是國家行使管理經濟職能，參與、干預、調控國民經濟的產物。行政法的行政是指公行政，即國家行政機關進行的執行、管理活動。因此，筆者認為，經濟法和行政法從調整對象上是難以區分的，因為經濟法調整的經濟管理關系和行政法調整的行政管理關系都是縱向的管理關系。經濟法的經濟管理關系中大多也是由行政機關作為管理主體形成的行政管理關系；行政法的行政管理關系中亦有一大部分涉及經濟領域，并具有經濟性的內容，因此這部分行政管理關系亦可稱為經濟管理關系。政府對經濟的管理往往是通過"建立新的機構或者對現存的機構授予權力"，如美國三十年代經

5、濟危機之后的羅斯福新政，為了穩定經濟，建立了許多政府機構，導致政府機構的膨脹。6離開國家機構(主要是行政機構)和國家權力(主要是行政權力)的權威性和強制力，經濟管理往往無法實現。漆多俊教授也認為：經濟法所調整的國家經濟調節關系也是一種國家經濟管理關系。行政法所調整的是國家行政管理關系。行政管理中一部分涉及經濟領域，并具有經濟性內容，因此這也是一種國家經濟管理。7"經濟法調整的經濟管理關系就是現代國家的經濟行政關系。" 8許多學者從行政法和經濟法的價值、功能不同而不是調整對象的不同來探索經濟法和行政法的區別，亦說明經濟法和行政法難以從調整對象上作出區分。筆者認為，經濟法所調整

6、的經濟管理關系和行政法所調整的具有經濟內容的行政管理關系(這部分行政管理關系亦可稱為經濟管理關系)同是國家經濟管理關系。"一個法律部門不一定就只能調整一種社會關系；一種社會關系也不一定就只能由一個法律部門凋整。" 9筆者也認為，在同一經濟過程中發生的經濟關系，不妨由不同的法律部門從實體和程序、內容和形式等不同的角度和側重領域共同調整。基以這樣的論點則行政法和經濟法在國家管理經濟中各自的作用和彼此功能上的配合、互補便是值得研究的課題。因此，本文擬從調整對象之外的角度來揭示二者在現代法治背景下的角色分工，同時更把研究的目光放在二者在國家管理經濟中的互動作用。 

7、0;  一、經濟法和行政法的角色分工    (一)主體側重和關注焦點      現代行政法起源于對政府權力的控制，以保護國民不因行政權力的濫用而受到損害?，F代行政法的產生是和行政國家聯系在一起的。當行政發展到特定的階段，即國家行政職能大為增加，行政權力大為擴張時，社會必須創立一種機制，在擴大行政權的同時加強對行政權的控制、制約和監督，使之正當行使而不致被濫用，以保護人民的自由和權利不受侵犯，這時作為獨立法律部門的行政法才形成。因此，行政法的調整對象雖然是行政關系，主要是行政管

8、理關系，其主體包括行政主體和行政相對人，但行政法并非對行政主體和行政相對人的實體權利義務內容給以同樣的關注。行政法所充分關注的只是行政組織及其的設置、行使、制約、監督和行政相對人受到行政權力分割時所能獲得的救濟。行政法并不關注行政相對人的實體權利義務。國外的行政法學家對此均以予明確的認同，國內的有些行政法學家也注意到了這一點。"行政法是關于行政權力的授予、行使，以及對行政權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱"。"行政法以行政權力為核心意味著，它始終或主要焦點是以行政權力為規范對象，而不是以公民、法人的權利、義務為其調整對象。" 10"

9、行政法是公    法的一個分支，其關注的是參與行政的政府各個機構的組成、權力、義務、權利和責任。" 11"行政法解決的是政府官員和政府機構的任務"。12英國著名行政法學家韋德教授基以他的控權理論，對行政法的定義更為直截了當，"行政法是控制政府權力的法。" 13可惜的是國內的行政法學者往往在對行政法下定義時籠統的稱行政法是有關國家行政管理的各種法律規范的總稱，未對行政法的內容和關注的焦點給以明確的界定，不適當的擴大了行政法的研究范圍。其實，由于政府公共行政的范圍日益擴大，政府對社會生活的各個方面實施管理，因

10、此，對于行政的具體社會經濟內容，行政法不可能亦不必要全面關注。"行政法學家一般不重視行政法分則的研究，而讓給當代興起的新興學科來作深入的研究。" 14具有權威性的牛津法律大辭典(The Oxford Companion to Law)將行政法定義為"行政法是闡述和規定政府機關的職能和權力的原則、規則匯編"。15如果將行政的具體社會經濟內容也納入行政法的研究范疇，則無異于憲法將民商法、刑法、訴訟法等具體部門法的內容納入自身的研究視野；其后果可想而知，既不利于具體部門法的發展，則憲法本身也會成為無所不包的沒有自身范疇的堆積；其本身的獨立性也受到懷疑。

