1、甘肅城鎮化進程中存在的問題與對策人口城鎮化是農村人口向城鎮轉移、集聚以及由此引起的產業就業結構非農化重組的一系列制度變遷的過程。在這個過程中，農業人口比重下降，工業、服務業人口比重上升，人口和產業向城市集聚，生產方式、交換方式向規?；?、集約化、市場化發展，生活方式向多元化、社會化發展。城鎮化水平通常用城鎮人口（又稱市鎮人口）占總人口的比重來衡量。 一、甘肅省城鎮化進程中采取的措施及其成效（一）城鎮化進程穩步推進，進入城鎮化加速發展階段2007 年，甘肅省城鎮化率達到31.59%，與 2005 年相比，城鎮人口增加了47.93 萬人，比重提高了 1.57 個百分點， 年均提高 0.79 個百分點

2、（“十一五”前兩年年均提高0.96 個百分點，要完成“十一五”規劃“2010 年達到 35%”的指標，2008-2010 年必須年均提高 1.1 個百分點以上）。城市數量較多， 2007 年甘肅省地級城市12 個，在全國地級及以上城市總數排名中與湖北、黑龍江并列第 10，在西部排名第 3。2007 年 12 個地級市中（不包括縣）城鎮人口比重最高的嘉峪關市，高達 88.81%，蘭州市、金昌市和白銀市，分別達到88.75%、76.67%和 63.60%，增幅最快的蘭州市、隴南市、平涼市和張掖市，比2005 年分別提高 4.35 、 2.64 、1.91 和 1.02 個百分點（見圖1）。甘肅全省

3、整體上進入城鎮化率3060%的城鎮化加速發展階段（城鎮化率在30%以下，為工業化前的準備期；在3060%之間，為工業化的實現和經濟增長期；在80%以上，為工業化后的穩定增長期），即到了城鎮化發展的青春期。隨著城市化的發展，其社會經濟效應也在顯現，主要表現在以下幾方面：圖 1 2005-2007 年甘肅地級城市城鎮化率變化圖1. 城鎮化在全省經濟社會發展中的地位和作用日益突出，其中中心城市起主要作用據統計， 2007 年占全省土地面積 80.94%、占全省人口 30.3%的 12 個地級城市完成了甘肅省國內生產總值的 58.6%、工業增加值的 46.9%、固定資產投資的 54.7%、房地產投資的

4、 89.9%、社會消費品零售額的 66.9%，地方財政收入占到了全省地方財政總收入的 60%以上。2. 城鎮產業發展不斷壯大，城鎮聚集能力提高，城市化進程逐漸依靠二、三產業拉動隨著城鎮產業發展的不斷壯大，城鎮經濟綜合實力增強，產業聚集程度提高，聚集效應顯現，要素集聚和輻射帶動功能明顯提高。城市產業結構不斷優化， 12 個主要城市市區三次產業比重由 2005 年的 7.4 50.5 42.1 演變為 2007 年的 7.0 53.6 39.5 。第二、三產業產值比重呈逐年擴大之勢，同時其就業比重也不斷優化，二、三產業發展成為促進城市經濟發展的支撐點之一。換句話說，城市工業和第三產業的快速發展 ,

5、 成為帶動區域經濟發展的主要力量。3. 城鎮體系逐步完善，輻射帶動作用明顯增強隨著撤鄉并鎮和鄉轉鎮力度的加大，全省城鎮體系逐步完善。 2007 年全省地級城市 12 個，占全國地級及以上城市總數的 4.2%，在西部排第 3 位。特大城市（人口 100 萬以上） 1 個，大城市（人口 100-50 萬） 1 個，中等城市（人口 20 -50 萬） 2 個，小城市 8 個，其中人口 10 20 萬的 7 個，人口 10 萬以下的 1 個；同時，縣人民政府所在地的建制鎮 65 個( 縣城 ) ，其他建制鎮 462 個。形成了以蘭州、白銀為核心，以隴海蘭新線甘肅段沿線的敦煌、嘉峪關、酒泉、張掖、金昌、

