1、“十二五時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑 張平，張麗恒天津財經大學經濟學院，天津300222摘要：“十一五末期，伴隨著我國地方投融資平臺的快速開展，地方政府投融資的債務規模也開始急劇擴張。各方面對由此引發的債務風險乃至可能出現的嚴重的系統性風險頗為關注。“十二五時期，我國地方投融資平臺債務風險狀態將延續“十一五時期的根本特點，繼續處于風險與危機的拐點位置，因而必須通過建立控制和預警地方投融資平臺債務存量、政府和銀行聯合躲避風險、拓寬地方融資市場渠道以及增加地方財政收入的綜合治理路徑，以有效化解地方投融資平臺的債務風險。關鍵詞：“十二五時期；地方投融資平臺；地方政府債務；債務風險；債務規模今

2、年是“十二五規劃的開局之年，各地預期的經濟增長目標都非常高，地方GDP增長速度幾乎沒有低于10%。所以，不排除一些地方政府可能借“十二五開局來大量舉債，盲目擴大投資規模的可能性。雖然地方投資的增長未必一定導致地方政府債務數量的增加，但地方政府的隱性債務，其中主要是地方投融資平臺債務，必定會在地方政府繼續做大GDP的強烈沖動下而演變成天文數字，給地方經濟社會的可持續開展埋下風險和隱患。有鑒于此，必須按照中共中央制定的“十二五規劃中關于建立健全地方政府債務管理體系的精神，在摸清地方投融資平臺債務存量的根底上，從建立健全相關機制的角度，尋求地方投融資平臺債務的綜合治理路徑。一、國內研究現狀地方投融資

3、平臺這一具有中國特色的事物雖然由來已久，但是，國內學者針對它的具體研究是始于2021年以后。其研究背景是我國政府在國際金融金融論文危機下實施的“雙松政策組合，催生了地方投融資平臺及其債務的快速開展。目前，國內學者的研究集中在以下三個方面。一關于地方投融資平臺債務風險程度的研究目前，這方面的研究尚有爭議。巴曙松2021、陳少強等2021認為，地方投融資平臺償債風險可以實現逐年分散，對待地方政府投融資平臺的融資風險不宜過分夸大。1-2也有局部國內學者如馬海濤和秦強2021認為，地方投融資平臺的債務風險急劇累積，必須嚴格加以控制。3另外，一局部學者在肯定風險比擬嚴重的同時，也展開了實證研究。巴曙松2

4、021、賈康2021等都曾發布過2021年末和2021年末地方政府融資平臺債務總量。14少數學者已經開始更為實證化的風險評估，如武彥民2021運用債務負擔率，結合國際警戒線標準和我國國情，研究出2021年末地方投融資平臺占地方政府債務比例及其對地方債務激增的奉獻度。沈明高、彭程2021從銀行中長期貸款與城鎮固定資產投資中貸款資金規模之差的角度，估算了2021年和2021年地方投融資平臺可能增加的債務及其風險。5二關于地方投融資平臺債務風險成因的研究學界的看法可以歸納為兩類：一是外部客觀因素導致。如馬海濤和秦強2021、賈康2021從經濟開展階段、財政政策財政政策論文、財政體制、財政法律制度等方

5、面，闡釋了我國地方政府投融資平臺債務風險成因。3-4二是內部制度因素誘發。馬海濤和秦強2021、封北麟2021、國家發改委宏觀經濟研究院課題組2021從地方政府投融資管理和監督制度缺失、債務管理無序化、平臺公司還款機制不健全、土地財政依賴性過大等內部制度缺陷的角度，闡述投融資平臺債務擴張的動因。36-7于海峰、崔迪2021認為，地方政府缺乏債務風險預警系統和控制機制。8肖振東2021認為政府負債的責任追究制度缺失。9謝清河2021認為，各級政府官員的換屆是構成地方政府融資平臺債務擴張的重要成因。10林文順2021認為，地方政府業績評價機制不當助長了地方政府融資平臺的負債。11三關于地方投融資平

