1、地方立法中或然性問(wèn)題及其對(duì)策探究(1)    內(nèi)容提要 當(dāng)前我國(guó)地方立法中的首要問(wèn)題已不是數(shù)量問(wèn)題，而是質(zhì)量問(wèn)題。為提高地方立法質(zhì)量，理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，地方立法應(yīng)賦予公民立法動(dòng)議權(quán)、依靠專家學(xué)者或其他社會(huì)組織起草法案、廣泛開(kāi)展立法聽(tīng)證等民主立法形式，但值得注意的是這些措施并非必然能提高地方立法質(zhì)量，有效地解決現(xiàn)行地方立法中存在的問(wèn)題。相反，如果不事先考察其實(shí)施的條件或不確定因素，沒(méi)有完善制度支撐，其作用不僅難以彰顯，可能適得其反，產(chǎn)生消極后果。因此，地方立法創(chuàng)新，采取新舉措，應(yīng)該注意和避免其存在的或然性問(wèn)題。另外，現(xiàn)行地方立法中法案表決制度貌似科學(xué)

2、合理，實(shí)則存在致命缺陷，惟有采取記名公開(kāi)表決的方式才能凸顯代議制之精神。關(guān)鍵詞 地方立法 民主立法 或然性     一、問(wèn)題的提出 衡諸我國(guó)20多年的地方立法實(shí)踐，可謂成績(jī)斐然、立法成果豐碩，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、民主和法制建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但是地方立法中存在的問(wèn)題也十分突出，其產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)也日益凸顯。其中立法質(zhì)量問(wèn)題已成為地方立法良性發(fā)展的瓶頸。正是如此，近年來(lái)，從中央到地方，從實(shí)務(wù)界到理論界對(duì)如何加強(qiáng)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量的問(wèn)題予以前所未有的關(guān)注和討論。比較傾向性地意見(jiàn)認(rèn)為：行政及行業(yè)部門對(duì)草案的壟斷、立法觀念落后、立法欠民主、不科學(xué)以及立法人員的素

3、質(zhì)不高等問(wèn)題是影響地方立法質(zhì)量的主要原因。基于此，提出惟有逐步減少或杜絕行政部門和行業(yè)啟動(dòng)立法和起草法律文本的做法，多依靠專家學(xué)者和代表公共利益的人士參與立法起草，開(kāi)展民主立法，即實(shí)行“開(kāi)門立法”，加強(qiáng)和提高立法人員的素質(zhì)、立法創(chuàng)新等才是解決問(wèn)題之道。毋庸置疑，這些分析和見(jiàn)解不乏真知灼見(jiàn)。但令人遺憾的是，我們似乎更善于提宏觀性對(duì)策或原則性的要求，卻忽視或很少考慮其付諸實(shí)施的條件、如何實(shí)施及可能產(chǎn)生的效果等，最后不免流于空洞或說(shuō)教。為了論證的方便，筆者將一些有可能但不一定能產(chǎn)生好的效果的問(wèn)題稱為或然性問(wèn)題，也許這種提法并不科學(xué)。鑒于上述問(wèn)題主要集中反映在立法過(guò)程中的法案的提出、審議和表決三個(gè)環(huán)節(jié)

4、上。本文僅就三個(gè)環(huán)節(jié)中的某些或然性問(wèn)題進(jìn)行探討，以期引起實(shí)務(wù)界和理論界的重視。二、地方立法中或然性問(wèn)題的若干表現(xiàn)（一）法案提出中的或然性問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)，基于行政管理的需要等多種原因而形成的大多數(shù)法案由政府和行業(yè)部門動(dòng)議的做法可謂積重難返，倍受詬病。據(jù)有關(guān)估計(jì)，近來(lái)年，80%左右的地方性法規(guī)案是由同級(jí)政府提出并由相關(guān)業(yè)務(wù)部門具體起草的182。行政和行業(yè)部門利用立法擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)化部門或行業(yè)利益以及所暴露的法律工具主義色彩等弊端，遭到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的口誅筆伐。正如馬懷德教授所說(shuō)，部門利益和行業(yè)滲透到中國(guó)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，已經(jīng)成了中國(guó)立法不能承受之重。為遏制這種趨勢(shì)的蔓延，代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)推行“立法回避”制

