1、英國城鄉規劃的經驗及啟示寫在英國城鄉規劃第14版中文版出版之前戚冬瑾周劍云摘要英國的規劃體系注重經驗與慣例的積累，在針對城鄉規劃的基本矛盾如何應對未來的不確定性時，采取了指導型的開發規劃與自由裁量式的開發控制模式，使得城鄉規劃有能力去處理多樣的需求以及不斷變化的問題。當前中國規劃體系在面對社會經濟轉型的過程中仍暴露出許多問題，結合中國國情參考英國經驗將有助于中國規劃體系的構建和完善。關鍵詞英國；城鄉規劃；開發規劃；開發控制中圖分類號TU982561文獻標識碼B 英國是一個擁有悠久城市發展歷史的高度城市化國家，并且在20世紀初率先建立起完善的城鄉規劃體系。其務實、理性的文化性格使它在近百年的發展

2、中，盡管也面臨過多次的社會和經濟變遷，但仍然能夠穩定地通過多方面的改良來完善規劃體系。巴里·卡林沃思（BarryCullingworth）和文森特·納丁（VincentNadin）的巨作英國城鄉規劃自1964年出版以來，歷經42年已再版14次，其內容和結構跟隨英國規劃體系的數次變革不斷更新，為我們勾勒了完整的英國城鄉規劃體系面貌。一英國規劃體系的特點規劃體系是近代才出現的概念。早期的城市規劃與建設是一體的，當時主要是以建筑規范或鄉規民約的方式進行建設控制。由于建筑以自用為主，屋主會自覺地考慮房屋的衛生、美觀等問題。英國在16世紀后期，也有出于社會控制的因素而進行的開發控制，

3、但開發控制基本與土地利用規劃無關。這一自主發展的階段到了英國的工業革命發生后逐步被破壞。對于資本主義而言，獲取利潤是第一目標，建筑成為了商品，建設的目標也由以自用為主轉為以投機獲利為主。建設目標的異化伴隨著人口密度的劇烈增長，導致了生存空間的嚴重惡化以及疾病的威脅。英國城市規劃的起源正是針對市場失效引起的公共衛生問題，逐步形成了基于公共利益，通過公共干預解決社會問題的機制。城市規劃的原則和目標透過技術手段轉化為法律和政策，成為城市新開發的約束機制。英國規劃體系的廣義目標是“基于公共利益規范開發和土地利用”1，其中土地利用是通過開發規劃去分配。英國早期的規劃編制是以形態規劃與區劃條例形式為主，后

4、來納入了社會經濟等因素，逐步轉化為政策的制定。而開發控制的歷史遠早于開發規劃，只是到了19世紀末，開發控制的目的轉為確保新開發符合城市長遠的發展目標。在英國早期的規劃體系中，開發規劃直接等同于開發控制，1947年規劃體系改革后，開發控制又被分離出來，成為與開發規劃緊密結合卻相對獨立的一個系統。開發規劃的編制與開發控制的運作均與規劃機構相關。英國非成文憲法及中央集權式的議會制度奠定了英國的政治基礎，由此產生的機構安排對城市規劃政策的制定、改變，城市規劃權力的分配等都有直接的影響。而不同時期的法律法規則成為規劃體系運作的法律保障，其中1947年和1968年的規劃法對英國城鄉規劃體系的影響最大。對英

5、國規劃法規的理解需要立足英國的普通法傳統之上，它的特點是強調訴訟形式優先，因此尤其注重通過程序確保公正的判決，而非對權利義務的界定。另一特色是案例入法，注重經驗甚于理論，由此也發展了“區別”技術，有關城市規劃的規則制定和司法判決，案例經驗尤其突出。二英國開發規劃的經驗與啟示1英國開發規劃的歷史演變英國開發規劃在歷史上共經歷了三次改革。第一次改革發生在1947年，它主要是將區劃手段控制土地這一僵化方式在規劃體系中廢除。到了1968年，英國開展了第二次開發規劃改革，對規劃內容和規劃層次做出了實質性的變革，進行了結構規劃和地方詳細規劃。這次改革不但在空間層面對規劃類型進行劃分，更重要的是將規劃的對象