6、武威、天水和隴東的平涼、慶陽以及南部地區的臨夏、 合作等中小城市為節點， 以縣城為基礎的城鎮體系 （見表 2）。表 22007 年甘肅省城市規模 ( 市區非農人口 )數量(個)城市（萬人）100 萬人口以上的城市蘭州（ 184.62 ）50100 萬人口的城市天水（ 51.84）2050 萬人口的城市白銀（ 30.91）、武威（ 21.64 ）1020 萬人口的城市張掖 (18.84)、金昌 (16.40)、嘉峪關 (16.11) 、平涼 (1酒泉 (13.29)、隴南 (12.03)、慶陽 (10.12)10 萬人口以下的城市定西 (8.67)資料來源：根據 2008 甘肅年鑒整理。4. 城

7、鎮居民生活水平提高，消費結構進一步改善居民收入增加，生活水平提高。隨著經濟的發展和城市化水平的提高，居民得到了更多的實惠。2007 年，全省城鎮居民人均可支配收入達 10012.34 元，比 2005 年增加 1925.52 元，增長 23.8%。居民收入的增加 , 促進了消費結構升級。 2007 年，全省城鎮居民恩格爾系數為 35.86%，比 2005 年降低 0.17 個百分點；城鎮居民人均消費性支出增加 1346.58 元，增長 20.6%；每百戶城鎮居民家庭擁有家用電腦 33.14 臺，比 2005 年增加 10.15 臺。全省城鎮居民人均住房使用面積為 27.04 平方米，比 200

8、5 年增加 2.88 平方米。5. 城市基礎設施建設步伐加快，城鎮功能日趨完善，城市環境進一步改善基礎設施進一步完善， 城市承載能力提高， 城鎮路、水、電等基礎設施條件逐步改善 （見表 3）。2007 年和 2005 年相比 , 城鎮建成區面積增加 24.8 公頃，城市綠地面積增加 986 公頃，城市人均擁有道路面積增加 0.18 平方米，城市道路照明燈增加 6 千盞，公共交通運營數增加 263 輛，出租汽車增加 3214 輛，城市人口用水普及率提高 6.39%，集中供熱面積增加 1039 萬平方米，清掃保潔面積增加 547 萬平方米，生活垃圾處理量增加 14 萬噸，生活垃圾無害化處理率提高

9、22%，城市基礎設施和環境不斷改善。技術設施快速發展，現代通訊日益普及。2007 年，城市移動電話用戶達435.6 萬戶，比 2005 年增長 83.3%；本地電話用戶數為 290.21 萬戶，比 2005 年增長 5%；國際互聯網用戶為 54.6萬戶，比 2005 年增長 46.8%。表 3：甘肅省“十五”末到“十一五”前兩年城鎮基礎設施發展情況和城市環境改善對比表設施城鎮建成城區市面綠積地城面市積人均城擁市有道公路共照交通出運租營汽車城（市輛人口集用中水供熱清面掃積保潔生面活積垃圾城處市理生活垃圾平方米盞)） ） ) ） ） 理率( )年份2005 469.4510863.71123304

10、4157235.94 6186329821373.42007 494.2511849.891293307189372.33 7225384522795.46. 社會保障體系建設穩步推進，社會事業全面進步社會保障體系建設穩步推進，全省養老保險、失業保險、基本醫療保險參保人數、覆蓋面穩定提高。國有企業下崗職工基本生活費和企業離退休人員基本養老金保發放率都達到 100%，實現了當期無新的拖欠；疾病防控能力增強，實現了省市縣三級疾病預防控制網絡覆蓋?？萍际聵I穩步發展，文化教育事業發展較快。城市市區每萬人擁有科技人員、普通高校在校學生、科學教育事業經費支出占地方財政預算內支出比重、城市公共文化機構數、公

11、共圖書館藏書量、每萬人擁有醫生數顯著提高。（二）小城鎮改革試點工作成效顯著小城鎮處于連接城鄉的樞紐，是農民進城的第一步，是打通城鄉的最重要一步，也是實施城鎮化戰略的基礎。近兩年甘肅以科學發展觀為指導，以全國小城鎮發展改革試點為契機，逐步把小城鎮發展改革試點納入建設社會主義新農村之中，使小城鎮試點工作有了明顯進展。1. 協調多方面力量，加大對試點的扶持力度，為小城鎮發展改革創造條件。指導、督促國家和省級試點鎮完成了小城鎮經濟社會發展規劃和試點方案， 研究制定、完善有關小城鎮試點政策，探索全省小城鎮健康發展的新路子。2. 加強發展和改革的結合，重點在行政管理體制、農村土地流轉制度、戶籍管理體制和社