11、0;   從其他角度，我們也可以看出行政法是以行政機關的權力(權利)義務為主要規范對象。我國的行政法學者幾乎都把行政合法原則和行政合理原則作為行政法的基本原則，或者說行政合法原則和行政合理原則幾乎成為行政法的公理性原則。眾所周知，原則是主體的最高行為規范。無疑，這兩個原則均是針對行政主體提出的；因此，盡管有些行政法學者不認為行政法主要規范行政主體的行為，但如果承認了行政合法和行政合理原則是行政法的基本原則，則實際上也默認了這一事實。另外國內外的行政法學教材或者著作的內容都大體相當，都只是闡述行政法主體、行政行為、行政賠償、行政訴訟(或稱為行政監督和行政救濟)的內容

12、，絲毫不涉及相對人實體的權利義務內容，當然也根本不涉及作為行政相對人的市場主體經濟上的權利義務內容。16    經濟法則與行政法不同，其關注的焦點是市場主體經濟上的權利義務。具體而言，經濟法主要規定生產者、銷售者、經營者、消費者、納稅人、銀行等經營性主體經濟上的實體權利義務內容。經濟法的產生是和國家經濟職能擴大，國家介入經濟生活密不可分的。19世紀末以后，生產社會化和壟斷形成，限制競爭行為十分嚴重，阻礙了價值規律和市場機制的充分發揮，限制和剝奪了中小企業自由進出市場的權利，損害了消費者的利益。因此，國家必須介入經濟生活，以國家強制力反對企業的壟斷行為。為

13、此，國家要確定經營者哪些行為屬于應予反對的限制競爭行為。換言之，國家要通過立法規定經營者在競爭領域的權利和義務(主要是規定了禁止性的限制競爭行為和不正當競爭行為)，以為企業樹立行為的準則，規范企業在競爭領域的行為；同時要規定反壟斷執法機構的執法權力和執法程序，以保障反壟斷法的實施。對限制競爭和不正當競爭行為的規定主要是依據是否有利于市場機制的發揮和是否影響自由、公平的競爭秩序和能否保障社會整體的效率和利益(如反壟斷的除外適用)。因此，作為經濟法典型的競爭法關注的焦點主要是企業在競爭中的實體權利義務(主要是禁止性的義務和對壟斷的受害者提供救濟途徑)，只是為了保障法律的實施，保障市場主體的權利義務

14、得以實現，同時規定了執法機構。經濟法的其他部門法也不例外，產品質量法主要規定生產者和銷售者的產品質量義務和責任，消費者權益保護法主要規定經營者的義務和消費者的權利，稅法主要規定納稅人、課稅對象和稅率，為納稅人履行納稅義務確立法律標準，商業銀行法規定商業銀行的性質、地位、業務范圍等等。經濟法通過規范市場主體的行為，限制私法自治，以維護社會公共利益。由此可以看出經濟法重在為市場主體樹立"游戲"的規則，明確市場參加者(主要是企業)經濟上的權利義務。    由此，可以得出這樣的結論，行政法主要規范行政機關的行為，而不關注市場主體經濟上的具體權

15、利義務，而經濟法主要規范市場主體的行為，關市場主體經濟上的具體權利義務。這一點，筆者認為是行政法和經濟法的最大區別所在，這也是二者的分工所在。    (二)設定權力與控制權力    關于行政法的功能，國外的通說認為行政法的基本功能是控制政府的，防止政府權力的濫用。英國韋德教授認為："行政法是控制政府權力的法，控制行政權力正是行政法的核心。""行政法的基本目的是使政府的權力限定在法律的范圍之內，以保護民免受其濫用。" 17美國行政法學者蓋而亨·博耶指出："行

16、政法是控制和限制政府機關權力(主要是通過程序)的法律制約器。" 18近年來我國的行政法學者也認為行政法就其實質而言可以界定為控制和規范行政權的法，并就對行政權加以控制和規范的原因以及行政法如何控制和規范行政權做了深入的闡述：認為，行政法通過三個方面來控制和規范行政權：其一，通過行政組織法，控制行政權的權源；其二，通過行政程序法規范行    政權行使的方式；其三，通過行政法制監督法、行政責任法、行政救濟法制約行政權的濫用。19控權理論能夠合理解釋行政法的產生原因，同時也符合行政法的實踐。可以說我國的行政法學者對行政法的功能和價值的定位正在趨于準確