6、臺債務風險化解及治理的研究學界的看法可以歸納為六個方面：一是強化債務總量控制。對地方政府融資平臺貸款金額要有限額控制，并動態評估合理的負債規模。12-13二是實行債務分類管理。區別不同類型和不同性質的融資平臺債務，區別對待興旺地區和欠興旺地區的融資平臺貸款審核。137三是提高銀行監管能力。金融監管部門以及各商業銀行應當推進更為審慎的風險管理舉措，主動加強風險監測、評估與管理。112四是推動地方投融資行為市場化，鼓勵運用金融創新創新論文工具，探索直接融資方式，多渠道籌集資金。712-13五是調整財政體制，修改預算法，適當“上移局部根本公共效勞事權，允許地方發行公債，建立地方政府的穩定財源，以提高

7、基層政府的融資能力。237六是改變當前的政績體制。改變主要以經濟增長為目標的政績考核機制，轉變地方官員GDP情結、政績工程情結。11綜上所述，國內學者對地方投融資平臺蘊含的債務風險進行了初步探討，但尚缺乏對地方投融資平臺債務規模在“十一五至“十二五時期演變的分析及其風險預測。學者們對債務風險成因及對策的研究雖然各有角度，但較為零散，尤其是應挖掘和歸納出風險治理的有效路徑。這也是本文力求完成的研究任務。二、地方投融資平臺債務規模現狀及其風險狀態地方政府性債務的規模到現在仍是一個“黑箱，沒有一個權威部門發布正式的數據來讓它變得透明。在推測的情況下，估計出來的數據大相徑庭。6地方政府以投融資平臺名義

8、舉借的債務，也同樣碰到了數據混亂、權威性數據缺失的問題。不過，有一點形成了共識，那就是2021年和2021年這兩年，地方投融資平臺債務的規模比往年大大增加，但是，至于增加了多少、存量規模的具體數字是多少，不同部門的說法不一。一“十一五末期地方投融資平臺債務情況我國銀監會主席劉明康在銀監會召開的2021年第二次經濟金融形勢分析通報會議上說，2021年末地方政府融資平臺貸款余額為萬億元，同比增長%。中金公司研究報告估計，2021年末我國地方政府融資平臺貸款余額不含票據約為萬億元，其中2021年凈新增約3萬億元。高盛公司發布的報告稱，我國政府2021年底總債務到達萬億元，約占2021年GDP的48%

9、，其“十二五時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑35當代財經ContemporaryFinanceEconomics中，由地方融資平臺貸款及債務形成的地方政府債務總計約萬億元。財政部財科所所長賈康認為，2021年底我國地方政府平臺債務約為8萬億元。鑒于這些數據來源的權威性相似，因此，我們取其算術平均值萬億作為討論根底。2021年底的投融資平臺債務將地方財政風險乃至全國財政風險推高到什么程度呢？要得出科學的判斷，必須首先確定債務風險的控制標準。債務負擔率債務累積余額占GDP的比重是使用最為頻繁、最為廣泛、概括性最強的判斷指標。目前公認度最高的債務負擔率控制標準是60%，該指標來自1991年歐盟各

10、成員國簽訂的?馬斯特里赫特條約?。該比例控制線已經成為各國在制定財政政策、設計政策力度時的主要約束標準之一。同理，它也成為我們判斷地方政府投融資債務風險的根本依據。我們可以從兩個意義上理解債務負擔率60%的控制標準：一是將它作為一個絕對標準。即該標準適用于世界上所有國家，不管它們的開展水平、制度類型、財政狀況如何。二是將它作為一個相對標準。即該標準有一定的適用條件，它僅適用于特定開展水平、特定制度類型，特別是特定財政狀況的國家。1.依照絕對標準度量的地方投融資平臺債務風險1將地方投融資平臺債務放在全國財政總盤子中考察其財政風險狀況。2021年我國GDP總量為335353億元，全國財政總債務規模

11、應當控制在202112億元335353億元60%以下。2021年底我國財政實際債務規模約為184238億元，其中，中央財政國債余額億元，代發地方債券2000億元，地方投融資平臺債務76000億元，地方其他債務約30000億元左右，已從商業銀行賬面上剝離但依然趴在資產管理公司賬面上的16000億元應補未補債務。全國財政債務負擔率接近55%，其中地方投融資平臺債務占個百分點，所持權重到達41%。同2021年底相比，全國財政總債務負擔率增加了個百分點，但地方投融資平臺債務激增使總負擔率上升了個百分點，其奉獻率到達%。但總體上說，地方投融資平臺債務只是使全國財政債務負擔率更加接近警戒線，并未突破控制紅

