1、    實踐中行政許可實施主體存在的問題及對策    蘇茜摘 要：行政許可法頒布至今已經(jīng)十多年，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的變化和社會主體的復(fù)雜多樣，人們對實踐中行政許可的實施主體是否具有行政許可權(quán)存在疑問。通過對法律上主要行政許可實施主體類型的研究，報告了實踐中行政許可實施主體的亂象，并進(jìn)而引發(fā)對行政許可權(quán)權(quán)力配置的思考，認(rèn)為在沒有行政許可制度設(shè)計之下，通過由設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的方法，解決了行政許可的設(shè)定權(quán)應(yīng)盡快回應(yīng)社會管理需求的問題。關(guān)鍵詞：行政許可；行政許可權(quán)；權(quán)力配置一、問題的提出行政許可的實施主體，基于法律的明文規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織以及受委托

2、實施機(jī)關(guān)，其他主體是沒有資格實施行政許可的，但是在實踐中仍存在著行政許可實施主體的混亂現(xiàn)象。近年來我國經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展，人民的生活水平質(zhì)量不斷上升，為了方便出行，人們越來越多的購買電動自行車來改變自己的出行方式，使自己的出行更加便捷，但是也引發(fā)了越來越多的問題。按照道路交通安全法第十八條第二款和浙江省實施道路交通安全法辦法第二十二條第一款的規(guī)定，1對電動自行車實行登記制度，并由省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況就電動自行車的種類劃分制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。由于各省級人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得日常生活中極大多數(shù)的電動自行車無法通過登記取得上路資格，但交警部門對于不符合規(guī)定的電動自行車又不能一律采取扣車的方式

3、。因此，在某些地方的交警部門就設(shè)立了一個電動自行車協(xié)會，將需要登記號牌的電動自行車交給協(xié)會管理，但登記號牌的制作仍歸交警部門，這種看似合理的行為，實則侵犯了電動自行車車主的合法權(quán)益，本來可以直接由交警部門登記核發(fā)號牌的行為，無緣由地增設(shè)了電動自行車協(xié)會管理的程序，也可以說是變相設(shè)定行政許可的行為。2然而國家對于電動自行車的規(guī)格又確實沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對電動自行車進(jìn)行規(guī)范化管理，又是城市管理中必不可少的一個環(huán)節(jié)，成立電動自行車協(xié)會履行政許可職權(quán)是否可行，這是一個值得深入探究的問題。實際上，當(dāng)有國家法律法規(guī)的規(guī)定，或者在行政許可制度的設(shè)計下，法律法規(guī)有授權(quán)某事業(yè)單位實施某項行政許可的權(quán)力，但卻沒有交給

4、該事業(yè)單位處理；又或者客觀上說行政管理中應(yīng)該由事業(yè)單位處理更方便但沒有法律法規(guī)的授權(quán)，在這種情況下，行政許可權(quán)的配置是不合理的。行政許可的設(shè)定權(quán)問題應(yīng)盡快的回應(yīng)社會管理的需求，在沒有行政許可制度設(shè)計的前提，但是法律法規(guī)應(yīng)該設(shè)定或應(yīng)該監(jiān)管而又沒有規(guī)定的情況下，行政許可權(quán)的實施者將會做出侵犯行政相對人合法權(quán)益的事情。行政許可實施權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)是什么？這樣一種權(quán)力應(yīng)該如何精細(xì)劃分？我們應(yīng)該如何解決理論跟不上實踐的問題？這都是接下來我們要討論的問題。二、行政許可權(quán)的配置行政許可權(quán)作為一種對公民私權(quán)利的限制，一旦行使不規(guī)范，極容易給公民的合法權(quán)益帶來損害。盡管這種限制是社會發(fā)展進(jìn)程中所必須出現(xiàn)的，但它也給