17、。從控權的理論出發，行政組織法并非行政法的典型，因為設定權力只是為了控制行政權的權源。然而事物總是兩個方面的，行政組織法既然是對行政權力的設定，則認為行政法有"設權"的功能則不足為過，只是從行政法的概貌，尤其是考察作為行政法典型的行政程序法和行政法的重要組成部分行政救濟法的功能而言，行政法的主要功能是"控權"而不是"設權"，或者說"設權"是間接和從屬的功能，"控權"是直接和主要的功能。即使這樣，我們仍不能完全否認行政法微弱的"設權"的作用，否則，就難免陷入形而上學。事實上，在

18、國外，盡管行政法作為控權法得到普遍的承認；但學者也不認為行政法的唯一功能是控權。英國學者人WBraley認為行政法有三個功能：第一個功能是保證政府履行相應的職能，第二個功能是規范不同的行政機構之間的關系，第三個功能是控制個人或者私人團體和被授予權力處理個人或者私人團體事務的行政機構之間的關系。他同時指出行政法是對行政權的控制，因為個人可以對行政機關的行為提出挑戰，要求撤銷行政行為；他又指出實踐中律師往往只注意到了行政法的第三個功能，把行政法作為其當事人權利受到分割時的救濟，而忽視了其他兩個功能。20簡言之，行政法的基本和典型的功能是控權，但這并不排除行政法的其他從屬和間接的功能。 &

19、#160;  經濟法則與此不同，經濟法不是也不應是控制政府權力的法。控制和規范政府權力不是經濟法的首要任務，否則經濟法便無從產生。經濟法的產生恰恰是國家擴大自身的經濟職能，為彌補市場的缺陷和失靈，改變"守夜人"的角色，自覺對經濟進行干預和調控的產物。政府對經濟的干預，主要通過為市場參加者設定權利義務(其中的義務主要是強行性的義務)，并且建立相應的政府機構行使監督、管理等權力，保障市場參加者實體權利義務的實現，以維護經濟秩序和社會整體利益。國家不再只是作為中立的裁判者，而是置身于具體的經濟關系之中。美國幾大執法機構的誕生很能說明問題。美國現代意義上的第一個

20、行政機構是州際商業委員會(ICC)，該委員會的建立是由1887年的州際商業法案所確立的，目的是保證鐵路運費的合理性和非歧視性。1914年美國國會決定制定新的反托拉斯法以補充謝爾曼法，因此，國會成立了聯邦貿易委員會(FTC)以執行聯邦貿易委員會法。該法的第五部分規定了禁止的"不公正的競爭方法"，聯邦貿易委員會被授權作為執法機構具體認定哪些商業作法屬于該法所禁止的不公正競爭方法。21這些機構的成立說明國家對經濟的介入和干預離不開行政機構。在政府通過經濟法干預經濟活動的領域中，經濟法主要是通過設定行政機構的行政職權來實現政府干預經濟的目標，保障經濟秩序。換言之，現代行政權力的擴張

21、和強化很少表現在行政法的內容之中，而大量表現在經濟法之中。經濟法的法律規范一方面是市場主體(主要是企業)的權利義務，另一方面是有關行政機關的行政職權。經濟法可謂是設定政府權力管理經濟之法，經濟法的首要目標不是控制行政權力?？刂坪鸵幏缎姓嗔χ饕切姓ǖ娜蝿铡５?，基于現代法治要求的政府權力法定的基本原則，對行政機關權力的設定同時也是對行政機關權力的限制，行政機關行使的權力不能超出法律規定的范圍。因此，經濟法對政府權力的規范和控制是間接的和從屬的。就經濟法的本質和功能而言，王保樹先生認為：經濟法的本質只能概括為"確認和規范政府干預經濟之法"， 22筆者對此表示贊同。這一論斷

22、對經濟法設權和控權功能的主次順序作了適當的描述。    概言之，在國家經濟管理中，行政法的主要功能是控制政府權力，設權是其從屬和間接之功能；經濟法的主要功能是設定政府權力，控權是其從屬和間接之功能。經濟法保障經濟秩序和社會整體效益；行政法保證經濟自由和行政相對人(市場主體)的權利不受行政機關的分割。這是二者的又一重大區別。同時，從另一角度觀之，經濟法和行政法在國家管理經濟中所扮演的角色是相互依賴、相互配合的，二者正相互補。    (三)程序正義和實體正義    現代行政法的典