5、度，賦予公民立法動(dòng)議權(quán)，向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，廣泛地征求社會(huì)各界的意見(jiàn)；要更多的依靠專家學(xué)者參與立法起草或委托律師事務(wù)所等社會(huì)組織起草。那么，這些建議能否付諸實(shí)施以及實(shí)施后是否一定就能達(dá)到預(yù)期的效果呢？筆者謹(jǐn)選取上述具有普遍性的觀點(diǎn)予以分析。1公民動(dòng)議賦予公民對(duì)地方立法的動(dòng)議權(quán)，讓公民參與法律草案的起草。這種參與可以彌補(bǔ)立法者信息不足之缺陷，有益于立法者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并使其立法更為合理可行。是集中民智，體現(xiàn)民意的重大舉措，其意義和作用是不言而喻的。但事實(shí)上，公民提前參與立法面臨著許多現(xiàn)實(shí)的困境。如果沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、文化和政治條件作支撐，恐怕這些只能是一種美好的愿望。首先是人性的使然。正如亞里士多

6、德所言：凡是屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。人們要是認(rèn)為某一事物已有別人在執(zhí)管，他就不再去注意了，在他自己想來(lái)，這不是對(duì)那一事物特別疏忽。立法無(wú)疑屬于一種公共事物，由于其專屬立法機(jī)關(guān)行使，如果不涉及到直接利益，人們往往很少去關(guān)注的。其次，由于經(jīng)濟(jì)條件的制約。我國(guó)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，謀求一定的物質(zhì)生活條件是主要的，參與立法對(duì)他們來(lái)說(shuō)實(shí)在是比較遙遠(yuǎn)的事，他們根本無(wú)暇顧及也沒(méi)有能力顧及。再次，我國(guó)政治制度不完善使人們對(duì)政治產(chǎn)生一種無(wú)力感和冷漠的心理，如憲法意義上的神圣一票對(duì)于

7、絕大多數(shù)選民來(lái)說(shuō)，只是在一張有名字的票上畫圈或打叉而已。另外，公民文化的缺失與市民文化的不健全也是制約人們主動(dòng)積極參與立法的重要因素4168-175。如果不考慮上述因素，單純地提出諸如此類的口號(hào)似的對(duì)策是毫無(wú)意義的。事實(shí)表明，公民主動(dòng)參與立法規(guī)劃和提出法案的事例微乎其微，甚至可以說(shuō)尚無(wú)先例。如根據(jù)上海市人大的統(tǒng)計(jì)，在1998-2002年立法規(guī)劃申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，共有65個(gè)單位提出申報(bào)，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會(huì)團(tuán)體占4.6%。在編制計(jì)劃時(shí)，政府申報(bào)的占90%以上5。從總體來(lái)說(shuō)，其他地方的情形大抵相埒。另外，倘若公民人人都有參與的熱情，立法者將會(huì)面臨浩如煙海的立法動(dòng)議，不堪重負(fù)

8、，無(wú)所適從。 2專家學(xué)者或其他組織草擬法案鑒于行政和行業(yè)部門起草法案所產(chǎn)生的種種流弊，學(xué)界強(qiáng)烈呼吁要重視和發(fā)揮專家學(xué)者的作用，要更多地依靠專家學(xué)者參與立法起草或委托他們起草。專家學(xué)者參與立法的作用和意義是無(wú)庸諱言的，但由此產(chǎn)生的問(wèn)題也很明顯。我們姑且不談立法部門有可能把專家學(xué)者作為民主立法的裝飾品或工具化的情形，如有“利”則取、無(wú)“利”則去。就專家學(xué)者起草法案本身而言，可能存在如下問(wèn)題：（1）過(guò)多依靠地專家學(xué)者，容易養(yǎng)成立法機(jī)關(guān)人員的依賴和怠惰的習(xí)慣，棄職放權(quán)，把一些本不應(yīng)該由專家起草的法案交給專家起草，進(jìn)而導(dǎo)致少數(shù)人的壟斷。（2）專家學(xué)者不是天使，一方面，有的可能借助學(xué)術(shù)權(quán)威獨(dú)斷其行；有的可

9、能難以抵制誘惑，被某些利益集團(tuán)的操縱，成為其代言人；另一方面，我國(guó)學(xué)者受政府制約的方面太多，難有發(fā)揮大作用的空間。如能否拿到“縱向課題”和獲得政府獎(jiǎng)項(xiàng)就是套在學(xué)者頭上的“枷鎖”，對(duì)有的學(xué)者而言，如果能拿到這些立法課題，自當(dāng)是感激不盡，小心迎奉，按領(lǐng)導(dǎo)旨意辦自不在話下。（3）對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)注和了解程度不夠，極有可能“閉門造車”或“紙上談兵”。我國(guó)多數(shù)學(xué)者習(xí)慣于深藏書齋潛心苦讀，緊密聯(lián)系實(shí)際從事研究的并不多見(jiàn)。而現(xiàn)代立法是極具有政治性、社會(huì)性、專業(yè)性、實(shí)踐性和技術(shù)性的活動(dòng)，也是一項(xiàng)發(fā)現(xiàn)、揭示和表述規(guī)律的活動(dòng)。正如馬克思指出:“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是制造法律，不是發(fā)明法律，而僅僅