5、公民的生產(chǎn)生活造成了某些干擾，給公民的權(quán)利和自由帶來了限制。因此，行政機(jī)關(guān)實施主體在行使行政許可權(quán)時一定要謹(jǐn)慎認(rèn)真，不僅要避免重復(fù)許可、增設(shè)許可，還要對已經(jīng)設(shè)定的行政許可正確實施。（一）行政許可權(quán)實施主體的種類行政許可的實施主體在行政許可法的規(guī)定中主要有三類，即行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織、委托機(jī)關(guān)與受委托行政機(jī)關(guān)，所以行政許可權(quán)也依法由這三種主體行使。首先是行政機(jī)關(guān)，它不僅是行政許可權(quán)的實施主體，還是行政許可實施主體的一種主要代表，但是行政機(jī)關(guān)成為行政許可的實施主體，應(yīng)具備以下幾個條件：一是該行政機(jī)關(guān)必須是履行外部行政職權(quán)的機(jī)關(guān)。行政許可是一種對外的行政行為，許可決定對行政相對人能夠產(chǎn)生影響，它對行

6、政機(jī)關(guān)的工作人員并不產(chǎn)生具體的影響，所以，履行外部行政職權(quán)的機(jī)關(guān)才能行使行政許可權(quán)。二是行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須有法律法規(guī)的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)履行外部管理的職權(quán)，并不當(dāng)然的就有行政許可權(quán)，除了法律法規(guī)，其他規(guī)范性文件不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)實施行政許可權(quán)。三是行政許可權(quán)的行使范圍應(yīng)與行政機(jī)關(guān)的外部管理范圍相一致，不得逾越。例如工商部門的行政許可權(quán)限只能是工商行政管理領(lǐng)域的，而不能是物價局或者衛(wèi)生局的行政管理領(lǐng)域，每個部門應(yīng)該各司其職，不可混淆，此外，每個級別行政機(jī)關(guān)的行政許可職權(quán)也應(yīng)該分開，市級行政機(jī)關(guān)的行政許可職權(quán)不可授予給縣級行政機(jī)關(guān)。其次是被授權(quán)組織，從字面意義上可知，它是經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的組織

7、，而根據(jù)發(fā)條的額規(guī)定，它與受委托機(jī)關(guān)的不同之處在于，它有權(quán)以自己的名義實施行政許可。由于日益復(fù)雜的社會關(guān)系，行政機(jī)關(guān)作為實施行政許可的主體，已經(jīng)無法滿足行政管理的需要，因此，如果可以有法律法規(guī)授權(quán)有條件的社會組織，在授權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)，明確被授權(quán)組織的權(quán)力，這樣也能及時回應(yīng)行政管理的需要。3在安順公司、飛龍公司訴張家界市運管局一案中，4市運管局是事業(yè)單位，按理說應(yīng)該是可以對出租汽車的客運經(jīng)營做出行政許可的，但是因為市運管局沒有法律法規(guī)的授權(quán)，所以市運管局無權(quán)以自己的名義對出租汽車客運經(jīng)營實施許可。最后是受委托實施機(jī)關(guān)。相比于被授權(quán)組織，受委托實施行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能以自己的名義對外做出行政許

8、可，只能是以委托機(jī)關(guān)的名義。當(dāng)然，委托機(jī)關(guān)委托的對象也只能是行政機(jī)關(guān)，即受委托機(jī)關(guān)必須是行政機(jī)關(guān)，這一點又與行政處罰的委托有很大不同。將行政許可委托給其他的行政機(jī)關(guān)，既能夠充分利用行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)有資源，提高行政效率，也可以防止行政機(jī)構(gòu)膨脹。5其實，成立電動自行車協(xié)會對電動自行車進(jìn)行管理其實是可以的，但不能是以變相設(shè)定行政許可的方式，電動自行車在社會生活中并不會給我們帶來多大的影響，雖然的確存在亂停亂放，違反交通規(guī)則的現(xiàn)象，但不是不可規(guī)制的，并且相關(guān)的法律法規(guī)只是規(guī)定對電動自行車進(jìn)行登記，并不是要登記發(fā)證后才可上路行駛。因此，我認(rèn)為電動自行車協(xié)會是沒有行政許可權(quán)的，其可以是以社會組織的形式，本著遵