23、型是行政程序法，通過對行政機關行使權力的程序的規范和制約，最能達到行政法控權的目的。行政權對于行政相對人權益的影響不僅在于其權限的范圍，而且在于權力行使的方式，后者甚至更為重要。一個行政機關，權力即使再大(如可以限制公民的人身自由)，如果其行使方式有嚴格的程序規范，遵守一整套公開、公正、公平的程序規則，其對相對人權益的威脅并不會很大；相反，即使其權力很小(如僅可對公民進行小額罰款)，但如果其行使方式沒有程序制約，可以任意行為，其對相對人權益亦可能造成重大威脅。23正是在這個意義上美國著名的行政法學家伯納德·施瓦茨精辟的指出："行政法的要害不是實體法，而是程序法。"

24、尤其是在當今立法中，公法和私法融合，行政機    關大量介入傳統的民商法領域；大量的關于行政機關管理職權都規定在經濟法中，行政法更是以程序法為其主要內容和典型。19世紀末20世紀初，西方發達國家認識到行政程序在控制政府行政權力方面的作用，陸續制定了行政程序法典。美國的行政程序法最為發達，貫穿了保護民權的基本精神。二戰之前，美國的律師界和國會議員對羅斯福新政期間建立的行政機關的工作提出尖銳的批評，最重要的批評是這些機關在處理事務時程序任意，缺乏證據。羅斯福于是委托律師機構研究行政程序。由于二戰的影響，1946年，美國才最終通過了行政程序法，該法對行政行為一

25、般形式的程序作了規定，聯邦政府的行政改革邁進了重要的一步。紐約州則不同，由于認為行政機關龐大，性質、任務、職權各異且行政機關的行政內容極為寬泛，認為制定一部綜合性的行政程序法典是不可行的；因此直到1975年才制定州行政程序法。24可見行政程序法典化是大勢所趨。1976年的德國行政程序法、1990年的意大利行政程序法、1993年的日本行政程序法的規定，說明了行政程序法的制定雖然立法難度很大，但其對權力的控制作用日益受到重視?，F代行政法的程序化趨勢向人們表明：行政程序是行政法行政權力的重要方式。行政法對程序正義的追求還體現在對行政相對人的救濟上，在行政相對人對行政機關的行政行為不服時，可以要求行政

26、機關復議或者將行政行為提交法院進行司法審查。作為程序法的行政訴訟法是行政救濟的典型代表，通過對行政相對人訴權和具體訴訟權利的保護，尤其是對訴訟程序的設計以保護行政相對人的利益。"無救濟即無權利"，通過對相對人的救濟來監督行政機關權力的行使不超出法律的范圍，并使行政權力的行使符合法定程序。國外的行政法和行政法學也把行政程序作為法律的法學關注的主要內容；例如，伯納德·施瓦茨教授引用美國最高法院的用語稱"美國堅持把行政程序作為公正的基本點"，并認為"行政法的基本目標是在公民受到不法行政行為損害時為他提供充分的救濟。" 25在具有經

27、濟內容的行政中，行政法對正義價值的追求不體現在國家干預經濟的內容及其手段正確與否，而體現于防止權力在運用這種手段的過程中被濫用，并以有效的方式來監督權力的行使。    經濟法中的正義主要是實體的正義。如前所述，經濟法重在規范市場主體的行為，規定市場參加者的經濟上的權利義務。因此，經濟法的正義主要體現在這種實體權利義務分配上的正義。經濟法的產生緣于對壟斷的規制。壟斷等限制競爭行為的大量出現，破壞市場主體之間的公平競爭，損害中小企業和消費者的經濟利益，經濟上的公平正義受到破壞。因此，國家介入經濟生活，禁止限制競爭行為，維護經營者的公平競爭?，F代經濟法，一方面

28、從市場規制的角度出發：禁止壟斷、限制競爭、不正當競爭等破壞競爭秩序的行為以維護自由公平的競爭環境；規定交易主體(經營者)對交易對象(產品和服務)和交易媒介(價格)等交易要素所負的義務來保障交易的安全和有序；對作為弱者的市場交易主體一方的消費者給以特殊的保護，以維護交易的公平和保持社會的穩定。市場規制法保證了市場主體之間的公平競爭和公正交易。另一方面則從國家宏觀經濟的角度，通過稅收、金融、產業指導等經濟手段，引導市場主體作出能夠促進社會發展的選擇，規定納稅人、商業銀行等金融機構、一般企業在國家宏觀經濟及其調控中的義務和權利，為經濟發展創造良好的社會環境和法律環境，保證經濟收益的公平和社會分配的公