10、是表述法律。如果一個(gè)立法者用自己的意想來(lái)代替事情的本質(zhì)(法的本質(zhì)就是人民意志和利益的體現(xiàn))，那么我們應(yīng)該責(zé)備他極任性”6。薩維尼認(rèn)為：“法律首先產(chǎn)生于習(xí)俗和人民的信仰，其次乃假手于法學(xué)職是之故，法律完全是由沉潛于內(nèi)、莫無(wú)言聲而孜孜矻矻的偉力，而非法律制定者的專斷意志所孕就的。”7。由此可見(jiàn)，僅有專業(yè)知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因而，其所制定出來(lái)的法律可能雖美卻脫離實(shí)際，語(yǔ)言雖美卻不為需要遵守的絕大多數(shù)百姓所能讀懂。4131 （4）經(jīng)費(fèi)和其他相關(guān)條件的制約，使得專家學(xué)者難以較好地完成該項(xiàng)工作。如果沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，實(shí)證調(diào)研工作就很難順利進(jìn)行，法案質(zhì)量的就難有保障。目前，除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分地區(qū)的立

11、法經(jīng)費(fèi)的投入可謂捉襟見(jiàn)肘，例如，據(jù)有關(guān)資料報(bào)道，貴陽(yáng)市每制定一個(gè)法規(guī)的預(yù)算為15000元，修訂一個(gè)法規(guī)定預(yù)算為8000元8。最后能撥給專家學(xué)者的經(jīng)費(fèi)可謂杯水車薪，立法調(diào)研可能大打折扣，法案的質(zhì)量也就可想而知了。另外，委托律師事務(wù)所等社會(huì)組織起草法案同樣存在類似的問(wèn)題，并且從我國(guó)目前律師整體水平來(lái)看，無(wú)論在專業(yè)方面還是在理論方面水準(zhǔn)都不高，其起草的法案質(zhì)量恐怕更難有保障。值得說(shuō)明的是，筆者并非為行政或行業(yè)部門起草法案進(jìn)行吶喊，也并非反對(duì)專家學(xué)者起草法案。從某種意義上講，由專家學(xué)者草擬法案更能保證法案的質(zhì)量。只是我們?cè)诎l(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，尋求解決方案之時(shí)，應(yīng)該同時(shí)要思考該方案的可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，防止陷

12、入另一個(gè)誤區(qū)。（二）法案審議過(guò)程中的或然性問(wèn)題我國(guó)立法法對(duì)法案的審議程序作了較為嚴(yán)格的規(guī)定，為保證法案審議的質(zhì)量，明確規(guī)定立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。其中，立法聽(tīng)證備受地方立法機(jī)關(guān)所推崇，被認(rèn)為是確保法案的審議質(zhì)量和推進(jìn)民主立法的主要手段。我們并不否認(rèn)少數(shù)地區(qū)的立法聽(tīng)證取得了非常好的效果，而且，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有成功的范例。但是如果我們冷靜地分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法聽(tīng)證活動(dòng)的成功是建立在其有成熟的政治文化理念和比較完善健全的民主制度基礎(chǔ)上，而我們的成功則具有較大的偶然性。正如有的學(xué)者指出：不可否認(rèn)的是，現(xiàn)階段我國(guó)的立法聽(tīng)證實(shí)踐尚處于試驗(yàn)性的

13、起步階段，許多地方舉行的立法聽(tīng)證活動(dòng)被認(rèn)為象征意義超過(guò)了其實(shí)際意義，因而主要被視為政治性的演示活動(dòng)。9由于我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的，明確規(guī)范立法聽(tīng)證的法律依據(jù)，許多地方也沒(méi)有通過(guò)立法作出具體、詳盡的規(guī)定。地方立法聽(tīng)證面臨著許多亟需解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：1聽(tīng)證安排的隨意性。對(duì)于哪些法案必需聽(tīng)證，哪些法案可以聽(tīng)證，哪些法案不需要聽(tīng)證，絕大多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有明確的原則和規(guī)則可言。是否進(jìn)行聽(tīng)證，往往取決于立法或政府部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，或者為完成列入年度工作計(jì)劃中的聽(tīng)證任務(wù)而臨時(shí)的抽取幾個(gè)法案進(jìn)行聽(tīng)證，隨意性很大。2聽(tīng)證人員遴選的主觀性。根據(jù)大多數(shù)地區(qū)的做法，對(duì)聽(tīng)證人員的遴選一般可歸為三種，即發(fā)

