1、科學分類 協同監管 精準執法 持續深化全面推進卷煙市場零售戶專賣分類監管體系建設揭陽市煙草專賣局2011年初，我局聯合省局專賣處、銷售處共同申報以卷煙市場零售戶專賣分類管理為課題的科技創新項目，同年4月獲得省局批準立項。一年多來，在省局的正確領導下，特別是在專賣處幾位領導的大力支持和悉心指導下，項目組先后完成了市場前期調研、數據統計分析、分類模型構建、“試點”實踐和信息系統開發等工作，并從卷煙市場管理對象、管理主體和管理策略三個維度的分類入手，系統構建全方位、立體化、多層次的卷煙市場監管體系，初步形成了一套分類科學、管理有效的“333”分類監管模型，編制了一本涵蓋全面、簡單實用的工作手冊，開發

2、了一個便捷易用、智能分析的信息系統平臺。該項目已于今年7月份在我市全面推廣實施，現將工作開展情況匯報如下：求變：敏銳把握市場監管的新課題近年來，隨著市場經濟的不斷發展和行業改革的日益深化，卷煙市場管理工作也開始不斷面臨新的問題和挑戰卷煙零售戶數量急劇上升、零售業態日趨多樣化、零售戶的整體素質和法律意識也得到了很大提升。但作為市場監管的主體各級煙草專賣行政主管部門，囿于執法資源有限，執法理念還停留在粗放管理的模式，遠遠不能滿足當前卷煙市場監管工作的需要。在“卷煙上水平”的行業基本方針大背景下，2010年底，省局審時度勢，印發了廣東省煙草專賣局關于卷煙零售市場分類管理工作方案，市局黨組敏銳地意識到

3、市場分類管理工作的重要性，積極響應，迅速成立項目組，并從全市行業各單位抽調業務骨干，對市場分類管理問題進行專題研究。求變，迫在眉睫。市局“一把手”許永欽局長親自擔任項目組組長，指定黃壯強副局長直接負責卷煙市場零售戶專賣分類管理項目創新工作。隨即，以全市qc小組為基礎，項目組迅速抽調了涵蓋專賣、營銷和信息的業務骨干，并將項目組劃分為科研組、實踐組和保障組，明晰職責分工，一場以創新專賣市場監管模式為課題的科研“大會戰”放在了全體揭煙人的面前。求新：全面借鑒下的大膽創新如何分類，怎么管理，是項目組必須解決的首要問題。項目組按照“全面借鑒，對接創新”的思路，在前期技術查新的基礎上，全面搜集市場分類監管

4、的相關文獻資料，累計查新53篇，搜集關聯最為密切的資料文獻19 篇，完成了查新報告和理論支持，確定從卷煙市場的管理對象、管理主體和管理策略三個維度進行分析，重點解決“管什么”、“誰來管”、“怎么管”三個問題。項目組首先從管理對象的分類入手，以“粗糙集理論”作為理論依據，指導卷煙市場零售戶專賣分類規則提取和模型構建，同時，保持與省局工作方案的對接并加以創新。按照上述思路，項目組于2011年4月在全市開展了卷煙市場零售戶基礎信息的全面采集工作，采集轄區內卷煙市場零售戶的基本情況，充分掌握轄區內卷煙市場的特點，零售戶所處的區域位置、營銷規模和違法違規記錄等相關信息，盡可能構建能夠全面反應市場和零售戶

5、屬性的“數據集市”，利用spss工具計算出卷煙市場零售戶各類屬性的相關性，抽取與卷煙市場零售戶最為密切的屬性數據。經過數據統計、計算分析，項目組最終確定區域位置、營銷規模和誠信守法3個因素為卷煙市場零售戶分類的主要依據，并設計出卷煙零售戶專賣分類公式：r=asl，其中r代表“分類值”，a代表“市場區域”因素，s代表“營銷規模”因素，l代表“誠信守法”因素，三者之間為乘法關系，根據r值的不同區分卷煙市場和零售戶類別，初步完成了分類規則和分類模型的確定。求是：卷煙市場監管體系的構建與實踐分類規則和模型的初步確定為項目組的創新工作打開了突破口，市場分類監管的命題已成“破題”之勢。今年初，我們將這一研