29、平。因此，經濟法的正義主要體現在個體(主要是企業)之間經濟利益的衡平以及個人和社會之間(由國家作為代表)經濟利益的衡平；并具體表現在市場參加者經濟上的權利義務。經濟法追求經濟上的實質正義，平衡各主體之間的意志和利益，維護社會整體利益，保障最大多數人的福祉。    經濟法的實體正義的另一含義是，現代行政權力擴張和強化越來越多的表現在經濟法之中；在經濟法的法律中，直接規定行政機關的行政職權。因為，經濟法是國家介入經濟的產物，國家作為一方主體參與經濟法律關系。因此，經濟法必須把作為一方主體的國家機關(主要是行政機關)的具體職權加以設定和規范。在國家管理經濟中，

30、經濟法主要是通過實體法規范(設定行政權力的內容)來實現政府管理經濟的目標，行政法主要是通過程序法規范(設定行政行為的程序)來實現政府管理經濟的目標。相對于以行政程序法為核心的行政法，經濟法重在規定市場參加者經濟上的實體權利義務并對行政機關授予行政權力。因此，經濟法和行政法在法律體系中的角色分工和功能配合類似于實體法和程序法的分工和配合。二、經濟法和行政法的互動作用    考察經濟法和行政法二者之間的區別不是為了在二者之間劃出一道明確的界限，更無意擴大或者縮小某一部門法的"地盤"。在現代法治的背景下，不同部門法之間的相互融合、相互滲透已

31、是大勢所趨。經濟法和行政法在主體側重和關注焦點、設權和控權功能、程序和實體價值等方面的區別，恰恰構成了二者角色的分工和功能的配合，這種角色分工和功能配合，是市場經濟條    件下，實現經濟秩序穩固所必不可少的。離開任何一方，要么市場主體恣意妄為，要么行政機關濫用權力，國家管理經濟所期望的秩序和自由將無法實現。具體言之，行政法關注行政主體，則經濟法必然要關注行政相對人；經濟法的"設權"必然要求行政法的"控權"；經濟法以實現市場主體權利義務的公平和行政機關行政職權合理配置為己任，則行政法必然傾心關注行政權力行使的程序，

32、以保證實體權利義務的實現。經濟法和行政法的互動作用，表現在二者相互依賴、相互滲透、相互促進，甚至一方自身價值的實現也無法離開另一方。這種互動作用具體體現在以下幾個方面：    (一)一般和具體    行政法的主要內容是行政組織法、行政程序法和行政救濟法，但由于現代公共行政的范圍越來越廣泛，"如果國家對公民從搖籃到墳墓都給予監督，保護他們的生存環境，在不同的時期教育他們，為他們提供就業、培訓、住房、醫療機構、養老金，即為之提供衣食住行，這就需要大量的行政機構。" 26因此，行政法無論對于行政機關職

33、權的設定、還是行政職權行使的程序以及對相對人救濟的設計都是一般的、抽象的；難以具體覆蓋各種各樣的行政行為及其救濟方式。尤其是在行政程序法走向法典化的背景下，行政行為的特殊、具體的程序越來越留給其他法律部門來加以規定。經濟法作為國家(主要通過行政機關)作用于經濟生活的法律形式，其對行政權力的設定往往較為具體和富有操作性。經濟法中的行政權力往往具體化為各種"職權"。如2000年修訂的(產品質量法第18條規定，"縣級以上產品質量監督部門根據，可以行使下列職權:"。(反不正當競爭法第17條規定，"監督檢查部門在監督檢查不正當競爭時，有權行使下列職權：&

34、quot;經濟關系的復雜性和易變性也要求經濟法適時的建立新的經濟管理機構或者擴大行政機關的職權。27關于行政權力行使的程序和相對人的救濟方式也在經濟法中有更為具體的規定，經濟法甚至會設定新的救濟方式，并且擴大行政復議和行政訴訟的事項范圍。如產品質量法第15條規定了產品抽查檢驗的復查制度，擴大了行政復議的范圍。經濟法中對具體事項規定可以提交行政復議或者行政訴訟，使得行政復議法和行政訴訟法關于行政復議、行政訴訟范圍的抽象規定得以明確化和具體化。行政職權、行政行為、行政救濟之所以需要在經濟法中具體化是因為行政的范圍越來越廣，經濟的技術性和專業性使得對行政相對人的保護和經濟管理機關權力行使的程序都需要