12、會保障制度改革等方面有所突破。 落實農民務工“無門檻”制度， 積極探索建立養老、 醫療、失業等社會保障制度，各試點鎮新型合作醫療覆蓋率達到 90%以上，并對城鄉困難人群作了低保救助。堅持“宜征則征、宜租則租、平等協商、自愿有償”的土地流轉原則，采取群眾自愿用承包地入股、整理廢棄地的方式解決工業用地，有力地推進了工業集聚區的建設。3. 落實了試點鎮鎮級財政傾斜，賦予試點鎮縣級經濟社會管理權限，試點鎮黨委書記、鎮長享受副縣級待遇等政策。4. 調整農業結構，發揮地域和特色資源優勢，培育發展主導產業及特色產業，壯大了小城鎮經濟基礎。5. 圍繞發展抓項目，加快小城鎮基礎設施建設，改善人居和投資環境，加大

13、招商引資力度。6. 通過調研，總結推廣基層試點鎮好經驗、好做法，分析研究試點中存在的問題和解決辦法，成效顯著。 2007 年，甘肅省建制鎮達到462 個 , 比 2005 年增加 5 個，占全省鄉鎮總數的 37.8%。同時，涌現出五種類型的農村小城鎮：綜合發展型，如馬鬃山鎮、紅柳灣鎮、紅灣寺鎮等；特色產業型，如磐安鎮、驛馬鎮、洛門鎮、文峰鎮等；交通區位型，如和平鎮等；旅游開發型，如拉卜楞鎮、會師鎮、劉家峽鎮、崆峒鎮等；工業主導型，如河西堡鎮等。但是，這樣的鎮在我省是屈指可數的，大多數農村小城鎮仍以農業為其主要的經濟支柱，其產業結構單一，基礎薄弱，發展速度緩慢。二、甘肅城鎮化進程中存在的問題及其

14、原因分析甘肅省城鎮化進程比較緩慢， 水平較低，城鎮化滯后于工業化， 城市發展的數量、結構和質量都存在很大差距，已成為甘肅省經濟社會發展的重要制約因素。1. 城鎮化水平低，區域發展差異大甘肅的城鎮化進程滯后，且區域發展差異大（見圖 1）。從城鎮化水平看， 2007 年甘肅省城鎮化率為 31.59%，低于全國平均水平 12 個百分點，全國倒數第 3，且比 2005 年的名次后退一位。區域差距大， 2007 年城鎮化率最高的嘉峪關市為 88.81% ，比城鎮化率較低的武威、定分別西高67、70 個百分點，而且天水市、慶陽市、定西市城市化率比 2005 年分別下降 4.9 、0.82 、0.82個百分

15、點。2. 城市化發展步伐滯后于非農化從全省社會結構看，城市化發展步伐滯后于非農化，二者的協調程度有待進一步改善。 2007 年，國民經濟的非農業化程度達到 85.7 ，而從業人員的非農化程度僅為 37.34%，人口的非農化程度則更低，僅為 31.59 。較高的經濟非農化程度與較低的從業、人口的非農化程度之間存在著巨大的梯度差， 使整個經濟社會表現出前工業化社會的突出特征。 甘肅省非農產業就業比重與城市化率之比為 1.18 1（城市化率為 1），表明城市化發展步伐滯后于非農化，二者的協調程度有待進一步改善。一方面甘肅農村勞動力的轉移滯后于城鎮化水平，另一方面人口素質中，城市及流向城市的農村人口整

16、體素質相對較高， 農村及滯留在農村的人口素質越來越低， 成為城鄉二元結構逐步擴大的主要因素之一。 所以是城鄉二元經濟結構和城鄉二元社會結構合力阻礙了甘肅的城市化進程。3. 城鎮化水平滯后于工業化水平現代經濟增長的一般規律表明，城市化與工業化是一個相輔相成的歷史過程，工業化是城市化的最重要的動力，工業化必然推進城市化；而城市化也同時促進工業化，城市化是工業化的依托和重要保障。二者要有機協調，相互促進，形成合理的關系。國際城市化規律還顯示，城市化率應高于工業化率10%左右，但 2007 年甘肅城鎮化卻低于工業化率（39.37%）近 8 個百分點；還有學者認為，城市化率與工業化率之間的合理比例關系應

