1、我國電力安全法規體系建設及發展初探摘要分析了我國目前電力安全法規體系的現狀和存在的問題，針對這些現 狀和問題，探討了我國電力安全法規體系建設的任務和發展的趨勢。 關鍵詞 法規體系；安全法規；電力安全法規，主要是指為了保護職工的安全健康，保護國家與集體財產 不受破壞，由國家制定并由國家強制實施的行為規范。它主要涉及安 全管理、安全技術、工業衛生及女職工和未成年人勞動保護等方面的 法律規范。對于電力行業，為確保其安全運行，我國立法機構和各級 電力管理部門經過近 20多年的不懈努力， 通過加強電力安全法規的建 設，從而全面、有效地改善了電力行業的安全狀況。隨著市場經濟的發展，電力體制也發生了很大變革

2、，使得許多法規、 規章或它們的某些方面已經不能適應改革與發展的需要。所以，從電 力事業的發展和國家經濟建設的需要出發，必須加緊電力行業立法， 建立更加完善的電力安全法規體系。筆者就目前我國電力安全法規體 系的現狀、不足和當前的任務作一探討。1 我國電力安全法規體系的現狀及存在的問題11 現狀 我國政府歷來都很重視電力安全生產工作，在 “安全第一，預防為主 的總體方針下，使電力安全法規與電力事業同步發展。目前我國的安 全法規遵循 “三級立法 ”的原則，即在國家法規、 政策的統一指導下， 充 分發揮地方立法的積極性，形成全國人大，國務院，行政部門、地方 立法部門的三級立法體系。我國的電力安全法規也

3、是按照這一原則進 行立法的。從 2002 年出版的由福建省電力有限公司主編的電力安全 法規制度匯編 來看，黨和國家及地方政府陸續頒布的電力安全法規、 規章和其他有關安全方面的行政規范已有 4 大類 160 多項上千多條， 在數量和質量上都有很大的發展，特別是 1996 年頒布實施的中華人 民共和國電力法 （以下簡稱電力法 ），對加強電力安全工作有很大 的指導作用。所以在經濟發展的同時，電力安全法規體系迅速組建， 法規體系初步健全，執法機構也逐步形成。12 存在的問題 121 缺乏系統性 安全法規的系統性，是指在編制安全法規的過程中，要依據安全法規 體系的結構，建立、健全具有各自功能的生產技術、

4、安全技術、安全 工作、安全獎懲 4 種不同類型安全法規。而我國現階段的電力安全法 規，從數量上看，雖有上百部之多，枝繁葉茂，但缺乏比較清晰的主 干。換句話說，對于如此繁多的電力安全法律法規，除了電力法 外，還沒有一部充分適應實際情況的電力行業綜合性法規。由于這一 體系缺乏系統性，給安全法規的匯編、管理和查找帶來了困難，在耗 費人力和財力的同時，又因不能及時獲得準確的信息而影響了安全生 產與管理工作。122 立法層次不高 根據中華人民共和國立法法 ，按法律地位及效力等同原則，安全法 規可劃分為 3 個層次：由全國人大及專門立法會議制定的根本大法， 由全國人大常務委員會及各省人大常委會確定的一般法

5、以及國務院下 屬部委及各地方政府制訂的行政法規。 目前，電力行業的安全法規中， 根本大法和一般法不多，絕大多數是由行政部門、地方政府制訂和頒 布的行政法規，從立法的層次上看，僅屬于法規中的第三個層次。即 使國務院頒布的某些電力安全法規，也只是某個方面的問題或某一個 時期制訂的規范性文件，法律的權威性不夠。由于缺少權威性，在實 施過程中就要逐級制訂規定、 辦法、細則，這就不可避免地有隨意性。 123 覆蓋面不廣 改革開放以來，國家制訂了一系列政策措施，打破獨家辦電格局，實 行多家辦電，形成多元投資主體，對促進電力發展起了重要作用。但 是，電力行業仍然主要是計劃經濟體制下形成的壟斷經營模式，在電