35、作出特殊的規定并及時的調整行政機關管理經濟的職權。這一方面彌補了行政法抽象規定之不足，另一方面是現代科技、經濟高速發展，經濟關系日益復雜并且變動不居，需要經濟法對行政機關的行政職權和權力行使方式予以適時擴充和完善，以補充行政法之不敷使用。行政法和經濟法抽象和具體、一般和個別以及相互補充的關系，反映了法律部門之間的界限越來越模糊，法律部門之間需要相互補充，以應對現實社會經濟生活之急需。同時，經濟法在設定經濟管理機關的行政職權時，越來越注重對行政權力行使程序的規范、約束以及對行政相對人的救濟，這也說明了經濟法的控權功能正在加強，或者說行政法的控權理念日益滲透到經濟法的立法和執法過程中。 

36、   (二)行政法依法行政目標的實現離不開經濟法    盡管對行政法的基本原則存在表述上的差異，依法行政原則被公認為行政法的基本原則。依法行政指行政權力的存在、運用必須依據法律、符合法律、而不是與法律相抵觸。在任何一個推行法治的國家，行政合法原則(依法行政原則)都是行政法最重要的基本原則之一。28然而人們對依法行政原則中所依之"法"，往往只注意從法的等級效力方面來考察"法"的范圍；認為，在我國現階段，行政合法原則要求行政機關進行行政活動時應遵循憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例

37、和單行條例以及行政規章等具有普遍約束力的規范性文件。29對行政法依法行政"所依之法"的部門屬性則尚未提及。筆者認為，行政法依法行政原則中所依之法除行政法外，大量是依經濟法；尤其是在經濟管理領域，主要是依據經濟法。原因之一是經濟法中有大量的關于行政職權內容、行政權力行使程序和行政救濟的具體規定，較之行政法更富操作性；行政機關在行使經濟管理職能時，必須遵循經濟法中在這些內容的規定，行政相對人亦可依經濟法的相應內容在其權利受到分割時獲得救濟，以監督行政機關的行為，保障行政機關不濫用行政權力。另一原因是經濟法重在規定市場參加者的實體權利義務，這種權利義務的設定，一方面為企業等市場主

38、體樹立明確的行為準則，另一方面也是行政機關在行使管理職權時認定市場主體行為是否合法以及進行日常監督、管理的標準。如果沒有經濟法對市場參加者權利義務的明確規定，則行政機關勢必會恣意橫行，濫用手中權力；企業等市場主體權利義務的設定，有利于其對抗行政機關的任意行政。如稅法對納稅人的范圍、具體稅目、稅率的規定，為稅務機關征稅提供依據。反不正當競爭法對不正當競爭行為類型的規定，為執法機關具體認定經營者的行為合法與    否也提供了依據。產品質量法對生產者和銷售者產品質量義務的規定也為產品質量監督部門進行產品質量監督提供依據。行政機關在認定企業的行為是否構成違法和如

39、何對其進行行政處罰時，必須依據經濟法中的實體規定；行政相對人對行政機關的行政行為不服時的抗辯事由也需要依據經濟法中的實體規定。認識到依法行政在經濟領域中所依之法主要是經濟法在實踐中意義重大，這一認識要求行政機關，除了要明了行政法中關于行政職權、行政程序的規定，也要關注經濟法中對行政職權和行政程序的具體規定，尤為重要的是應對市場參加者實體權利義務的具體內涵和立法意圖有透徹的了解和深刻的領悟，以在具體的執法中能明辨是非，保護合法、制裁違法，實現經濟法的立法目的，實現依法行政的法治目標。同時，認識到經濟法在依法行政中的作用也有利于立法者和執法者樹立這樣的觀念：經濟領域依法行政目標的最終實現有賴經濟法

40、的發達和完善。    (三)經濟法自由秩序價值的實現離不開行政法經濟法的實施大部分屬于行政權實施的過程。離開行政權的實施，經濟法所欲達到的經濟秩序將無法完全實現。經濟法中的經濟管理機關行使行政職權時，除遵循經濟法的特殊規定外，尚需遵守行政法中關于行政權力設定和行政權力行使程序的一般規定。離開行政法，行政機關的經濟管理行為也會缺乏基本的法律依據。行政組織法對行政機關行政權力的一般規定，既是經濟法具體設定經濟管理機關管理職權的依據，也是經濟管理機關行使經濟管理權力、直接管理經濟以維護良好的市場競爭秩序和宏觀經濟秩序的法律依據。同時經濟法的價值并非只是秩序，經