6、從純粹的土地利用擴展到社會、經濟、環境等主題，并且將這些城市發展的關聯要素投射到空間層面。而距今影響最大的第三次改革出現在2004年，其標志是正式提出了區域空間戰略和地方開發大綱。2001年底英國政府發表了“規劃綠皮書”，提出了規劃改革方案，目標是：簡化規劃體系，減少規劃層次，明晰不同層次規劃間的關系。并建議以區域空間戰略和地方開發大綱替代結構規劃、地方詳細規劃和單一開發規劃。其中區域空間戰略是在歐盟各國制定了空間發展規劃以及英國將權力逐步下放區域的背景下推出的。區域空間戰略和地方開發大綱均為戰略性的政策，發展戰略的編制并不僅僅是編制物質性發展規劃（土地利用或形態規劃），而且還是地區發展的綜合

7、目標和政策在空間尺度上的整合和協調，包括對土地利用、房屋政策、交通運輸、基礎設施、經濟運行、農業生產、礦產采選、垃圾處理、環境保護、地方財政和機構等確立一系列戰略方針。尤其值得關注的是，在歐洲各國全面重視可持續發展的背景下，戰略規劃也融入了可持續發展的視角，制定了在經濟、社會和資源利用上的可持續發展方針和策略。區域空間戰略具有以下特點：清晰描繪區域在政策實施末期的空間展望，并且顯示出它是如何實現可持續發展的目標；為實現展望，提供一個空間戰略，定義其主要目標，再以一個核心圖表描繪出來，并清晰地強調其政策；與其他區域性大綱和政策保持一致，包括區域可持續發展大綱以及區域文化、經濟和住房戰略2，等等。

8、地方開發大綱在成果形式上做了更進一步的改革，它將由一組文件組成3，所表達的地方空間政策與社會政策保持一致，同時也與區域空間戰略基本一致。部分核心的文件將通過法定程序進行咨詢和討論，并具有法定地位。在開發控制中，這些文件中的政策將被首要考慮。另外，地方開發大綱也包括了不具法定地位的文件，如輔助性的規劃指引。它們可能是關于特定主題的基本設計說明或者為局部地區所作的非正式的地區綜合規劃、場地開發概要，等等。這些無法定地位的文件可以通過簡化的程序被采用，但它們在具體的開發控制決策中將處于次要地位，能否被考慮將取決于輔助性的規劃文件與地方開發大綱中的法定部分以及區域空間戰略是否保持一致。這種規劃形式使政

9、府能夠更靈活地應對城市環境變化，一旦需要調整規劃，調整的內容僅局限于不適應的規劃政策內容或某個具體地區，而不需要對整個規劃進行重新修編。當然，這種規劃形式要求政府部門經常監控本地區及周邊地區經濟和社會的發展和變化，隨時調整規劃政策。此次開發規劃體系的改革，實際上是采取了更為靈活，更能促進城市社會經濟發展，更有利于城市競爭的規劃模式，這種動態的方式有利于開發規劃在面臨不確定性的環境下及時應對可能出現的挑戰。自此，英國規劃編制的框架已形成一套以法規、條例、規則、政策、通告、指引、開發規劃等構成的龐大的文件庫，其規劃層次注重類型與作用的關系，例如針對即將開發的地區，采用城市設計的方式為項目開發提供明

10、確指引；而地區和區域層面的規劃內容則體現為戰略和政策。“空間戰略”成為當前規劃編制的一個關鍵詞，一方面它能有效地使規劃涉足并整合更多社會、經濟、環境等層面的目標；另一方面，即便外部環境發生變化或規劃法律出現重大變更，該體系依然保持相對穩定，可通過局部的調整或增加主題來彈性地應對變化的需求。2英國開發規劃經驗對我國規劃編制體系的啟示（1）從理性綜合規劃向空間發展戰略轉型回顧英國開發規劃的發展歷史，其總的趨勢是規劃的形式已跳出單純的土地利用規劃或形態規劃，開發規劃表現為綜合性的空間規劃政策。它既有從中央規劃政策綜述到區域空間戰略再到地方發展大綱的政策深化過程，亦有根據不同規劃主題、規劃目標制定的輔

11、助性規劃指引。需要開發建設的地方會編制行動規劃，行動規劃針對特定地區提出發展策略，并且從城市設計的角度提出具體的建設標準和指引，以指導具體的開發實施。由此可見，英國的規劃編制體系是目標的層層解讀和深化，而這些目標又不是一成不變的，它從宏觀到微觀可以在每一層次的規劃編制中深化和調整，因此具有靈活性和現實性。反觀我國城市規劃編制體系，仍處于由計劃經濟模式向市場經濟模式轉型的階段。在計劃經濟時期，城市規劃實質為自上而下的國民經濟具體化和空間化，這導致了當前的規劃思想和方法帶有強烈的歷史痕跡。例如，強調技術特征的建設規劃依然是我國城市規劃的主要目標；在目標向現實的轉化過程中，規劃編制內容仍停留在綜合理