17、該保持在1.4 2.5 之間，而甘肅的這一比例為 1.23 ，種種數據表明甘肅城市化嚴重滯后于工業化。城市化滯后于工業化，工業化進程中吸納的勞動力過少，導致人口就業和再就業問題突出，城市承載能力薄弱。而2007 年甘肅省工業化率低于全國平均水平 3.63 個百分點，城市化率低于全國平均水平 13.31 個百分點的事實表明，甘肅省的城市化嚴重滯后于工業化，不是因為工業化發展太快，而是因為工業化基礎不穩，后勁不足，城市經濟力量薄弱所致。 同時還因為甘肅的城市化發展， 目前還停留在行政推動， 經濟制約的階段，忽視了經濟發展的先決因素。這些因素共同導致甘肅城市化發展緩慢。4. 城鎮產業結構單一、結構不

18、平衡，第三產業比重偏低城市產業結構的不平衡，阻礙了甘肅省城市化發展。因為城市化發展初期是以工業化作為主要推動力，而城市化發展一旦上了軌道之后， 第三產業就成為其主要推動力， 帶動整個城市的發展，促進城市化穩步前進， 但甘肅省長期形成了以工業化為主導的發展模式， 城市的功能結構偏集于工業化，城市化的主要推動力來自于現代工業的發展，具有明顯的“工業型城市化”的特點，在產業結構中第二產業的比重較大， 第三產業比重偏低。 甘肅 12 個地級市（不含市轄縣） 三次產業占 GDP 比重由 2005 年的 7.4 50.5 42.13 調整為 2007 年的 7 53.6 39.5 ，第二產業的比重上升，第

19、三產業比重下降，而且第三產業產值比重和就業比重均低于全國水平。但在同樣的投資情況下，第三產業提供的就業崗位數要高于第二產業。這樣由于第三產業發展滯后，導致城鎮發展后勁不足。除產業結構不平衡之外， 城市產業結構單一是阻礙甘肅省城市化發展中比較特殊的問題。 這將使城市功能單一，減弱城市輻射能力，如金昌、玉門、嘉峪關和白銀四個礦業資源型城市，大部分遠離綠洲，地處荒漠，它們依賴不可再生資源生存和發展，而隨著資源的逐漸減少甚至枯竭，其城市功能也逐步衰退，從而縮小了區域的輻射圈。5. 城鎮體系結構不合理，空間分布不平衡，區域發展不均衡甘肅大中小城市比例失調，東西布局失衡，尚未形成結構協調、布局合理、功能健

20、全的城市體系。從城鎮體系結構看，甘肅 12 個地級城市中，特大、大、中、小城市比例為 1：1：2：8，呈現出以小城市為主體、 大城市和中等城市偏少的城市結構。 城市體系結構不合理， 城市等級差別大，城市體系呈分散聯系狀態。中心城市的集聚和幅射能力小，帶動力弱；地級與縣級城市數量結構失調，縣域首位鎮和中心鎮地位不突出，區域輻射能力較弱；小城鎮發展滯后，規模小、布局散、水平低、實力弱，聚集功能不強。從城市空間分布和密度看，全省16 個城市（包括 4 個縣級市），西部地區7 個，占 43.8%；中部地區 4 個，占 25%；東部地區 2 個，占 12.5%；南部地區 3 個，僅占 18.8%，城市布

21、局呈現西密東疏的狀況。小城鎮地處偏遠，分布稀疏，密度為每平方公里0.3 個城市，不及全國平均密度（0.7 ）的一半，且大部分沿交通線、河流分布，小城鎮布局呈現東密西疏的狀況。從全省城市區域發展看， 東部 3 個地級市區平均城鎮化率為 31%，西部五個地級市平均城鎮化率為 52.17%，東部低于西部五市 21 個百分點；全省 16 個城市中綜合指標測定居前 8 位的城市西部 6 個、中部 2 個，東部 2 個城市均居后位。整體上表現出“東慢西快”的現狀和態勢。由于河西地區依托國家大力扶持的重工業、重點開發的農業形成了一個蘭新線城市群，發展較快，相比之下東部 2 個城市的發展十分緩慢。 可見，政策