6、究成果在揭東縣局進行先行先試。通過半年多的試點實踐，不斷修正完善，項目組最終確定了“333”的市場零售戶專賣分類監管模型“333”的分類監管模型以區域位置、營銷規模和守法經營3個因素為分類標準，先將卷煙市場劃分為重點監控市場、一般監管市場、正常管理市場3類市場，在此基礎上將零售戶劃分為正常管理零售戶（即“a類戶”）、一般監管零售戶（即“b類戶”）和重點監控零售戶（即“c類戶”）3類零售戶，同時對a類戶根據r值的大小進一步細化為“a”、“aa”和“aaa”3級客戶，樹立誠信守法經營戶的模范，并通過提升服務來激勵零售戶的誠信守法意識。“333”的市場零售戶專賣分類監管模型有效地解決了對卷煙市場管理

7、對象的科學分類。隨后，我們以揭陽煙草“依法依規，正己正人”的專賣管理理念為指導，通過對卷煙市場監管主體進行分類，我局構建了“三位一體”的市場監管協同機制通過對市場監管主體“內外”、“上下”、“左右”三個層面的分類，理順三重關系，有效整合市場監管資源，實現對卷煙市場的一體化監管。通過對管理手段進行分類，我局構建了“三層三段式”的卷煙市場零售戶監管策略，即通過引入行政指導等柔性執法手段，綜合運用全過程的宣傳教育策略，動態化的市場檢查策略和信用價值導向的評價考核策略，對卷煙零售戶采取“教育引導、告誡規勸、行政處罰”三段式的行政執法模式。通過對卷煙市場管理對象、管理主體和管理手段三個維度的系統分類，有

8、效地解決了市場監管工作“管什么”，“誰來管”、“怎么管”的問題。經過反復試驗，項目組數易其稿，最終完成了揭陽市卷煙市場零售戶專賣分類管理辦法及其實施細則的編制，同時，配套的各項制度、流程、表格和考核辦法也得到了不斷完善，最終形成了8項制度、7個流程、11個工作表格和1個考核辦法，并匯總編制為揭陽市卷煙市場零售戶專賣分類管理工作手冊。與此同時，項目組按照“邊開發、邊實踐、邊改進”的工作思路，聯合廣東遠景信息科技有限公司完成了揭陽市卷煙市場零售戶專賣分類管理信息系統的開發。通過半年多的“試點”實踐，一系列數據和事實對比充分證明了“333”分類管理模型是科學的、有效的、便于操作的，突出地表現為“六個

9、亮點”，即通過“六個轉變”，在實現“六個降低”的同時達到了“六個提升”。一是對卷煙市場零售戶的分類由單一維度、抽象的粗放式分類轉變為多維度、具體的精細化分類，降低了人為操作導致的分類工作的隨意性，提升了市場零售戶分類的科學性。舊的分類方法主要是依據歷史守法經營情況一個維度對零售戶進行分類，分類過于粗糙、由于無法量化，分類過于隨意。新的分類方法從區域位置、營銷規模和守法經營3個維度劃分，既考慮了零售戶的歷史守法情況，也考慮市場區域宏觀因素和零售戶營銷規模等微觀因素，濾掉了雜波，特別是通過分類值公式計算r值的大小，以具體的r值來區分零售戶類別，分類規則簡單具體，分類過程由信息系統實現，分類結果更為

10、精細、科學。二是卷煙市場零售戶的管理策略由原來一刀切、重量輕質固態的管理策略轉變為有針對性的、重質顧量的動態管理策略，降低了一線稽查員的工作量和遭遇暴力抗法的風險，提升了市場檢查效率。舊的市場管理策略以雙人檢查為主，側重于檢查頻次，對應a、b、c類零售戶月檢查頻次分別為2次、4次和8次，而隨著近幾年零售戶數量的急劇增加，稽查員負責管理的零售戶數量也大大增加，導致稽查員幾乎每天都在為完成檢查次數而疲于奔命，檢查效果不盡人意。尤其是，在面對執法環境較為復雜的市場和釘子戶，碰到突發情況及暴力抗法時，雙人檢查力量單薄，無法有效應對。相對的，部分守法經營良好的零售戶則對過多的檢查頻次感到不解，產生抵觸情