12、性規劃層面，它將規劃成果等同于終極目標的表述，以規劃圖紙作為目標實現的直接控制依據。這種帶有強烈“計劃”色彩的編制體系已趨于一種機械的技術銜接，既缺乏針對特定地區特殊的開發類型，也缺少因應時勢改變而靈活對應的政策體系。規劃法對規劃層次的協調是一個技術和線形的關系（粗略地說就是土地和道路在下一層次規劃中不斷的落實和深化），導致城市規劃在編制中容易落入技術的標準而非對目標的評價。要擺脫這一困境，需要對規劃與計劃的差別進行反思。在市場經濟下，由于利益主體的多元性和未來變化的不可預測性，城市規劃不可能像在計劃經濟環境下掌握影響建設實施的全部要素，況且市場（包括投資者和使用者）的目標并非與規劃當局的城市

13、規劃完全一致。因此，城市規劃必須具備協調的功能，否則無法取得進展。另一方面，隨著市場要求規劃發揮公共調節的功能，規劃的對象不可能再僅僅局限于建設領域，而是站在公共政策的角度去促進和維護社會公平。西方國家近年還在規劃目標中納入環境保護思想，從規劃角度實現資源和城市空間的可持續發展。因此規劃的目標必然是多重性和綜合性的，規劃的手段也必然是多樣化的。控制性要素只是一個技術手段而非最終目標，若連地區的發展目標與發展形態都尚未明確就機械地貫徹技術控制，無疑是一種徒勞、無謂之舉。規劃編制體系最重要的是如何確保規劃目標能最終體現在開發控制中，其實現手段不是單純的下一層次規劃對上一層次規劃的深化，事實上對每一

14、類型的地域發展都需要一個政策目標制定的前提，它既有可能是延續上一層次的規劃原則，也有可能在新的發展需求下重新確定新的發展目標，上一層次規劃應對此類情況的控制留有空間和余地。（2）從規劃“三足鼎立”向統一的區域規劃轉型我國當前“城市總體規劃”與國土部門編制的“土地利用總體規劃”以及發改委編制的“國民經濟和社會發展規劃”呈三足鼎立之勢。由于各政府部門按照各自職能劃分運作，缺少對各項政策進行統籌整合的平臺，導致城市空間發展不協調不配套的情況十分嚴重。雖然法律要求三者相互銜接，但如何協調，誰去協調卻是當前規劃職能的一個矛盾所在。比較英國的區域空間規劃體系，區域議會制定的區域空間戰略從內容上已超越了單純

15、的土地利用規劃，它是從社會、環境、住房、基礎設施、農業等綜合政策出發制定的空間框架。從內容涉及的主題看，它類似于我國發改委制定的發展規劃，但同時它將政策議題投射到空間層面，通過空間規劃來落實和協調不同政策議題的發展意向，確定在功能區域上希望達到的結果。在針對經濟發展的問題上，英國單獨將其分離出來歸屬于區域發展局負責。區域發展局制定的經濟戰略與區域空間戰略是處于一個合作的關系，因為這里存在著經濟問題和社會問題兩個不同的規劃目標，最終如何協調實質是一個政策選擇的產物。但給我們的啟迪是至少在區域層面需要一個統一的空間戰略指引下一層次的規劃編制和實施，而不是將部門之間的矛盾自上而下地傳遞下去。在傳統的

16、行政機制中，尤其是與國土部門和發改部門相比，城市規劃最擅長對空間資源進行配置和有效利用，因此由城市規劃來實現城市發展的綜合協調功能，實施空間政策將會是最強有力的手段。然而這一構想的具體實施，依然受到當前規劃體系的約束，因為城市規劃最終要實現空間協調的職能和權力，必須獲得法律的確認和授權。（3）法定規劃與輔助性規劃相配合當前中國的規劃界也一直在探討除法定規劃外的其他規劃類型。例如概念規劃、城市設計分別從戰略發展層面和物質形態層面有效地適應了當前城市建設發展的要求，然而這些有效的規劃類型至今仍然是屬于非法定規劃，其地位不能在規劃編制體系中得到確認。但也正因為其非法定的地位，可以免去了法律規定的程序