9、守交通規(guī)則，維護(hù)城市交通管理的目的協(xié)助交警部門實施行政管理。（二）行政許可權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)行政許可權(quán)作為一種對行政管理的權(quán)力，可分為縱向?qū)蛹壟渲煤蜋M向部門配置。縱向?qū)蛹壟渲靡栽S可事項的重要程度為主要考察要素，橫向部門配置以不同行業(yè)和專業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，但實踐中行政許可權(quán)分配不平衡從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間責(zé)任不明確的問題層出不窮，6例如：應(yīng)該交給a機(jī)關(guān)行使行政許可但實際上又交給了b機(jī)關(guān)等等，由此可以看出，將行政許可權(quán)進(jìn)行合理配置是十分必要的。隨著行政管理專業(yè)化和技術(shù)化的發(fā)展，一方面行政許可要求權(quán)力的精細(xì)劃分，另一方面，復(fù)雜的社會事務(wù)使得行政權(quán)力的界限越來越模糊，從而形成權(quán)力之間的交叉、重疊。7以許可事項的重

10、要程度作為劃分縱向?qū)蛹壟渲玫闹饕獦?biāo)準(zhǔn)，但實踐中許可事項的重要程度是很難把握的，特別是近幾年來，國務(wù)院以及地方政府關(guān)于取消、下放了許多的行政許可事項，到底這個程度如何把握，確實無法用完全肯定的態(tài)度說明，筆者認(rèn)為可以按照行政許可事項涉及的利益群體以及對公共利益的影響程度來衡量，例如：涉及公民切身利益的事項，如駕駛證的申請，可以由縣一級公安交警部門行使，或者授權(quán)給具有管理公共事務(wù)的組織來行使；如果涉及到同省兩市的道路建設(shè)的事項，則需省級交通行政主管來行使行政許可權(quán)。因此，將許可事項涉及的利益群體的大小以及對公共利益的影響程度來作為縱向?qū)蛹壟渲玫闹饕剂恳蛩兀瑢π姓S可事項重要程度的判斷來說，能夠有更

11、加合理的把握。橫向部門配置是根據(jù)不同的行業(yè)或?qū)I(yè)來劃分部門權(quán)限的，但是劃分過細(xì)不僅不能給行政相對人帶來方便，還容易造成機(jī)構(gòu)臃腫，影響行政效率的提高，所以，行政許可法規(guī)定了相對集中的行政許可制度，其按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，方便行政相對人申請行政許可，簡化行政許可的環(huán)節(jié)，減少了行政機(jī)關(guān)之間傳遞材料的時限，大大提高了行政效率。將行政許可權(quán)集中在一起，從地點設(shè)置上方便了行政許可申請人，但是形式上的集中辦理并沒有把行政許可權(quán)集中，沒有解決實施主體上的權(quán)限問題，行政許可權(quán)還是在沒有集中之前的行政機(jī)關(guān)的手中，但如果將行政許可權(quán)交與某一個行政機(jī)關(guān)的手中，將無法達(dá)到監(jiān)督和制衡的效果，因此，有哪些權(quán)力可以

12、集中以及集中后如何監(jiān)督的問題，都是需要解決的。目前，我們只是對行政許可進(jìn)行了形式上或者說是程序上的集中，如果對行政許可權(quán)進(jìn)行集中的話，需要注意以下幾點：一是屬于行政機(jī)關(guān)專屬管轄的領(lǐng)域不可集中，例如海關(guān)、國稅；二是需要集中的權(quán)利與權(quán)力之間應(yīng)該相關(guān)聯(lián)，行政許可實施的主體和對象應(yīng)該是具有相關(guān)性的，否則，即使集中了行政許可權(quán)也很難實施；三是集中后的行政許可權(quán)限不可影響集中之前的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。因此，行政許可事項、行政許可權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系等等都是考察行政許可能否集中的要素，行政許可法將“聯(lián)合辦理、集中辦理”進(jìn)行規(guī)定，客觀上的確方便了行政許可申請人，簡化了申請流程，提高行政效率，但也應(yīng)考察行政許可事項、行

