1、第六章第六章 公共政策過程中的執行公共政策過程中的執行6.1 政策執行概述政策執行概述6.1.1 6.1.1 政策執行的研究政策執行的研究 政策執行研究的興起以政策執行研究的興起以19731973年普雷斯曼和韋達夫斯基對年普雷斯曼和韋達夫斯基對美國聯邦政府的創造就業機會的政策項目美國聯邦政府的創造就業機會的政策項目“奧克蘭計劃奧克蘭計劃”執行的跟蹤研究而寫成的報告執行的跟蹤研究而寫成的報告執行執行一書的出版作為標志。一書的出版作為標志。 20 20世紀七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領域世紀七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領域出現了一場研究政策執行的熱潮，形成了聲勢頗大的出現了一場

2、研究政策執行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執行執行運動運動” ” 。這一時期，西方學者們提出的政策執行研究的途。這一時期，西方學者們提出的政策執行研究的途徑主要有如下幾種：徑主要有如下幾種：v 一是一是“自上而下自上而下” ” 途徑途徑v二是二是“自下而上自下而上” ” 途徑途徑v三是三是“政策政策/ /行動連續統行動連續統” ” 途徑途徑v四是工具選擇途徑四是工具選擇途徑 6.1 6.1 政策執行概述政策執行概述6.1.2 6.1.2 政策執行的含義政策執行的含義政策執行是一個動態的過程，它是政策執行者通過建立組政策執行是一個動態的過程，它是政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋

3、、宣傳、實驗、實織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化施、協調與監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。6.1 政策執行概述政策執行概述6.1.3 政策執行在政策過程中的地位和作用v政府有效管理國家事務的手段v檢驗政策正確與否的唯一標準v政策過程的中介性環節6.2 公共政策執行的基本理論與模型公共政策執行的基本理論與模型 6.2.1政策執行的理論政策執行的理論1行動理論：政策執行是指對某一公共政策所要采取的廣泛行動。2組織理論：政策執行需要組織，

4、沒有組織就沒有執行。3因果理論：第一，把政策決定看成是一種假設，一張指導人們從當前情況導出設計目標的地圖，政策執行是按照地圖所指引的方向達到目的地；第二，政策中的潛在因果假設分為兩個因素，即貫徹影響力和技術能力。6.2 公共政策執行的基本理論與模型公共政策執行的基本理論與模型 4管理理論：主要負責政策執行的行政機構，不僅受其合法委任權的影響，而且還要受到與之相關的利益集團的影響，政策系統中立法機關干預的影響，以及特定的政治環境中其他各種因素的影響。 5交易理論：政策執行是一個政治上的討價還價的過程。6.2 公共政策執行的基本理論與模型公共政策執行的基本理論與模型 6系統理論：政策執行過程的分析

5、，可以理解為外界環境對政策系統進行物質、能量、信息的輸入，系統產生了政策輸出，由政策結果和反饋提供了政策的評價與在輸入過程。 7演化理論：在提出政策問題、制定政策目標、擬定政策方案的過程中，多存在著許多不確定性和模糊性，多重目標實際上會產生矛盾與沖突。因而在實際執行中，會對原有目標不斷地重新設計。政策制定時反復的形成、執行、再形成的演化過程。 6.2 公共政策執行的基本理論與模型公共政策執行的基本理論與模型6.2.2政策執行研究的基本模型1浴盆模型 事物的不斷發展變化，與政策相對穩定性之間的矛盾，決定了每一項政策都尤其失效過程。要保證政策執行的可靠性，就要控制他的失效性。失效表現在三個階段：(