17、從而高效地發揮作用。因此，如何及時把新的規劃經驗進行總結，如何在規劃編制體系內納入新的規劃類型是需要思考的現實問題。英國從1960年開始，在城市快速發展時期也曾經出現許多非法定的規劃類型，為了加強程序上的監管同時又能有效地補充法定規劃的內容，英國規劃體系提出了輔助性規劃指引（SPG）這一規劃類型，非法定規劃與法定規劃的最大差別是缺少法定的公眾參與程序，因此他們在政策的時效和靈活性上展現優勢，并成為地方政府樂于采用的規劃模式。尤其在面對亟需解決的城市發展問題而又等不及法定規劃修編時，這些非法定的規劃往往能發揮作用，及時成為規劃管理的依據，并可能在下一輪法定規劃修編時被吸納為法定內容。針對特定議題

18、或城市設計范疇的輔助性規劃是中央政府倡導的非法定規劃形式，它們需要經過有限的公眾參與，由于政策的目標明確，具有針對性，因此制定的過程相對高效。同時輔助性規劃的形式非常靈活，有效地補充了法定規劃的細節內容，在最新一輪的規劃體系改革中，它們依然是被肯定和倡導的規劃模式。三英國開發控制的經驗與啟示1英國開發控制的經驗（1）開發的定義與開發規則在英國的開發控制中，首先要明晰什么是“開發”，以及它是否被許可。1990年城鄉規劃法中對“開發”的定義是“在地面、地上、地底所開展的建設、工程、采礦等活動；或對建筑和土地進行用途的實質性轉變（materialchange）”。在這個定義之上還有許多精確的法定附帶

19、條款，一些行為也包括在“開發”的定義中，例如“建筑物的拆除、將一個住房分為兩個或更多的單元、建筑物的結構轉變、原材料的采掘工程、廣告的展示等”。其他的一些行為則不在“開發”定義內，例如“大部分的建筑維護工作、市政設施的加固工程、在自家宅院內出于偶然性休閑享樂的行為、以農業和林業為目的的行為等”。此外一些由中央大臣指令實施的行為也可以排除在“開發”以外4。開發不僅僅指物質上的工程，還包括土地或建筑的用途改變。若構成開發，這種改變必須是實質性的，也就是本質性的事實上這個概念難以定義，在法律中也沒有定義。種類上的轉變是實質性的（例如一個住宅變成商店），但是在程度上的轉變也有可能是實質性的，例如某個家

20、庭的私人住所里收留了一個寄宿者，這本身并不構成實質上的改變，只要這個住所還保留了原有的私人居住用途；但是當一個私人住所變成一個公開的為寄宿者提供住宿、飲食服務的地方，或者變成私人旅館時，那么這種實質上的改變就構成了開發。實踐中的難題還在于建筑物部分用途的改變、輔助性用途的產生，以及用途的實質性轉變與用途中斷之間的差別。對此法庭根據大量的案例，給出一些邊緣性的情況和審查時需要考慮的標準。為了實現充分的開發控制，除了要對開發進行復雜的定義外，還需要通過開發規則去管理開發行為。開發規則是指中央環境事務大臣制定的城市規劃一般開發許可規則（GPDO），城市規劃用途分類規則（UCO）和城市規劃專項開發規則

21、（SDO）。城市規劃用途分類規則共分為四部分用途，每一部分用途都細分了一定的類別。在同一類別內的用途改變并不構成開發，因而是不需要規劃許可的。例如一個商店可以由理發店轉變成殯儀館或者甜品店（反之亦然），但是它不能轉成旅館或者熟熱食品外賣店，因為他們是在不同分類里的。需要強調的是，這個規則只是指用途的改變，而不是指任何建設工程；而且在不同用途之間的轉變是不能隨意進行的，至于這個轉變是否構成開發，則取決于轉變是否是“實質性的”。城市規劃一般開發許可規則針對全面的開發行為，按照開發程度為特定類型的開發預先給出一般開發許可，尤其是小型的開發行為。規則中涉及的開發行為有33種，內容包括：住宅庭院內的開發

