1、論農地產權制度改革與生態環境保護2009年3月March,2009當代法學ContemporaryLawReview第23卷第2期(總第134期)Vo1.23,No.2(Ser.No.134)?農村環境法治專題?論農地產權制度改革與生態環境保護周淑清崔廣平(三峽庫區可持續發展研究中心,重慶萬州404000)摘要我國現行農地產權制度存在著主體缺位,產權殘缺,土地經營權不夠穩定并且經營零散和公有資源得不到保護等缺陷,這些缺陷導致農戶對農地掠奪性經營,也不利于對農業生態環境的統一安排和管理,要解決這些問題,必須改革農地集體所有制,通過股份制以村民小組為范圍建立真正意義"集體經濟組織&quo

2、t;.關鍵詞農地;產權制度;生態環境中圖分類號DF461文獻標識碼A文章編號10034781(2009)0200405收稿日期20081230.作者簡介周淑清(1966一),女,重慶萬州人,重慶市三峽庫區可持續發展中心副研究員;崔廣平(1964一),男,四川巴中人,重慶市三峽庫區可持續發展中心研究員,教授.農地產權制度安排不僅對土地,勞動等生產要素的配置效率有決定性作用,也對農業生態環態環境的負面影響進行分析,探討新的合理的農地產權制度安排,制約農民行使土地使用權的短期行為,以祈對保護農業生態環境,促進農業的可持續發展有所裨益.一,現行農地產權制度的缺陷(一)農地產權主體缺位按照我國現行法律規

3、定,農地"屬于農村集體所有".但是誰是所有權的代表者,立法和實踐中都不是明確的.根據土地管理法第8條規定,鄉農民集體,村農民集體和村民小組農有,實際上沒有誰真正代表集體在行使權利,土地近乎無償承包使用,集體作為土地所有者,其經濟利益沒有也不能得到有效的實現,更無法履行保護和監督土地使用的職責.(二)農地產權殘缺農地集體所有產權殘缺,農民集體也不能充分行使土地權利,相關法律對農民集體的所有權進行了十分嚴格甚至苛刻的限制.規定任何組織和個人不能買賣和轉讓土地,也不能出租和抵押?40?國家為了公共利益可以征用集體的土地.只有經政府征用以后,"農民集體"才能轉讓

4、所屬土地.并且在征用的過程中,政府又將低價征來的土地高價有償出讓給工業,商業,房地產業,農民集體的收益權被剝奪了,改革開放以來,政府通過征地從農民手中拿了2萬億元.1(三)土地經營權不夠穩定且經營零散我國現行土地產權制度只是改革了傳統土地制度的經營權關系,實現的是集體所有制下的家庭承包制.盡管國家推行"土地使用權承包期三十年不變"以及"增人不增地,減人不減地"的政策,但現實中由于人口不斷增加和流動,農民也表現出強烈的調地需求,贊成調地的農戶高達79.4%.2華中師范大學農村問題研究中心項繼權等對若干省份農民的抽樣調查,當下有85%的農民認為土地應該調整或

5、者應該小調整.3由于農地使用權在機會均等,遠近優劣搭配的公平原則下按人均劃分,造成土地的經營過分分散和零碎化.在湖北宜昌市夷陵區黃花鄉,2006年農業人口35531人,承包土地38952.8畝,人均承包土地1.09畝,這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農戶占25%.3(四)公有資源得不到保護在土地中存在著不宜界定為私人所有或獨立占有使用的公有資源,在實行家庭承包制時也沒有界定其歸屬,如河流,湖泊,人民公社時期興修的大量水利基礎設施等.現行土地制度下,公有資源得不到有效的保護,掠奪式使用問題嚴重.目前,農村較普遍的公有資源問題是農田水利等基礎設施嚴重失修.二,農地產權制度對農業生態環境的負面影

6、響由于我國現行農地產權制度的缺陷,導致農戶對土地資源不良利用,從而對我國農業生態環境產生負面影響,這種不利影響主要表現在以下幾個方面.(一)農戶對農地掠奪性經營影響農業生態環境由于現行農地產權缺位和經營權不穩定,農民對土地的可持續利用不能形成穩定的預期,有關部門抽樣調查顯示,雖然大多數農戶認為他們的承包地在承包期內不會被收回,但同時也有相當比例的農戶認為他們在下次調整土地時能夠繼續承包到現有地塊的可能性很小.4農藥,化肥和增加灌溉面積,以提高土地的短期產出,引起土壤板結,鹽堿化等,損害了農業生態環境.我國已成為世界上使用化肥,農藥數量最大的國家.按播種面積計算,我國化肥使用量限.農藥年使用量約

7、130萬噸,只有約1/3能被作物吸收利用,大部分進入了水體,土壤及農產品中,使全國9.3萬km耕地遭受了不同程度的污染,并直接威脅到人群健康.5據統計,2007年重慶市農用化肥施用量(折純)為84.3萬噸,比1978年增加62.7萬噸,增長2.9倍.導致了土地肥力的嚴重下降,嚴重威脅到中國農業的可持續發展.(二)土地零散經營,使用權不能合理流轉影響農業生態環境家庭聯產承包制采取按人頭平分耕地,實行優劣搭配,遠近搭配,從而造成地塊零碎,農戶經營規模狹小.在這種情況之下,土地使用權的合理流轉是最有效的使用方式.這樣,土地可以向"種田能手"集中,擴大其生產規模,進行產業化經營,既