41、濟法也要保障市場主體的自由，經濟自由是經濟法的出發點和歸宿，反壟斷法便是例證。行政法對經濟法的自由價值實現的作用體現在對行政權力的控制以及對相對人的救濟上；尤其是對行政權力行使的一般方式和程序的嚴格設定，以保障經濟法的市場主體的自由和權利不受分割。這是行政法的顯著功能。經濟法是國家權力(主要通過行政機關)介入經濟生活，管理經濟的產物；行政機關行使行政權力、管理經濟的過程須臾離不開行政法的控制和規范。在此意義上，經濟法和行政法的關系似類似"靜態法"和"動態法"的關系；經濟法重在事先設定政府的經濟管理職權和市場主體的權利義務，行政法重在規范行政機關經濟管理的

42、過程并保證市場主體權利義務的實現。二者唇齒相依，正相互補。簡言之，經濟法中主體權利義務的實現以及經濟法自由、秩序諸價值的實現離不開行政法。譬如，在經濟管理中行政處罰權的行使，首先要依據經濟法中的實體規范對市場主體的行為是否合法作出判斷，這首先借助經濟法，一旦認定市場主體是違法的，則行政機關要對市場主體采取相應的措施如行政處罰，這時采取何種行政處罰及處罰內容，經濟法中有明確的規定。但行政機關是否可以行使處罰權以及這種行政處罰權的行使程序，除遵循經濟法中的特殊規定，尚需依據行政法的一般程序法和相關的法律，如行政處罰法和我國即將出臺的行政處罰程序法或者未來我國制定的行政程序法；當市場主體不服這種行政

43、處罰尋求行政救濟時，如何提起行政復議和行政訴訟也需要依據行政法中的行政復議法或者行政訴訟法。認識到經濟法自由、秩序價值的實現離不開行政法同樣意義重大，這一認識要求經濟管理機關認真履行其管理職責，維護社會經濟秩序，不"缺位"；同時要依法行使其管理職權，不超越法定的權限范圍，遵守權力行使的程序，維護市場主體自由，不"越位"。同時，這一認識也意味著，隨著經濟法的勃興伴隨而來的行政權力的擴張，行政法的"控權"功能越顯重要，"行政法應當對政府權力控制經濟活動實行全面,再控制,"， 30以保障政府權力在擴大的同時，不致其被濫用

44、。    三、經濟法和行政法的相互銜接    經濟法和行政法的互動作用，需要二者相互銜接和配合，以對經濟關系進行全面和深入的調整，不留"死角"，共同實現法律追求的正義、自由、秩序諸價值。因此，經濟法和行政法之間的相互銜接和配合問題，值得關注。首先，行政組織法和經濟法中有關經濟管理機關職責權限的規定應當保持一致，經濟法對經濟管理機關管理職權的具體設定，應當符合行政組織法的一般原則和一般規定。如反不正當競爭法對行政性壟斷和一般的壟斷行為規定了不同的執法機構，是否違背行政法的一般原理?對行政性的壟斷行

45、為，規定其上級機關為執法機關，由于行政性壟斷的主體可以是性質不同的各類行政機關，相應的其上級機關也是性質不同的各類行政機關；由于規定了上級機關的執法權，則性質各異的行政機關對壟斷這種經濟行為都有管理的職權，且不說這些機關是否能夠勝任，賦予性質各異的行政機關(如教育、公安、衛生、民政、科技、稅務等部門)對壟斷行為的執法權，是否也超出了行為組織法對行政機關行政職權的劃分和行政部門之間的分工。這是經濟法的立法需要注意的地方。其次，關于二者在行政程序規定上的配合。我國現階段尚未制定行政程序法，缺乏行政行為的一般程序規定，對具體類型的行政行為的程序立法也很薄    

46、;弱，如行政處罰程序法也尚未制定。這使得經濟法承擔了大量本屬于行政程序法內容的立法任務，如價格法第23條規定的價格決策聽證會程序制度，第19、20條規定的政府定價和政府指導價的定價權限和程序；商業銀行法第62條對中國人民銀行行使檢查監督權時的程序規定；證券法第169、172條關于國務院證券監督管理部門在行使監督檢查權時出示證件、行為公開的規定。  囿于現階段我國行政程序立法的滯后，經濟法有必要規定經濟管理機關行使管理職權的詳細程序，等待我國的行政程序法對一般的行政行為或者某一類行政行為的程序作出規定之后，經濟法只需要對特殊的行政程序作出規定。最后，在行政救濟上二者應當加強協