22、，其中開發強度限制在帶露臺住宅體積的10%，分離式住宅體積的15%，總體積不得超過115立方為；小型開發項目，例如筑墻或者柵欄并在上面繪畫，但高度不得超過2米；與建造以及臨時性的采掘作業相關的臨時性建筑和用途5，等等。城市規劃專項開發規則通常是針對特殊地區或者特殊的開發類型。它的內容與其它規則相似，也經常需要接受議會的辯論或因上下議院的決定而被取消。在英格蘭和威爾士制定的19條城市規劃專項開發規則中的大部分都是為了促進城市開發公司的工作，規則授予的許可通常是針對公司提出的計劃，地方規劃機構對此無決策權，必須由中央環境事務大臣通過。（2）規劃許可中的實質性考慮1990年英國的城鄉規劃法致力于建立

23、一個“規劃引導”的開發控制體系。英國開發規劃的內容與開發控制是緊密相連的，但開發規劃并非開發控制的唯一依據，對于開發申請或者規劃上訴的決策除了根據開發規劃來確定外，還可以有其他“實質性的考慮”。英國開發控制體系中的“實質性考慮（materialconsiderations）”是一個廣泛的概念，它沒有法律上的定義，法院對此的解釋通常是透過案例的總結去闡述它的特征。基本上“任何與土地使用和開發相關的要素都能成為開發控制的考慮范圍”。為檢驗在具體規劃決策中的考慮是否具有“實質性”，上議院曾經給出一個三重的檢驗標準：是否以規劃目的為依據；是否與開發項目相關；是否是合理的6。然而以上的標準只提供了十分有

24、限的指引，在具體的個案審批中，需要考慮的因素繁多復雜，例如包括了擬建建筑的位置和外觀，基地的適宜性以及可達性等。其他與之相關的因素還包括開發項目對環境的影響，基地原有的歷史與美學特征，開發所獲得的經濟和社會效益等。此外，對于一些個案還有財政上的考慮，包括所有者個人的經濟條件。這些考慮是否會成為實質性的，取決于每個個案的具體情況。基本上，很少的考慮因素會被法院認為是非實質性的，除非它故意忽略規劃收益或公然違法。除了個案的自身和相關因素，中央政府的通告和規劃政策指引在規劃決策中也總是作為“實質性的考慮”。雖然它們沒有正式的法定效力（指通過正式的公眾參與和審查程序，如法定開發規劃），但是地方規劃機構

25、在做出決策時必須考慮，例如在開發規劃之后頒布的國家政策修訂是特別重要的考慮要素（以政策修訂來補救規劃的滯后）。與歐洲大陸法典化的國家不同，英國的規劃法律文件除了中央頒布的通告和規劃指引外無處不在，“法院認為相關的政策包括白皮書、通告、政策指引、以前的決策、議院的書面答復，甚至是午餐后的演講或專家會議上的宣言”6。總而言之，對于哪些事項應被視為規劃決策的實質性考慮，實際是很少限制的，也缺少清晰的指引。正是由于“實質性考慮”這個概念，英國地方政府才有了他們著名的自由裁量權。（3）開發控制中的其他管理手段地方政府在開發控制上的權力遠不止授予或拒絕規劃許可。政府還可以干預現有的用途并撤銷已經發出的許可

26、，即使這個開發已經發生。撤回命令和修改命令是在開發還沒有產生時（或用途發生轉變前）發出的。地方規劃機構在撤回或修改的許可條件中必須“考慮開發規劃和其他實質性的因素”，并且不能過多地影響原已審批通過的開發。若該命令遭到反對，地方規劃機構必須將其呈交給事務大臣批準。同時要向受影響土地的所有者、占有者以及認為受到規則影響的人發出通告。在通告生效的一定期限內（不少于28天），相關受影響的人可以向事務大臣指定的人員申請會面和聆詢。事務大臣最終根據相關意見批準命令或做出修改。若命令沒有遭到反對，規劃機構必須針對因命令造成開發中途夭折的損失進行賠償，因此地方政府總是很慎重地使用這些命令6。中止命令擁有更廣泛

27、的權力。英國的規劃法律并沒有假定當規劃政策生效時，現有與規劃不一致的用途都要消失。中止命令是處理那些已經存在的土地用途。它可以中止任何現有的土地用途（無論是合法的或不合法的）或對繼續使用該用途增加條件；要求更改或拆除建筑物或構筑物；同時還可以對符合該命令特定條件的開發授予規劃許可。當地方規劃機構認為有利于本地良好的規劃利益（包括宜人性利益）時，就可以做出中止命令。與撤回命令和修改命令不同，中止命令必須獲得國務大臣的通過。在批準該命令前，事務大臣需要聽取受影響者的意見，只有當案件涉及面非常大時，才會批準使用。同時根據規劃法的賠償要求，政府需要賠償執行該命令時產生的各種花費和貶值差價。因為該命令涉