12、線。2將地方投融資平臺債務放在地方財政小盤子中考察其財政風險狀況。對于一個各級財政的獨立性很強、地方收入對地方支出約束性極強的國家，人們一般將地方收入作為確定風險控制標準的主要因素。比方，2021年我國地方收入占全國收入的比例為%，那么當年我國地方政府性債務的風險控制額度應當是95777億元335353億元60%，或者干脆將全國的債務風險控制額度202112億元乘以%，亦即地方性債務負擔率控制標準為%。但是，考慮到我國地方財政的獨立性太差，地方收入對地方支出的滿足度只有54%，將近一半的支出通過中央轉移支付來實現，而轉移支付事實上也是地方收入的重要來源，因為我們在確定地方性債務的風險控制額度時

13、，必須將中央轉移支付作為重要因素。在此口徑上確定的地方性債務負擔率警戒線是%，計算過程如下：地方性債務負擔率警戒線=地方收入+中央轉移支付/全國財政收入全國財政債務負擔率警戒線60%=%60%=%。2021年我國地方政府總債務約108000億元，包括中央代地方發債2000億元、地方投融資平臺債務76000億元、地方其他債務30000億元。地方債務實際負擔率為%，距離%的警戒線尚有一定的空間。其中，地方投融資平臺債務是主體，所占比例到達%。鑒于2021年底地方政府總債務率僅為75500億元左右，負擔率只有25%，在2021年增加的7個百分點中，地方投融資平臺債務奉獻了個百分點，奉獻率高達195%

14、。因此，即使地方總體債務尚未突破警戒線，但地方投融資平臺債務激增依然要引起我們的高度重視。2.依照相對標準度量的地方投融資平臺債務風險當代財經2021年第8期總第321期36從理論上分析，債務負擔率標準與財政償債能力存在直接的關系，財政償債能力主要取決于財政收入規模，特別是財政收入相對規模即財政收入占GDP比重。因此，債務負擔率60%的控制線應當是與歐盟國家的財政狀況相適應的。2004年歐盟14個主要國家在歐盟15個最初國家中，只缺盧森堡的資料財政收入集中率平均為%。鑒于近幾年我國預算內財政收入集中率根本維持在20%左右，再加上政府性基金收入、預算外收入、土地有償使用收入、社保基金收入等，20

15、21年該集中率到達%，相當于歐盟水平的74%。因此，我國財政的債務負擔率應在45%左右。照此標準衡量，2021年我國債務負擔率已經接近55%，已經跨越“紅線。其中，最大的債務種類是地方投融資平臺債務。因此，嚴格控制平臺債務，這是必然的選擇。另外，從地方債務負擔來看，控制標準應當是40%即%45%，實際水平已到達%，尚有近8個百分點的上升空間。二“十二五開局時期地方投融資平臺債務情況高盛公司發布的報告稱，2021年底中國政府總債務到達萬億元，約占2021年GDP的48。我們認為，為維持2021年已啟動工程的資金鏈，2021年地方投融資平臺不得不繼續借貸；否那么，就會出現很多爛尾工程，使得風險提前

16、爆發。122021年新增貸款中約有三分之一流向地方融資平臺。5按此結構推測，如果2021年給定的全年新增貸款方案為萬億元，那么2021年地方融資平臺將增加約萬億元貸款，再加上2021年底高盛公司發布的萬億政府債務，那么2021年我國政府債務余額為萬億元。2021年我國GDP為397983億元，由此測算出2021年我國政府債務負擔率政府債務余額占GDP的比重約為%，尚未突破60%的國際債務負擔警戒水平。如果預計2021年地方融資平臺負債再添萬億元，估計到2021年末，地方投融資平臺負債將會高達萬億元2021年底的萬億+2021年新增萬億+2021年新增萬億，這一估計和有些專家對2021年末地方政

