1、淺談誠信原則在我國行政法體系中的確立行政許可法實施以來，在我國行政法體系中確立誠信原則法定地位的認識漸趨形成。誠信原則的確立已經成為構建我國現代行政法治的題中之義。本文試圖著眼于行政權能的整體格局，分析在行政法體系中確立誠信原則的必然性與合理性，進而探討誠信原則在行政法體系中得以確立的基本路徑。 一、行政法體系中確立誠信原則是現代行政法治的必然要求 現代行政權能的擴大，形成現代行政立法、執法和司法權能的“三分”格局，而其中任何一種權能的行使，在現實中都是以行政主體與行政相對方之間地位不對等作為前提的。行政法治在現代意義上就是對行政立法、執法和司法三類行為予以法律規制的法治，要實現規制的目的，使

2、雙方法律關系盡量處于平衡狀態，基本的要求便是現代行政必須遵循誠信原則。 行政立法行為是國家行政機關制定規范性文件的活動。誠信原則在我國立法及行政立法中雖然沒有被確立，但已有顯著體現。立法法第四條規定：“立法應當依照法定的權限和程序”。行政機關立法權獲得、立法權限劃分以及立法程序規定的法定化，表明我國在立法層面對誠信原則的肯定。該法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”更是誠信原則的宣示性體現。2001年11月16日國務院公布的行政法規制定程序條例和規章制定程序條例對行政法規和規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋等程序作了專門規定，在行政

3、立法領域彰顯了誠信原則的要求。 行政執法行為是指國家行政機關或被授權的社會組織執行或適用法律、法規和規章的活動。行政執法行為由于涉及全部社會事務，不宜制定統一法典，但從我國已經頒布的法律法規來看，已經對誠信原則有所要求和體現。2004年7月1日起施行行政許可法第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”

4、這標志著作為私法領域“帝王規則”的誠實信用原則，第一次在我國行政法律規范和行政執法行為領域得以確認。從其強調的行政機關應保護行政相對方對行政行為的信任與信賴，行政機關應對行政相對方造成的損失予以補償這兩項法律關系內容看，已經體現了“信賴保護原則”的基本要求。 行政司法行為狹義上指行政機關作為第三方，裁決行政爭議的行為，廣義上則是采用賠償和補償方式平衡社會成員整體利益的行為。現代行政機關在管理公共事務過程中，必須以平衡所有社會成員的整體利益為宗旨。因此，很多情況下不得不為了整體利益而損害部分人的利益。但同時行政機關必須對部分人利益的損害作出補償，進而實現社會全體成員共同承擔公共負擔的均衡。我國1

5、994 年頒布實施了國家賠償法，立法本身體現了對行政機關誠信原則的要求，但在具體法律制度和規范設計上存在不少不符合誠信原則的地方，最為突出的是賠償以違法為客觀前提，以不包括抽象行為的具體行政行為為范圍，以不包括精神損失的物質損失為對象等。改革開放以來，我國在行政補償領域還沒有統一立法，補償規范大多散見于各種單行法律法規文件中，補償范圍、方式、標準、程序等具有明顯缺陷。 二、行政法體系中確立誠信原則具有現實合理性 誠信最早只是道德準則，后來法律化于羅馬法的誠信契約。進入 20 世紀以后，逐漸在各國法律中作為私法的根本原則被普及，并形成了以契約法為核心的私法體系。傳統意義上，由于誠信原則的“私法原

6、則性”，其僅適用在平等主體的權利和義務的關系上。1900年代后，伴隨世界經濟社會的跨越式發展，西方主要發達國家的政府職責均出現較大轉變，政府不單扮演管理人的角色，同樣肩負起服務社會、服務民眾的任務。政府行為方式的變化，出現了行政給付、行政獎勵和行政合同等，政府的行政行為也逐步從依靠行政指令向著協調合作的方式轉變。這樣一來，大量在私法中被適用的行為原則被引向公法中，公法同私法日漸呈現相互滲透的態勢。第一次世界大戰后，德國法律將誠實信用原則規定為對于一切法律皆得適用，標志著誠信原則從私法領域順利過渡到公法領域。上述誠信原則“私法公法化”的大致過渡軌跡，有助于我們認識誠信原則在我國行政法中被確立的可