14、布聽(tīng)證會(huì)通告，自愿報(bào)名；邀請(qǐng)參加；指定參加。事實(shí)上在一些地方，即便是直接關(guān)系老百姓切身利益的立法項(xiàng)目，即便做了大量的宣傳鼓動(dòng)，普通公民踴躍報(bào)名主動(dòng)參加立法聽(tīng)證的情景并未出現(xiàn)；甚至為了順利“做”完聽(tīng)證會(huì)，組織者還要在下面做許多的動(dòng)員和安排10。即使是報(bào)名很踴躍，最終確定哪些人參加聽(tīng)證還是由主辦者根據(jù)自己的意志說(shuō)了算，往往在很大程度上是走過(guò)場(chǎng)。不管上述哪種遴選形式，主辦方都可以根據(jù)自己的需要選擇“合適”的人選，從而達(dá)到控制聽(tīng)證效果的目的。    3聽(tīng)證經(jīng)費(fèi)的尷尬性。聽(tīng)證費(fèi)用的必要支出是聽(tīng)證活動(dòng)順利進(jìn)行物質(zhì)保障，也是立法必需的成本。由于地方立法經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足

15、，其中聽(tīng)證費(fèi)用面臨尷尬的事情十分普遍。如許多地方立法機(jī)關(guān)只能支付聽(tīng)證參加人的一點(diǎn)象征性的補(bǔ)貼，交通工具及相關(guān)費(fèi)用一般由參加人自理，為準(zhǔn)備參加聽(tīng)證而付出的勞動(dòng)則是沒(méi)有報(bào)酬的。這勢(shì)必嚴(yán)重影響聽(tīng)證人的積極性。4聽(tīng)證結(jié)果的模糊性。如何對(duì)待聽(tīng)證結(jié)果，立法上沒(méi)有明確規(guī)定，理論界也存在較大的爭(zhēng)議。有的認(rèn)為應(yīng)該賦予聽(tīng)證結(jié)果的法律效力，有的認(rèn)為如果賦予聽(tīng)證結(jié)果的法律效力，則偏離了代議制度的設(shè)計(jì)。實(shí)務(wù)部門的做法往往是立法聽(tīng)證會(huì)主持人按部門或個(gè)人偏好對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行任意取舍或變動(dòng)，以致立法聽(tīng)證的實(shí)際效能難以得到有力的保證。11當(dāng)然，筆者的上述分析無(wú)意否定立法聽(tīng)證的重要功效，而是在于強(qiáng)調(diào)推行立法聽(tīng)證制度必須解決相應(yīng)的問(wèn)

16、題，否則難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。另外，并非所有的法案都需要進(jìn)行聽(tīng)證，否則，只會(huì)徒增立法成本，導(dǎo)致立法效率低下，得不償失。正如有的學(xué)者所說(shuō)，立法聽(tīng)證對(duì)立法民主的功能和作用畢竟有限，實(shí)現(xiàn)立法民主化不能寄望于立法聽(tīng)證，從我國(guó)政制發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)立法民主化的最終出路在于完善我國(guó)的人民代表大會(huì)及其選舉制度。10（三）法案表決過(guò)程中的或然性問(wèn)題    法案表決是決定法案命運(yùn)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，即決定法案最終能否具有法律效力的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。作為一項(xiàng)制度，法案表決是由法案表決主體、原則、方式和規(guī)則等組成，而法案表決方式無(wú)疑是立法表決制度中關(guān)鍵制度。據(jù)有關(guān)資料表明，從我國(guó)大

17、部分地方人大及人大常委會(huì)的議事規(guī)則來(lái)看，現(xiàn)行法案表決方式主要包括：舉手表決方式、無(wú)記名投票的方式、按表決器方式（有的表述為電子表決器方式）等，還有規(guī)定為采用投票方式、無(wú)記名方式或其他方式等。就具體所采用的表決方式而言，幾乎所有的地方都采用的是無(wú)記名表決方式，即“匿名”方式。具體包括：舉手表決、無(wú)記名投票或按表決器（或電子表決器）方式。舉手表決可以稱為“公開(kāi)”的無(wú)記名表決方式，其余兩種可稱為不公開(kāi)的無(wú)記名表決方式，即“秘密方式”。采用“匿名”的方式顯然具有其合理性和優(yōu)點(diǎn)，如有利于代表或委員放下思想包袱，避免不必要到壓力和干擾，獨(dú)立自由地表達(dá)意志，體現(xiàn)民主立法的精神。但是，這種方式同時(shí)存在較大的缺陷，實(shí)際運(yùn)用起來(lái)，其優(yōu)點(diǎn)難以彰顯，相反會(huì)產(chǎn)生消極的后果，與民主表決制度之精神大相徑庭。事實(shí)上，“匿名”方式用于選舉表決是非常合適的，但用于法案表決則會(huì)產(chǎn)生致命的后果。因?yàn)榉ò副頉Q實(shí)際上是不同利益的博弈、交鋒或整合的過(guò)程，作為民眾利