11、緒。而新的市場監管模式，將重點監控市場和重點監控零售戶列為大（中）隊的“公共田”，主要采取集中檢查為主，即使遇到釘子戶暴力抗法等突發情況，也能夠憑借人多的優勢，輕松應對。同時，將正常管理市場和零售戶劃為各線路稽查員的“責任田”，仍以雙人執法為主，更側重于檢查效果，降低檢查頻次，對a類戶中的aaa級客戶則實行“免檢”政策，最大限度地提升誠信守法經營戶的“正效益”。通過這一轉變，各稽查大（中）隊的專賣稽查人員被充分調動起來，執法效能大幅提升，原有稽查員每月要進行22天左右的市場檢查，現在每月一般只需要利用8-9天就可以完成，其余10-11天由稽查大（中）隊進行集中檢查，2-3天為培訓學習和交叉檢查

12、等機動時間。在問及一線稽查員時，大家普遍反映集中執法檢查時更有底氣了，有了團隊的力量，日常檢查壓力輕了許多。三是一線稽查人員由原來職責單一、相互割裂的線條管理方式轉變為復合型、相互關聯的網狀管理方式，降低了消極怠工和職務犯罪的可能性，提升了團隊協同執法能力。原有的市場管理方式，稽查員每天負責轄區內的市場巡查，各稽查線路之間相互割裂，容易出現出勤不出力和為違法者充當“保護傘”的問題，而稽查大（中）隊長干不干活則憑自己的良心，沒有制度約束。在新的管理模式下，要求稽查大（中）隊長必須是集市場檢查工作策劃、指揮、參與多項角色為一體的復合型指揮員。而稽查員也有了更為明細的分工，有些側重于檢查實施、有些側

13、重于情報收集、有些側重于宣傳教育。此外，集中檢查也帶動了各稽查線路間的相互檢查、監督，使稽查員不得不動起來，消極怠工、執法腐敗被有效地遏制，團隊協同執法能力則不斷得以彰顯。四是市場監管信息系統由原來單純的數據采集、備份、功能單一的系統轉變為集數據統計、智能分析、預警和信息推送等功能更為強大的系統，降低了工作計劃的隨意性和盲目性，提升了精準執法水平。新的市場監管信息系統，除具備了舊有信息系統的原有功能外，實現了對卷煙零售戶的實時自動分類，避免了原有人為分類的隨意性。新的信息系統還可以通過對日常檢查結果的統計分析，挖掘“檢查數據”的深層價值，實現智能預警，及時向一線稽查人員發送市場預警信息，指導其

14、開展執法檢查。此外，系統還搭建了零售戶溝通平臺，采集了零售戶的手機信息，通過信息系統平臺向零售戶推送法律法規、信用記錄等宣傳教育信息。五是對卷煙市場零售戶的管理思想由原來過分依靠懲罰、打擊等手段對立的關系轉變為更多地實施柔性執法、服務型管理合作的關系，降低了卷煙市場行政管理主體與行政管理相對人之間的對立矛盾，提升了文明執法水平和執法滿意度。舊有的市場管理模式過分依賴于行政處罰等強制手段，多數稽查員都把市場管理理解為“一罰了之”，也造成多數零售戶認為專賣稽查員就是來找他們麻煩的。在新的市場管理模式下，我們引入行政指導等柔性執法方式，在維護法律尊嚴的原則下，立足教育、預防和服務，如在致全市卷煙零售

15、戶的一封公開信中，我們明確提出，零售戶可以通過守法經營、主動配合管理、舉報違法行為、投訴不文明執法、積極傳播公司企業文化、見義勇為和參與城市文明建設等積極行為，改善自己的誠信記錄，實現“免檢”和增值服務，讓零售戶切實體會到“誠信守法有回報，違法經營遭嚴懲”，從而樹立起誠信守法經營的理念，促進市場的良性發展。同時，也可以由此向社會公眾樹立起揭陽煙草“成人達己”的企業公眾形象。六是考核方式由原來的單純注重結果、注重個人、注重表面的簡單考核轉變為全程化、立體化、深度化的綜合考核，降低了考核失衡風險，提升了考核引導機制的效果。為確保市場分類管理工作的有效開展，我局對原有市場監管考核內容進行了細化，制定了一套專門的考核辦法。在新的考核辦法中我們引入了“涉煙違法行為年度查處率”、“重點監控市場案件比例”和“重點監控零售戶案件比例”等關鍵指標，改變原有考核指標中市場凈化率和案件查處率交叉重合的現象，實行全過程深度考核，從而避免出現隨意監管的情況，起到引導各單位科學監管的作用。求深：依托“三打兩建”深化內涵當前，全省上下正在開展轟轟烈烈的“三打兩建”工作，其中，建設市場監管體系，建設社