47、調。凡是行政復議法和行政訴訟法規定的復議和訴訟的范圍，經濟法無需對之作出重復的規定。如我國的行政復議法和行政訴訟法都將行政處罰作為復議和訴訟的對象，則在經濟法中無需再針對具體管理機關的處罰，規定可以提起復議或者訴訟。如產品質量法，1993年制定時第46條規定了當事人對行政處罰決定不服的復議和訴訟程序，2000年修訂時將該條刪去。原則上經濟法只應對行政復議法和行政訴訟法中模糊的復議和訴訟事項作出具體的規定，或者將行政復議法和行政訴訟法未納入的復議和訴訟事項，從保護相對人利益的角度出發，適當將其納入復議或者訴訟的范圍。例如我國的行政訴訟法未明確將政府的行政性限制競爭行為納入行政訴訟的范圍，作為經濟

48、法重要組成部分的反不正當競爭法本應當從維護市場競爭秩序和保護受害人利益的角度出發，在該法中規定受害人可以對此類行政性的限制競爭行為提起行政訴訟，遺憾的是反不正當競爭法失職了。相反，產品質量法第15條規定了產品抽查檢驗的復查制度，明確擴大了行政復議法行政復議的范圍，則是一個成功的范例。這類例子說明經濟法和行政法之間應當在行政組織和職權、行政行為、行政救濟等方面加強協調，作到不重復、不遺漏、不沖突，相互補充，相互配合，發揮二者的互動作用。四、結語    經濟法和行政法之間的關系恰似一對孿生姊妹，二者之間有著千絲萬縷的聯系。對經濟法和行政法關系的探討，學者們更

49、多的是研究二者的區別，二者之間的聯系尤其是彼此之間的互動作用和相互銜接問題則未引起學者足夠的重視。對經濟法和行政法之間關系的認識也是見仁見智，莫衷一是；甚至可以說經濟法和行政法之間的關系問題，是經濟法和行政法基本理論研究中最為混亂的話題之一，其中不乏誤解和偏見，二者之間關系問題亟待澄清和統一認識。經濟法和行政法之間的緊密聯系和彼此之間的許多交叉造成人們對二者之間關系探討的困難。部分學者在論述經濟法是獨立法律部門時往往花費較多的筆墨來闡述經濟法和行政法在調整對象上的差異，將其作為兩個獨立法律部門的主要區別之一。筆者認為這是一個誤區。調整對象是劃分法律部門的基本依據，但是現代社會生活日益復雜化，法

50、律對社會關系的調整不斷深入和精細，把調整對象作為法律部門劃分的主要甚至是唯一的依據難免使問題的論述牽強附會，也無法解釋法的實踐和法學的發展。法的調整對象所包含的具體社會經濟內容、法的價值目標、法保護的利益結構、法的功能、法的基本原則等等都不妨作為法律部門之間區別的依據。部分學者認為經濟法是"經濟行政法"，這也是一大誤區。經濟法和行政法在關注的焦點和主體側重、功能和價值等方面筆者已經作了深入的分析，所謂"經濟行政法"的觀點是不能成立的。之所以會出現這種論斷，在于存在這樣的誤解，即"關于行政的法就是行政法"或者認為"行政法就是關

51、于行政管理的法"。這種觀點顯然是站不住腳的，如果持這種觀點，則會推出這樣的結論；行政法自古已經存在，因為中國在古代專制時期就存在大量的行政管理；甚至會推出有國家就有行政法，因為國家的產生伴隨著行政管理的存在。而眾所周知，行政法是近代的產物，其產生同近代自由主義、法治觀念的興起有關，是隨著行政權力的擴張和行政權力運用的范圍擴大，行政權力被濫用和人民受其侵害的可能性大為增加時，才逐步發展起來的；其產生的動因和基本的功能是規范和控制權力，防止權力濫用。"經濟行政法"的論斷沒有認識到行政法的產生背景、主要內容和功能。對法律部門關系的探討，應當從多角度來考察，拓寬視野，而不能固守陳舊觀念。    加強對經濟法和行政法角色分工和互動作用的研究，無論在法學研究、立法實踐還是法律執行中都具有重要意義。現代法治下，部門法之間并沒有涇渭分明的界限，彼此相互滲透，相互配合，相互銜接已經在立法實踐中顯現出來；研究相鄰部門法之間的關系，并非是在二者之間建造一座堅固的分水嶺，相反研究部門法彼此之間的角色分工和互動作用尤其是彼此之間的銜接配合才是研究部門法之間關系的意義和價值所在。本文正是從該角度來研究經濟法和行政法的關系，筆者期望這種研究方法能引起學者的重視，經濟法