28、及的賠償費高，因此對于大型項目規劃的審批當局均非常慎重，以避免最終會發出中止命令的可能6。2英國開發控制經驗對我國規劃管理的啟示（1）探索相對獨立的開發控制體系英國規劃編制框架中的所有文件都是開發控制的“實質性考慮”因素，即規劃文件并非直接限制開發控制的權利，規劃管理人員有充分的自由裁量權結合項目實際去權衡、平衡各類型的規劃要求。英國采用的自由裁量式體系是建立在案例法和實用主義的傳統上，對于預先定義整個開發行為抱有懷疑的態度，它認為在決定個別的規劃許可之前是不可能預測所有的情況的。在自由裁量的體系中，規劃和開發控制的決策沒有絕對的關系，最終決策也許是依賴別的因素而非規劃成果。規劃是政策的預測而

29、不是政策的結果，開發控制可以在正式規劃成果缺位的情況下存在，調用被公認的規劃政策標準。只有建立約束機制的自由裁量權才能有效地發揮作用。英國規劃體系中，這套潛在的約束機制包括了三個因素：一是“代議制”的民主制度，作為民選官員隨時受到民眾監督；二是決策時所依據的地方和國家的政策，以及開發規劃和開發控制隨時可能接受中央政府的“抽審”；三是當決策的合法性受到質疑時需要接受司法性的審查。我國現行規劃管理是實行“一書兩證”的規劃許可制度。這個制度主要借鑒了英國開發控制中的許可證制度，但比其更為嚴格和復雜。城市規劃行政主管部門通過核發建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，依法對開發建設

30、活動實施管理和控制，以確保城市規劃的意圖得以貫徹和實現。在行政審批過程中，控制性詳細規劃是開發控制的重要依據，但并不是唯一的依據，規劃管理人員還可以考慮其他必要的因素。例如不同城市根據自身的實際情況將城市設計政策、法定圖則、特定地區（如歷史街區）的規劃政策等也作為城市開發的依據。而且由于規劃部門具有控制性詳規的編制和審批權力，因此實際上也具有規劃的調整權力，這為適應城市規劃的不確定性提供了一種靈活的開發控制方式，并且賦予規劃部門較大的自由裁量權。然而新版城鄉規劃法強化了控制性詳細規劃的法定地位，明確規定控制性詳細規劃作為出讓土地的前提。通過控制性詳細規劃法定化的模式試圖解決規劃管理中任意調整規

31、劃以及可能出現的尋租行為，卻難免會陷入一個自相矛盾的錯位困境：解決行政中的腐敗問題應尋求行政和法律手段，而城市規劃管理應遵循城市發展的本質。城市發展存在不確定性的特征，當法定的規劃成為規劃管理的直接依據，實際也就禁錮了自由裁量權的運用，削弱了管理機構在具體實踐中對規劃進行調整、修改的權力，“一書兩證”制度成為多余的環節。英國的自由裁量權是在傳統“控權式”的程序法背景下逐步授予行政機構去實現開發控制的目的，中國的規劃管理是參考英國模式強化自由裁量權的外部監督，建立相對獨立的開發控制體系，還是采用美國區劃模式將規劃轉化為法律直接約束管理者和開發者的行為，依然需要在實踐中探索和總結。（2）擴大規劃管

32、理的對象我國規劃管理的對象是城市規劃區內新建、擴建和改建的建筑工程和市政工程。這些對象需要符合城市規劃的要求才被納入管理范疇，而城市規劃的管理手段主要是透過對土地使用性質和開發條件進行限定。這樣的限定在現實中就很容易忽略了許多類型的開發行為，譬如規劃沒有覆蓋的地區開發行為應如何管理？建筑物的裝修改造、住宅的租賃行為若造成負面的環境影響，是否應屬于規劃管理的對象？最為現實的問題就是，在市場化的選擇下，建筑物的性質并非一定與土地的使用性質相吻合，因此僅僅通過土地用途進行管理是不可能涵蓋所有的建筑使用功能的。比如商住混合的現象，商業與居住各占多少比例，傳統的用地分類標準是不能解決這類問題的。由此可見