22、導向下的“重工業優先發展戰略”是形成甘肅東西部城市規模布局不平衡的根本原因。而這種“西強東弱” 的城市規模分布特征不利于甘肅城市功能的發揮和城市經濟實力的提高， 更不利于區域經濟的發展。 因為地區的發展失衡不但會使部分地區人口過度集中，勞動力過剩，不利于城市化水平的提高，而且會帶來一系列社會問題，最嚴重的是導致區域發展的惡性循環。6. 城市規模小，城市的既定規模經濟無法發揮城鎮的人口聚集及一定的人口規模深刻影響著經濟的聚集，影響著城鎮綜合能力的全面發展。由于甘肅城市人口增長有限， 城市規模多年變化不大， 而且城市人口多集中在 20 50 萬和 20 萬以下的中小城市。甘肅城市首位度高達 4，比

23、正常值 2 高出許多，這說明除了中心城市外，其他城市規模均小于城市最小合理規模，城市規模結構發展不均衡，還處于城市經濟規模遞增的階段。城市的既定規模經濟無法發揮，城市對農村的輻射力弱，周邊地區對大城市的向心力低，沒有形成合理的分工合作體系。特大城市蘭州是省內最大的中心城市，產業聚集度高但市場功能弱、城市基礎設施薄弱、環境污染嚴重；天水是甘肅第二大城市，但城鎮人口規模遠遠低于全國中等城市的平均水平，且主導產業趨于衰退、經濟擴張乏力；資源型工礦城市中，金昌和嘉峪關處于城市經濟發展的上升期，但白銀受到資源開發周期的制約，出現了資源開發成本加大、產業難以接續、企業改制步伐慢等問題。 65 個縣城中，人

24、口規模在3 萬人以下的縣城 35 個，占 53.85 ， 2 萬人以下的縣城 22 個，占 33.85%；小城鎮城市規模普遍偏低，擴展規模的速度遠達不到加速城市化的要求。有關資料顯示：小城鎮鎮區人口達到 3 萬人以上，才能正常發揮集聚功能，獲得較為理想的社會經濟效益。但是， 2007 年甘肅省建制鎮中達 3 萬人以上的鎮區不足 10 個， 5 萬人以上的也僅有 1 個。由于城市規模小、密度小，加上自然稟賦、制度安排的不同，以及歷史上實施計劃經濟對宏觀經濟環境的影響， 使甘肅包括省會城市在內的大中城市無法發揮在現有城市規模水平下既定的規模經濟，很難發揮城市的輻射作用，也很難形成城市間網絡功能，使

25、城市與城市間以及區域與區域間各自為政，喪失了城市聚集人口、 集約經濟和集合科學文化的優勢， 更無法形成較多的中心城市，無法成為區域經濟活動的核心。與東部同等規模的城市相比，沒有產生同樣的經濟效益。當然還有深層次的原因：一是城市內部沒有形成良好的生產協作體系，部分產業帶的規劃不合理，與城市的經濟聯系松散，形成了所謂的“飛地經濟”； 二是很多城市仍停留在單純為東部輸送資源的水平上，而產業鏈上游產業的低價格水平，又使這些資源性城市沒有再生能力，舉步維艱；城鄉脫節，沒有形成中心城區要素向周邊地區擴散和傳遞的網絡效應； 三是城市的主導產業沒有發揮對其他產業的帶動作用，這樣使城市的交易費用大大提高；四是資金、人才、勞動、信息等各種生產要素無法在區域內自由流動，地區之間人為設立的法規、貿易壁壘使部分城市被鎖定在低水平發展陷阱中，體會不到外在競爭壓力的刺激。7. 城市化發展質量不高一是城市基礎設施建設滯后?；A設施不配套，條件差，城鎮交通、供水、燃氣等基礎設施人均擁有量， 遠遠落后于全省城鎮化發展的需要， 在全國也排后位。 生態環境脆弱， 受水資源制約，城市規模、布局受到限制。一方面是城鎮建設