13、政許可權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系等因素，將行政許可從形式上的集中辦理轉(zhuǎn)化成實質(zhì)上的集中辦理。三、解決對策在有行政許可制度設(shè)計的情況下，不具有行政許可權(quán)的組織沒有行政許可，那么也就沒有行政許可實施的資格，實踐中，被授權(quán)的某事業(yè)單位允許實施某項行政許可，但實際上行政機(jī)關(guān)沒有將該權(quán)力交給被授權(quán)的事業(yè)單位，或者客觀上說某一行政許可交給事業(yè)單位處理更方便但是法律法規(guī)沒有授權(quán)。行政許可設(shè)定權(quán)的問題應(yīng)該盡快回應(yīng)社會管理的需要，在沒有行政許可的制度設(shè)計，但法律法規(guī)應(yīng)該設(shè)定或應(yīng)該監(jiān)管而又沒有規(guī)定的情況下，行政許可的實施主體可能會違法創(chuàng)設(shè)行政許可從而侵害到行政許可申請人的利益，因此，我們需要解決這種有許可沒有許可權(quán)或者沒

14、有許可但應(yīng)該設(shè)定許可的問題。隨著新興事務(wù)的迅猛發(fā)展，如果通過法律、行政法規(guī)來約束行政許可的實施主體，將不足以應(yīng)對急劇變化的社會行政管理的需求，因此，我們應(yīng)該發(fā)揮設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)的優(yōu)越性。設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)比法律、行政法規(guī)的制定程序更快捷，也更能符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情形。立法法第七十二條依法賦予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法權(quán)，如果在沒有國家法律法規(guī)的制度設(shè)計下，或者由被授權(quán)的事業(yè)單位實施行政許可會更好的前提下，我們不妨先由設(shè)區(qū)的市制定地阿芳性法規(guī)的方式來解決這樣的困境。近兩年來發(fā)展迅速的共享單車，帶來了諸多行政管理的問題，同時也引發(fā)了我們對共享單車市場準(zhǔn)入條

15、件的思考，法律的滯后性導(dǎo)致我們在突然帶來的共享經(jīng)濟(jì)下無所適從，因此，設(shè)區(qū)的市如果能在短時間內(nèi)出臺地方性法規(guī)約束共享單車，也不會導(dǎo)致行政許可的實施主體無法可依。對電動自行車的管理也是一樣，國家法律法規(guī)對電動自行車的管理沒有統(tǒng)一規(guī)定，如果電動自行車的確影響了城市交通和城市管理，可以通過地方性法規(guī)的形式進(jìn)行約束，利用違法成立群眾團(tuán)體履行行政許可職權(quán)的方法實在是不可取的。除了通過設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的方式來回應(yīng)社會行政管理的需求，我們還應(yīng)該加強(qiáng)對行政許可權(quán)的監(jiān)督和對涉及行政許可的規(guī)范性文件的審查，有許多行政許可的實施主體還是法律法規(guī)依法規(guī)定的，況且任何權(quán)力都是要受到約束的，因為行政許可權(quán)是一種授益性

16、的權(quán)力，必須是行政許可申請人依申請的行為，如果不是對相對人有利的話，相對人也不會去申請，因此，在行政許可的過程中，存在損害相對人利益或者社會公共利益的可能性就越大。同時，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的審查，因為在實踐中存在行政許可的實施主體依據(jù)規(guī)范性文件作出行政許可決定的現(xiàn)象，定期違法的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，有利于實現(xiàn)行政許可實施主體行使行政許可權(quán)的合法化，維護(hù)行政許可申請人的合法權(quán)益。參考文獻(xiàn)1道路交通安全法第十八條第二款：依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。浙江省實施<道路交通安全法>辦法第二十二條第一款：人力三輪車、電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅和省人民政府規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。2