33、，只有對城市規劃的管理對象也就是開發行為進行全面定義，才能有效管理城市的建設。在英國，開發控制是作為一個相對獨立的運作體系。除了1990年城鄉規劃法中對“開發”的定義本身，還有許多精確的法定附帶條款。由于用途的實質性轉變難以用成文法去定義，對此法庭根據大量的案例，給出一些邊緣性的情況和審查時需要考慮的標準。對開發行為的控制，除了依據開發規劃外，英國還有一系列的開發規則，它們適用于普遍性的開發行為，同時也有效地提高了規劃管理的效率。由案例式管理轉向通則式管理，便于規劃管理的公平、公正與公開。這對改善我國規劃管理工作是一個非常有價值的經驗。（3）完善規劃救濟制度城市規劃管理作為行政管理的一部分，依

34、照一系列的行政法，建立上訴和復議等救濟渠道是保證規劃管理公開公正的手段。同時，在開發控制的過程中，規劃上訴構成了整個規劃體系的反饋環節，訴訟內容實質反映了規劃政策以及體系的運作效果。在中國，行政復議法和行政訴訟法賦予了規劃行為相對人對于規劃行為的行政救濟和法律救濟手段。然而規劃法里對救濟權利僅賦予了違反“一書兩證”的個人和組織，對于城市規劃行政主管部門侵犯了公民合法權利的違法行政行為（如違法編制城市規劃，違法核發建設用地規劃許可證等），卻沒有給予受害人提供任何救濟途徑。對此爭論的焦點在于城市規劃的制定和成果是一種抽象的行政行為，根據目前的行政復議法和行政訴訟法是不可訴的。至于起訴人又必須是利益

35、相關人，導致公益訴訟無從訴起。救濟權利中的另一個問題是復議機構的法律責任不明確。根據行政復議法，申請人可以向做出處罰決定的機關的上一級機關申請復議，但是城鄉規劃法并沒有明確技術違規和行政失責的追究程序和責任主體的具體界定。譬如是市規劃局作出的決定，市民應該到市政府、省政府、還是省人大去申請？而且規劃的行政決策往往是根據上一級部門的精神，因此復議機構的中立性是受到質疑的。若訴訟者不滿足復議手段，他還可以采取行政上訴的渠道，通過法院進行判決，以司法部門介入行政范疇。然而，這里也存在一個司法有限性的問題，司法手段如何對專業的行政內容做出審查？若法院最終通過兩審制度必須對規劃訴訟做出判決，是否意味著法

36、院間接成為了規劃部門的上一級決策機關？若法院不能對實體內容進行專業審查，是否應轉移至程序的保障呢？尤其在具體的規劃決策中，其意義更體現在利益的協調關系上，因此我們的規劃體系應建立起相關利益主體的參與機制和規劃決策的公布機制，而司法審查的重點只需要放在程序的履行義務上。在英國，規劃糾紛的解決方式是把半司法性的聆詢和聽證引入規劃編制的公眾參與以及規劃復議階段，形成規劃體系的內部循環。盡管本質為行政行為，但通過司法的形式有助于各方意見的充分表達與協商。聆詢主持直接由中央環境部的監察員承擔，其角色確保中立和專業。整個規劃運作體系架構簡單，關系清晰。以專業人士充當半司法角色，對政策的合理性，在實施中出現

37、的問題都能及時發現和糾正。在規劃復議中若原告不服可進一步上訴至最高法院，但最高法院只能對復議的程序性問題進行審查，對于規劃決策是否符合地區規劃，是否合理等技術性問題，法院是不能進行裁決的。此方式對于法院與行政部門的角色分工，實體審查與程序審查的清晰界定是值得我們參考的。（4）完善規劃管理手段英國開發控制的覆蓋面不但包括授予規劃許可的行為，對于已發出的規劃許可可能出現的調整、撤回、中止等情況，都有相關的手段進行處理，包括修改命令、撤回命令和中止命令等。其中中止命令還可以干預現有的土地用途。這些手段對完善規劃管理工作十分必要，因為規劃是不可能一成不變，尤其在城市快速發展時期，規劃往往跟不上變化，已

38、發出的規劃許可很可能因現實條件的轉變而需要調整或撤回。英國規劃體系正是立足于城市規劃缺乏絕對確定性的本質，大部分規劃工作都是與不確定性作斗爭。我國規劃體系改革也必須認識到這一本質問題，完善規劃運行的機制，一方面要賦予行政機構應對各種開發情形充分的權力，另一方面也要賦予利益相關者協商和獲取賠償的權利，兩方面結合起來才能全面地規范規劃管理工作。（5）構建績效評價體系從撒切爾政府上臺后，英國的開發控制體系一直處于政府公共管理改革的范疇內。早期的改革只是單純提高審批效率，后期意識到效率和質量并重，并為此制定了一系列的績效評估標準。1997年工黨政府上臺后，推行“最大價值”的績效目標。它不僅僅是針對經濟