6、1)早期失效(2)偶然失效(3)耗損失效6.2 公共政策執行的基本理論與模型公共政策執行的基本理論與模型2.史密斯的政策執行過程模型 政策執行中，理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素是執行過程中必須考慮的因素。 6.3政策執行的過程和手段政策執行的過程和手段6.3.1政策執行過程v政策宣傳v政策分解v物質準備v組織準備v政策實驗v全面實施v協調與監控6.3政策執行的過程和手段政策執行的過程和手段6.3.2政策執行的基本手段政策執行的基本手段v行政手段v法律手段v經濟手段v思想誘導手段6.4創造性政策執行的問題創造性政策執行的問題6.4.1 原則性與靈活性相統一的要求原則性與靈活性相統一的

7、要求 v所謂政策執行中的原則性，是指執行政策必須遵循政策的精神實質，保證政策的統一性、嚴肅性和權威性，嚴格按照政策規定的要求去做，全面地、不折不扣地實現政策目標。v所謂靈活性原則，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發，采取靈活多樣的方式方法，因時因地制宜，使政策目標得到真正實現。靈活性的核心是具體情況具體分析。6.4創造性政策執行的問題創造性政策執行的問題6.4.2 6.4.2 政策變通政策變通1. 1.政策變通的含義政策變通的含義 政策變通是因人因時因事因地制宜地執行政策的方法，政策變通是因人因時因事因地制宜地執行政策的方法，是政策的原則性與靈活性關系在政策執行過程

8、中的具體體現。是政策的原則性與靈活性關系在政策執行過程中的具體體現。2. 2.政策變通的形式政策變通的形式 v “ “求神似，去形似求神似，去形似”，這是一種正確的變通形式。，這是一種正確的變通形式。v “ “不求神似，只求形似不求神似，只求形似”，這是一種不正確的變通形式。，這是一種不正確的變通形式。v “ “既不求神似，也不求形似既不求神似，也不求形似”，這是一種錯誤的變通形式。，這是一種錯誤的變通形式。6.4創造性政策執行的問題創造性政策執行的問題3. 3.如何做到政策變通正確、合理如何做到政策變通正確、合理 政策執行過程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注政策執行過程中，要真正做到正

9、確、合理的變通，必須注意如下事項：意如下事項：v了解上情了解上情v摸清下情摸清下情v上下情有機結合上下情有機結合 在執行政策過程中，還要注意兩點：在執行政策過程中，還要注意兩點：v一要充分考慮政策的社會承受能力，根據時間、地點、條件一要充分考慮政策的社會承受能力，根據時間、地點、條件的不同，在貫徹執行的方法、步驟和程度上要有所區別。的不同，在貫徹執行的方法、步驟和程度上要有所區別。v二要勇于創造性地解決執行政策中遇到的新情況、新問題，二要勇于創造性地解決執行政策中遇到的新情況、新問題，敢于制定過去沒有而又符合實際的新政策。敢于制定過去沒有而又符合實際的新政策。6.4創造性政策執行的問題創造性政

10、策執行的問題6.4.3“上有政策、下有對策上有政策、下有對策”現象剖析現象剖析1.“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現象的主要表現現象的主要表現v“你有政策，我有對策”替換性執行 v“曲解政策，為我所用”選擇性執行v“軟拖硬抗，拒不執行”象征性執行 v “搞土政策”附加性執行6.4創造性政策執行的問題創造性政策執行的問題2.“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現象的成因現象的成因“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現象產生的主要原因現象產生的主要原因無非是無非是“利益利益”的驅動：的驅動：v中央利益與地方利益間的矛盾中央利益與地方利益間的矛盾v政策本身的缺陷政策本身的缺陷v政策執行主體的本位主義和地方利益的驅使政策執行主體的本位主義和地方利益的驅使v政策執行的監控不力政策執行的監控不力6.4創造性政策執行的問題創造性政策執行的問題3.對“上有政策，下有對策”現象的治理 分析“上有政策，下有對策”的利弊，是為了找出原因，尋求解決辦法。根據上面的分析，要防范“上有政策，下有對策”問題，可采取以下措施：v從制度上解決合理劃分中央和地方事權的問題v加強政策研究，建立科學合理的政策體系v擺正局部和全局的關系，樹立