8、避免了資源的閑置和浪費,又有利于達成規模效益.土地零散經營也不利于農業生態環境保護,農戶各行其事,不利于農業生態保護的各項標準的執行,農作物的種植和管理以家庭為單位自主進行,那么在時間上就會存在不.41.同步性,在田間管理上,這種不同步性表現得尤為明顯.特別是在病蟲害防治上的不同步性,由于缺乏協調和統一,往往會造成防治的不徹底,從而增加農藥噴灑的次數和數量,使得我國農產品的農藥殘存量超標,也嚴重破壞了農業生態環境.土地零散經營不利于農業生態環境保護的整體性要求.在農業生產中,要做到生態環境的良小,那么,由于農業生產中生態環境質量的社會性與生態資源利用利益的個人性之間存在矛盾,人們不僅沒有保護它

9、們的利益驅動,而且會捕捉它們以獲得直接的經濟價值,即會出現以生態環境為代價來換取直接經濟利益的做法,這樣生態防治的目的就會落空7(三).現行農地產權制度下,公共管理機構的缺失對農業生態環境的影響首先,現在的農村沒有一個機構代表集體土地所有者對經營的土地行使收益權和監管權,對農戶的經營行為幾乎是放任自流,沒有一個對農戶經營行為要符合環境保護的統一要求和規范,如對土地使用上的要求,化肥和農藥施用方面的要求等,這對農業生態環境保護是不利的.其次,在農村實行家庭聯產承包責任制后還存在一些公有資源,對這些公有資源沒有一個行使收益和管理權的公共機構.農戶都有使用權,但沒有權利阻止其他人使用,都知道公有資源

10、將由于過度使用而枯竭,但都對阻止事態的繼續惡化感到無能為力.而且都抱著"及時撈一把"的心態加劇事態的惡化,從而造成公有資源過度使用和枯竭.造成我國農村的"公地悲劇",引起生態環境問題.目前,農村中較普遍的公有資源問題就是農田水利等基礎設施嚴重失修,以及地下水過度開采,河湖被污染等等.再次,農村實行家庭聯產承包責任制后由于社會公共管理機構的缺失,對鄉鎮企業造成的污染以及農村生活污染,對農業耕種,養殖造成的污染缺乏有效的控制,對農業生態環境也造成了很大的影響.三,完善集體所有制,為農業生態環境保護提供有效的制度保障中國的歷史和現實證明,在現階段我國必須堅持集

11、體土地所有制,但是對集體土地所有制必須進行改革,以保證社會的和諧穩定,農業生產健康持續發展和農業生態的良性循環.(一)集體所有制是中國農地產權制度的理性選擇在我國理論界許多學者主張對農地產權制度實施重大改革,陸學藝研究員提出"永佃制"設想,8秦暉教授提出的設想是"農民私有",9陳伯君教授提出"農村土地使用權進行市場化改革",10筆者認為,堅持集體所有制是符合中國國情的理性選擇.在中國,農地被賦予了減輕就業壓力,提供生存保障,保障糧食供應,提供工業資本等社會責任,承載了社會穩定,社會保障,經濟發展等職能,在我國必須堅持農地集體所有制,是

12、由農地承擔的社會責任和承載的社會職能決定的.合理的土地制度具有社會穩定的職能.中國是一個農業大國,農民占總人IU的三分之二,農民問題直接關系到社會穩定,是中國"三農"問題的核心.隨著我國人El的增加,隨著工業化,城鎮化建設占用大量土地,耕地資源的稀缺性日益凸現出來,人均耕地資源的態勢還會惡化,在此情況下,如何維護農村的社會穩定,保證農民有飯可吃,有地可種,就成為土地制度選擇優先考慮的因素,而現行土地的"集體所有,農戶經營"帶來的最大收益就是維護了社會的穩定.它不僅基本解決了人IZl眾多的中國的吃飯問題,而且還為農村勞動力有事可做提供了條件,土地是中國解決

13、廣大農民隱性失業的蓄水池.在耕地既定和人口不斷增長的情況下,中國社會如果想保持穩定,就必須通過人為的努力使農民能夠在越來越小的土地上生存.?42?如果中國實行土地私有化,在人均耕地資源繼續減少的情況下將會出現更多無地和失地農民,造成貧富不均,兩極分化嚴重,使得失地農民生活貧困,就業無門,成為社會流民,將帶來嚴重的社會問題.我國城鄉社會二元結構特征決定了農民只有把土地當作他們安身立命的根基,由于農村尚未建立完備的社會保障體系,土地還是廣大農民的基本生產生活保障,甚至大量轉移到城市的農村勞動力也因無法獲得穩定的就業,并享受到城市的社會保障,因而無法割舍與土地的聯系,農村土地以凸現的保障功能為城市的