39、及其效率的，也關注公共服務的效率和質量，通過建立一個廣泛的績效指標和目標的框架，將提高效率和質量結合起來。這些指標部分是全國性的，部分則是由地方政府自己定義的。地方規劃機構需要制定一個五年計劃，并且每年進行檢討總結。在“最大價值”的規劃績效指標中，關于開發控制的評分條款包括：提供預申請的討論；用公開的出版物說明開發控制過程中每個階段的目標；上訴的案件少于40%；委托決策的數目占70%或更多；沒有針對規劃部門關于徇私舞弊的調查；提供一站式服務7。從英國規劃領域的公共管理改革，我們會發現規劃是一個綜合目標和綜合管理的過程，綜合目標包括資源、環境、社會、經濟等；綜合管理包括預算、審計、監察、成本結算

40、、效果評估等。開發控制作為政府的一項管理職能，同時也是屬于面向市民的公共服務，以現代公共管理的方式監控開發控制的運作，有助于提高政府工作的效率和質量。四對我國規劃體系的反思與展望當前我國的規劃體系正處于轉型與變革階段。在這個時期，法律法規的建構仍在探索與完善，社會經濟關系正在重新調整和建立。在這個宏觀的背景下，我國的城市規劃模式也在改革中不斷摸索，并未形成一個成熟定型的模式。英國城鄉規劃為我們展示了全面的英國規劃體系，誠如作者所言，規劃文件浩如煙海，越來越不確定城鄉規劃應該包含哪些內容。在開發規劃和開發控制的主軸之外，作者經過甄選后為我們詳細解讀的規劃議題包括了規劃的本質及其歷史演變；中央、區

41、域和地方政府的行政管理職能；歐盟及其環境和區域政策；開發控制機制；城市增長管理和住房供應政策；規劃的可持續發展原則；鄉村的社會和經濟發展；自然環境規劃，廢物和污染的控制；歷史和自然遺產的保護；城市復興與更新；社區參與規劃；規劃職業的轉變以及規劃師的教育，等等。這些領域深入的研究和不斷更新的成果，為我國當前枝葉尚未繁茂的規劃體系提供了富有價值的參考，例如鄉村規劃除了關注鄉村建成區外，還涵蓋所有自然保育中與空間相關的領域，其目標指向了人與自然的和諧共處。我國雖然已提出城鄉規劃的概念，但鄉村規劃等同村莊規劃，城鄉規劃尚未實現國土全覆蓋，鄉村規劃如何促進鄉村發展，同時保護廣大鄉村地區的自然環境，同樣可

42、以向英國的規劃體系取經。我國在改革開放后的30年間已快速經歷了西方需要近百年來解決的種種挑戰與矛盾。在城市化快速發展期，城市規劃的主要任務是提出規劃方案，而與此同時，市場經濟的多元化又迫使我們要關注規劃過程，通過規劃磋商和利益平衡來解決矛盾。如何編制適合中國國情的規劃方案，如何與市場打交道，如何制定有效的“游戲規則”，如何切實保障市場經濟下的公共利益，如何通過制度建設完善我國的城市規劃體系是當前規劃學者需要不斷思考的問題。城市規劃體系是一個整體協調的系統，我們在思考城市規劃出現的局部問題時，需要以一個整體的視角重新審視與反思現有規劃體系的運作。此次筆者參與翻譯的英國城鄉規劃已是第14版，足以見

43、其在英國具有經久不衰的影響力。筆者在數年前閱讀本書英文版，遂感此書內容之精湛，啟示之深刻，此番推介到中國，希望能為規劃界展現英國城鄉規劃的歷史維度和充分信息，提供完整深入的英國規劃體系全貌，從中汲取有益養分，為我國規劃體系的茁壯成長貢獻力量。注：英國城鄉規劃第14版中文版將于近期由東南出版社出版，此篇文章為筆者譯后的思考和體會，希望能成為讀者閱讀此書的導引，其中總結的若干觀點也期待與同行交流共享。【Abstract】AnotablefeatureoftheBritainurbanplan-ningsystemistheunusualextenttowhichitembracesdiscre-tionItisbuiltonatraditionofcaselawandofapra