7、能性。 首先，誠信原則“私法公法化”的法律適用前提是“公法私法化”。我國關于誠信原則的立法最早見于1986年民法通則第4條“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則”，確立了其民法基本原則的地位。而諸如反不正當競爭法第2條、票據法第10條、保險法第30條以及合同法第6條中均有關于誠信原則的一般規定。隨著市場經濟的發展，雖然行政法律關系主體地位仍處于不對等狀態，然而行政法律體系中包含的平等主體之間的法律關系越來越多，如行政指導關系、行政合同關系等，即便是行政主體具有主導地位，也必然平等地融入這類關系。誠信原則雖然仍舊主要是私法領域原則，但也必然承擔起指導一系列同民事法律體系有較高關聯

8、度的行政法律體系。 其次，“責任政府”的建設為誠信原則的“私法公法化”提供了可能。誠信原則之所以在民法中確立并被公法吸收，在于其具有契約履行的責任保障功能。作為維系社會秩序穩定運作的重要標準，不純粹是對平等民事法律關系主體所提出的要求，更是政府及其工作人員行使職權，履行社會事務管理責任的客觀需要。我國法律雖然對此沒有統一規定，但是從憲法和法律的相關規定中可以引申出這個原則。如1982 年憲法規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。這要求行政機關必須對人民群眾守信義。 第三，公法與私法均以秉持社會公義、維

9、持社會秩序為根本目標。誠信原則體現了國家和社會所崇尚的維護公共利益的社會追求，彰顯了公法與私法所推崇的社會公平、穩定、和諧的法律價值。因此，誠信原則的“私法公法化”具有國家、社會、法律普遍認可的現實可能。 三、誠信原則在行政法體系中確立的路徑選擇 西方發達國家誠信原則的“私法公法化”存在兩種形式：一是以立法條文確立肯定誠信原則；一是通過具體制度將誠信原則加以具體化。我國誠信原則在行政法中的確立可在行政立法、執法、司法三個方面，采用這兩種形式。 （一）確立行政立法的誠信原則 首先，完善立法中的誠信制度。行政法律規范中的誠信問題根本上說是一個憲法問題，有待于在我國憲法性文件如憲法、立法法、中央政府

10、組織法、地方政府組織法等中予以確立。現實中更為迫切的是在作為抽象行政行為的行政程序法中作出規定。對于行政法規、規章而言，通過行政程序立法確立其中的誠信原則，不僅是行政程序立法的神圣責任，也具有現實可能。 要建立健全各項行政流程制度，比較典型的有社會聽證制度、信息公示制度、告知制度等。此外，行政流程的完善迫切要求每一項流程銜接得當、協調縝密，而不得出現相互脫節、重疊或矛盾的現象。 （二）確立行政執法的誠信原則 要確認強制性行政行為中的誠信原則。強制性行政行為如行政強制、行政處罰、行政許可等是行政機關在具體行政行為過程中，就特定對象的具體事項所作的具有法律后果的單方行政行為。強制性行政行為一經作出

11、，即發生效力，在沒有法定事由和法定程序的情況下，不得撤銷、廢止或變更。因而，從其“準法律”的強制性考慮，必須依照誠信原則作出。 要確認非強制性行政行為中的誠信原則。行政指導、行政合同等非強制性行政行為雖然不對行政相對方法律上的權利義務作直接規定，但會對其實際利益產生影響。出于行政相對方對政府行為信賴的保護，政府必須恪守誠信原則。 （三）確立行政司法的誠信原則 首要任務是國家賠償制度的完善和行政補償制度的建立。依照“有損害即有賠償”的法治精神，行政機關在作出、修正和終止行政行為的過程中，若背離了誠信原則，有損害民眾利益的行為，應承擔相應的行政賠償責任。健全行政賠償機制，也成為保障行政行為依法落實

12、的必要前提。同樣，行政主體執行不當行政行為使相對人權益受到侵害時，也應做出適當地補償。總體而言，制度層面誠信原則的確立，將從根本意義上為誠實信用原則在我國行政法中的確立提供有力的保障，進而實現行政行為整合整體利益和部分利益，達到統籌兼顧的行政管理目的。 四、結語 綜上所述，確立誠信原則為我國行政法體系的基本原則之一，既是現代行政法治的必然，也是我國行政法治發展的必然。隨著十八大以后“責任政府”建設步伐的加快，我們有理由相信，誠信原則將沿著立法和制度兩條路徑，在我國行政法體系中最終得以確立。c29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced

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