14、發展做出另一種形式的貢獻,仍然具有社會"穩定器"的功能.在覆蓋農村的社會保障制度在短時間內未真正建立的前提下,我國農地還必須堅持集體所有,如果實行土地私有,造成土地大量集中,失地農民增多,那將產生十分嚴重的社會問題.農業的產業地位正不斷下降,但農業仍然是我國的經濟基礎,在經濟建設中仍然發揮著重要的作用.當前家庭聯產承包責任制的具體操作方式已經顯現出許多問題,農民收人停滯不前,農業發展長期陷于停滯,農業生態破環嚴重,土地問題已經成了是中國能否可以持續性發展最關鍵的制約因素,在此情況下,堅持在集體所有制下改革現有的土地制度,才能使之在實現農村經濟發展中發揮應有的作用,為農村生態

15、環境保護提供制度保障.(二)改革農地產權制度,改善農業生態環境農地產權制席安排不僅對土地,勞動等生產要素的配置效率有決定性作用,也對農業生產環境的維護和農業的可持續發展有重要影響.農地制度安排只有在堅持集體土地所有制的基礎上,成功解決產權虛置,產權殘缺,零散經營和公有資源得不到保護問題,才能保證農地產權制度的生命力,有效保護農業生態環境.如何解決集體土地所有權的"虛置"的問題,重塑農地產權主體?關鍵是要確定一個合理的集體土地的所有者.按土地管理法規定,鄉農民集體,村農民集體和村民小組農民集體都可以作為集體土地的所有者,但是由誰來行使集體所有權呢?鄉(鎮)是政府的一級組織,村

16、委會是受鄉(鎮)政府委托辦理行政性事務和集資修路,辦學等部分公共事務的"半行政性組織",而非農民自己的集體經濟組織,由鄉(鎮)政府,村委會不可能代表農民集體得利益,由它們來行使集體所有權往往會侵犯農民權益.筆者認為,以村民小組為范圍建立農民自己的"集體經濟組織"是實現農民土地權利的現實而可行的選擇,也是將土地還給農民從而達到促進農業發展,有效保護農業生態環境的必然選擇.以村民小組為范圍建立農民自己的"集體經濟組織"在現實農村中具有可操作性,村民小組一般有4O一60戶農戶,200400農村人口,在這樣的范圍建立"集體經濟組織&

17、quot;,既可以同行政及其代理機構在職能上分開,實現農村集體經濟與行政職能的分離,有利于抑制集體公權對經濟的不當強制,同時其規模也與我國的國情基本上相適應.以村民小組為范圍建立"集體經濟組織"如何解決產權殘缺和公有資源得不到保護問題呢?筆者認為以村民小組為范圍建立"集體經濟組織"可以采用股份制的形式,由村民小組范圍內的農民共同參與組成,其財產基礎是農民們的共有土地,作為獨立的法人享有其范圍內土地的所有權,并對外行使權利,承擔義務.對共有土地的使用,出租,發包,人股和轉讓等事務以及涉及全體成員共同利益的問題由全體社員按公平民主的原則進行表決.以村民小組為

18、范圍建立"集農戶租種的土地進行管理,防止農戶對土地進行掠奪性經營的短期行為,促進土地的開發利用和農田水利建設,防止對公有資源的掠奪性使用.通過以村民小組為范圍建立的"集體經濟組織"作為農民權利的直接代表,土地所有權就真正回歸了農民.如何解決農村土地零散經營的問題?筆者認為以村民小組為范圍建立的"集體經濟組織"?43?對于化解農業社會化大生產與小農經營之間的矛盾,優化資源配置特別是土地資源配置,發展規模經營,加速農業的現代化,產業化和市場化,增加農民收入,促進農村剩余勞動力向城鎮轉移,加快城鄉一體化發展進程,具有重要意義.在經濟發達適宜規模經營,

19、適宜農業的現代化,產業化的地區,"集體經濟組織"可以集體經營.在偏遠落后不適宜規模經營,不適宜農業的現代化,產業化的山區,可以采取農戶承包經營,穩定農戶對土地的使用權和收益權,"集體經濟組織"可以收取地租用于公共農田設施建設和用于成員的福利.參考文獻:.1王運寶.土地政策改弦更張J.決策咨詢,2004,(10).2徐旭,蔣文華,應風其.農戶產權:農戶的認知與意愿J.中國農村經濟,2002,(12).1127.4曾鳴,謝淑娟.我國農業生態環境惡化的制度成因探析J.廣東社會科學,2007,(4).5蘇楊.中國農村環境污染調查N.經濟參考報,20060116.6重慶現代農業生態建設成績斐然. :/ jrj (國家統計局網站)2008724.7曾鳴,謝淑娟.我國農業生態環境惡化的制度成因探析J.廣東社會科學,2007,(4).8陸學藝.農村要進行第二次改革,進一步破除計劃經濟體制對農民的束縛. :/ sociology.ca$(中國社會學網),20061110.9秦暉.農民地權六論J社會科學論壇,2007,(9).1O陳伯君.土地使用權的市場化改革是有待破解的難題