17、府債務總額將達萬億元左右的預測根本一致。政府債務總額將到達萬億元2021年底高盛公司發布的萬億政府債務+2021年和2021年地方投融資平臺共新增5萬億債務。到2021年，很多三年期的中長期貸款到期，地方投融資平臺將迎來還款頂峰期。按照當前的貸款規模測算，2021年全年地方政府還本付息總額約萬億元，而2021年還本付息總額要接近萬億元，屆時可能有局部地方政府面臨較大的財政支付壓力，尤其是縣級政府融資平臺。還要特別指出的是，以上數據僅僅是我們的保守估計，并未將地方融資平臺再次發行債券或中央再次代地方發行債券的可能性考慮在內。綜上所述，我們不難發現，盡管目前我國政府債務負擔率還在國際平安范圍之內，

18、但是，地方政府投融資平臺債務的不斷擴大將會加速政府負債規模累積的速度和程度。因此，我們認為，目前地方投融資平臺債務風險正處在拐點位置，風險雖尚未惡化，但已在不斷孕育。2從現實情況來看，地方投融資平臺債務在改善公共根底設施、優化經濟社會開展環境等方面起到的積極作用仍占據上風。1但是，要清醒地認識到，債務規模增速過快，剩余的借貸空間已經所剩無幾，債務規模激增正在迅速吞噬著其有限的正效應。如果這一趨勢再得不到有效的遏制，那么很快就會將各方面積聚的風險推高至危險的程度。三、“十二五時期地方投融資平臺債務的治理路徑中央制定的?國民經濟和社會開展第十二個五年規劃綱要?中明確指出：“要建立健全地方政府債務管

19、理體系，探索建立地方政府發行債券制度。按照此要求，地方投融資平臺債務的治理路徑應圍繞以下四個方面來確定。“十二五時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑37一建立地方投融資平臺債務總量控制和預警機制要制約地方政府過度負債、盲目投資的沖動，就必須讓投融資平臺成為一個受約束的平臺。這就需要建立一種地方政府債務規模控制和預警機制，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的開展行為，都應當要求地方政府的債務規模與財力相匹配。13在這方面，可以借鑒興旺國家政府債務管理指標體系，綜合運用債務負擔率債務余額與GDP的比率、債務依存度當年債務增加額與總支出的比率、償債率當年債務歸還率與當年可支配收入的

20、比率等指標來測算地方投融資平臺債務的規模，并通過將各項指標的實際值與國際和國內警戒標準相比擬，將指標的風險狀態區分為平安綠燈區、輕警黃燈區和重警紅燈區三種狀態，從而判斷和計算地方投融資平臺債務的運行狀態、風險指數和預警風險的狀況。具體的計算和預警體系可參照表1的框架構建。二建立政府與銀行的風險共擔與風險躲避機制1.政府與銀行保持相對獨立，各自強化自身的風險管理我國的特殊國情決定了財政風險與金融風險的高度相關性，財政風險與金融風險互為險源，財政和銀行的資金犬牙交錯地相互聯系著。這在當前的表現就是地方政府過度干預市場和金融機構，用財政政策“捆綁貨幣信貸政策。不少銀行在信貸爭奪白熱化和地方政府提供變

21、相信用擔保的情況下，為獲得更多利益而不惜放松貸款審查，擴大貸款規模，從而為財政和金融風險的相互轉化埋下了隱患。“十二五時期，為了及時化解這類風險，必須淡化政府對銀行的控制。就商業銀行來說，它不必主動迎合宏觀經濟政策要求，使商業銀行保持自身的相對獨立性，防止地方政府以經濟救助為名“綁架貨幣信貸政策進行超預期的擴張，最終導致銀行不良資產的大幅上升。有關金融監管部門也應會同各商業銀行，主動加強對地方政府投融資平臺的風險監測、評估與管理，推進更為審慎的風險管理措施，主動從風險較高的投融資平臺退出。同時，應采取有效的風險躲避手段，如建立專項準備金等，將投融資平臺貸款規模及風險控制在適度范圍內。就地方政府

22、來講，在投融資債務管理中，它要區別不同類型和不同性質的融資平臺，實行分類管理，即純公共性工程、準公共性工程和市場性工程應分別核算、分別融資。對于完全沒有經營性收入的純公共性工程，如城市道路和橋梁、公共文化、娛樂、城市廣場，體育設施等，這類工程融資平臺公司的投資目的主要是取得社會效益，其投資的資金來源主要是財政資金。對于準公共性工程，由于它能獲得局部的經營性收入，但又不能完全自負盈虧，除了工程資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予差額補貼。對于有經營性收入的市場性工程，如建設高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等，這類政府投融資平臺公司應自負盈虧，只有工程資本金靠財政來投入，其余主要通