6、力行業面對許多實際問題時，尤其是在市場經濟初步發展的過程中暴 露出來的新問題、新情況，立法工作沒有跟上，有些方面法規還是空 白，或者某些法規還停留在原有計劃經濟中，不能適應時代發展的要 求。就拿電力法來說，從 1986 年開始起草到頒布實施前后經歷了 10 年，它是在計劃經濟框架內制訂，在市場經濟時期頒布實施的。很 顯然，隨著市場經濟的發展，不少內容已經不適應電力市場化改革要 求。電力法在貫徹執行中遇到了法與法之間的沖突與矛盾，這些沖突與矛盾使得電力企業在許多方面無所適從，一些具體的工作難以開 展。2 建立我國電力安全法規體系的設想 電力安全法規體系，是指以電力法為主體，以國家頒布的有關電 力

7、安全方面的法律、行政法規、地方法規和電力主管機關頒發的規章 為補充，形成不同等級、 不同層次、內容完備、界限明確、結構合理、 組織嚴密和統一協調的法規群體。電力安全法規體系的建立過程中， 我們有必要注意以下幾個方面：(1) 電力安全法規體系不是單一的電力安全法典，而是不同層次，不同 頒發等級的法律法規網絡；(2) 電力安全法規體系不是對法律法規的簡單匯編，而是要明確各法律 法規之間調整范圍的界限，但又必須把它們相互協調起來；(3) 電力安全法規體系不是僅僅覆蓋電力安全各個方面的原則規定，而 是更要注重其科學性和可行性。鑒于上述基本思想， 關于電力安全法規體系的構成， 初步設想為下面 3 個層次

8、： 第一層次：法律法規。這一層次的安全法規是電力安全通用法，法律 效力最高，主要由全國人大、專門立法會議頒布的根本大法和一些權 威性較高的一般法組成。這些電力安全法律法規應該是比較綜合的， 應該規定該法的協調關系和對象、電力安全技術法規的立法程序、執 法主體、監督、實施等。以此法為基礎，其他有關部門可以發布行政 法規和技術法規，譬如依據電力法制定的一些行政法規或依據電 力安全標準制定的一些技術法規。第二層次：規程規范。這一層次的安全法規主要根據通用基本法授權制定發布處理電力安全技術問題的技術性法規，或根據法律發布的強制性電力安全技術標準。它是對第一層次的法律法規的技術性補充和對第一層次中的法律

9、法規的一種權威性的解釋。它一般不涉及具體的 細節問題，如電業安全工作規程 ，這類法規主要涉及行政和技術管 理內容，是行政與技術的綜合表現形式。第三層次：規章制度。這一層次的電力安全法規主要由地方政府與電力企業制定的電力安全生產規章、制度組成。由于考慮到許多電力安全技術細節問題以及具體的執行辦法，所以在制定時需要產業部門和法律部門的共同協調。可以說，這些在協調過程中制定的法規是集科學性和實用性于一體的，另外，由于它的具體性，也有利于作業人員 實施和監督。3 對我國電力安全法規體系建設的幾點建議 面對我國電力安全法規體系的現狀及存在的問題，應努力建立新的安 全法規體系，為此，提出幾點建議：(1)

10、進一步完善電力安全法規體系。在我國社會主義法制建設和市場經 濟發展的同時，結合電力行業改革的實際需要，對原有的電力安全法 規體系框架進行修改和完善。根據遇到的新情況補充制定一些新的法 規，力求滿足電力安全工作各方面的要求；(2) 做好已頒布法規的修訂工作。根據實際情況，對原有電力安全法規 體系中已經不再起作用，或不能適應時代發展的法規必須進行修改。 修改后的法規更有利于電力企業去適從， 有利于電力企業的工作開展；(3) 加緊制定新的法律法規。現階段我國的立法沒有跟上市場經濟的發 展形勢，有些方面的法規還是空白。電力行業也是如此，這樣勢必導 致工作中存在混亂和不規范的現象。所以，應該根據電力安全工作發 展的要求和實際工作遇到的新問題，按照電力安全法規體系，有