23、過向銀行貸款等途徑來滿足工程建設所需資金，并可以用工程建成后產生的收益來歸還銀行貸款的本息。2.樹立風險的動態監管理念，加強投融資平臺債務的管控1銀行要強化貸款政策，直接落實到工程，并加強風險識別和風險管理。14經清理整合后需保存的融資平臺公司，應以工程法人公司形式向銀行金融機構申請貸款，其工程必須符合國家宏觀調控政策、開展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行工程審批、核準或備案手續，并嚴格執行國家有關工程資本金的規定。嚴格控制沒有穩定現金流作為還款來源的貸款發放，投融資平臺的銀行貸款必須與實體建設工程相對應，重點防范純粹用來借錢的空殼公司。加強

24、貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。在貸款審批和發放過程中，盡可能采用多種抵押和擔保措施。對于財政收入較穩定、歸還能力較強的省市級投融資平臺，在經過必要的標準和清理后，可以繼續提供貸款，支持其完成根底設施工程建設；對于財政狀況較差的區縣級投融資平臺，要嚴格控制其貸款。2政府要建立以財政局、發改委、人民銀行、銀監會、審計局等部門和機構組成的監督指導機構。15定期召開監測聯席會議，加強融資平臺資金最終流向的監督和審計，負責統計和評估各融資平臺的負債情況，定期向金融機構進行通報，并制定具體實施方案，不斷完善相關政策，嚴格審批新融資平臺的

25、設立。三探索加快地方政府投融資市場化的創新機制目前，地方投融資平臺籌資渠道比擬單一，主要以政府信用擔保的銀行貸款為主。這就造成了資金來源單一、結構不合理、抗風險能力差等問題。因此，應發揮市場在根底設施融資方面的作用，降低投融資風險。在繼續取得銀行貸款支持的根底上，嘗試市場化水平高的公司債、股權融資方式、產權交易方式等多渠道募集資金，通過產權交易平臺和資產管理公司等途徑整合投融資平臺公司，提高風險的防范能力。要積極研究降低政府投融資平臺中信貸融資的比重，調整融資結構，分散融資風險，降低融資本錢。要通過工程建設與經營權的出讓及回購、公私合作經營、資產支持證券、居民投資理財、信托產品和私募基金等形式

26、，探索工程融資、民間融資、股權融資、債權融資等直接融資方式。7可借鑒興旺國家經驗，允許地方政府發行地方公債，如發行專門用于城鎮根底設施建設的市政債券。在進一步完善信用評級體系和風險定價機制的根底上，鼓勵信用較高、資產規模較大的政府投融資平臺，通過銀行間市場發行短期融資債券、中期票據、企業債等市場化方式募集資金。另外，還可以抓住國家開發銀行支持區域經濟開展的良機，把各地的城投公司作為投融資主體平臺，形成“政府引導、公司經營、市場運作、融資投入的城市建設新機制，借助投融資平臺向國家開發銀行爭取貸款，用于加強城市根底設施建設。近年來，世界銀行和亞洲開發銀行提供了大量的長期優惠貸款，投向有利于環境保護

27、的市政公用工程。“十二五時期，作為重點根底設施工程和市政公用工程的實施主體，政府投融資平臺可以通過這些國際銀行盡可能爭取長期和相對優惠的貸款，優化融資結構，緩解融資壓力。四建立提高地方投融資債務歸還能力的保障機制1.完善分稅制財政體制政府公共支出責任與有限財力之間的不匹配是導致地方投融資債務激增的根本原因。今后，在調整中央與地方財權事權關系時，應適當“上移局部地方政府根本公共效勞事權。凡屬中央和省政府承當的財政支出，中央和省級財政應切實加大財力保障力度，不得轉嫁給下級財政。應盡快在義務教“十二五時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑39育、公共衛生、社會保障等根本公共效勞領域，明確界定各級政府的管理權限和籌資責任，并以法律法規的形式加以固定。要建立地方政府的穩定財源，一方面應使與土地有關的稅收和資源稅真正成為地方政府的主稅、強稅；另一方面應盡快建立和完善財產稅，使之逐步成為地方政府的主體稅種。3目前我國尚無真正意義上的財產稅，