1、征地管理培訓(xùn)講義第三講 征地程序有關(guān)規(guī)定和要求 在評(píng)價(jià)土地征收工作時(shí)，我們不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注征收決定是否正確、補(bǔ)償是否及時(shí)和合理，還要關(guān)注征地程序自身是否合法規(guī)范，即“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”。正當(dāng)、規(guī)范的征收程序不僅能夠充分約束政府公權(quán)力、最大限度保障被征收人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還能增進(jìn)政府與人民間的互信，客觀上促進(jìn)征收工作的順利進(jìn)行。此外，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，公開(kāi)、透明的征地程序還具有保證征收權(quán)力正確行使、遏制權(quán)力濫用和預(yù)防腐敗的功能。一、征地程序的有關(guān)法律和政策規(guī)定目前，關(guān)于征地程序我國(guó)已經(jīng)形成了由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、國(guó)務(wù)院文件、部門(mén)規(guī)范性文件等所組成的較

2、為完備的法律規(guī)范體系，征地程序日臻完善，規(guī)范化水平逐步提高。這些文件主要包括：土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào)）、國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)2004238號(hào)）、國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知（國(guó)土資發(fā)201096號(hào)）等。同時(shí)，針對(duì)征地中一些關(guān)鍵問(wèn)題，國(guó)土資源部還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了更為詳細(xì)的規(guī)定，例如征用土地公告辦法（國(guó)土資源部令第10號(hào)）對(duì)征地公告的時(shí)限、地點(diǎn)、內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定等。此外，各地方也結(jié)合本地征地工作的實(shí)際出臺(tái)了一系列地方性的法規(guī)及規(guī)范性文件，這些法律規(guī)范的出臺(tái)為征地工作的有序開(kāi)展提供了良好的

3、制度保障。二、征地程序的現(xiàn)狀根據(jù)工作內(nèi)容的不同，我國(guó)集體土地征收程序可以劃分為報(bào)批前程序、審批、批后實(shí)施程序以及征地爭(zhēng)議裁決等四個(gè)主要階段，分別如下：（一）報(bào)批前程序一是征地告知。國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)200428號(hào))規(guī)定：在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā) 2004238號(hào)）規(guī)定：在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附

4、著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。為更好地保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，2010年國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知（國(guó)土資發(fā)201096號(hào)）進(jìn)一步對(duì)告知的方式予以了細(xì)化，其規(guī)定：“征地告知要切實(shí)落實(shí)到村組和農(nóng)戶，結(jié)合村務(wù)信息公開(kāi)，采取廣播、在村務(wù)公開(kāi)欄和其他明顯位置公告等方式，多形式、多途徑告知征收土地方案。”可見(jiàn)，征地報(bào)批前將征地的有關(guān)事項(xiàng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民是國(guó)土資源行政主管部門(mén)必須履行的職責(zé)。國(guó)土資源行政主管部門(mén)不履行這一職責(zé)就是行政不作為。二是現(xiàn)狀調(diào)查及確認(rèn)。國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)200428號(hào))中規(guī)定：對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)

5、查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā) 2004238號(hào)）中規(guī)定：確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類(lèi)、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類(lèi)、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。國(guó)土資源行政主管部門(mén)必須履行土地現(xiàn)狀調(diào)查以及并讓被征地農(nóng)民簽字確認(rèn)土地狀況，否則不予批準(zhǔn)用地。三是征詢意見(jiàn)，組織征地聽(tīng)證。國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā) 2004238號(hào)）中

6、規(guī)定：在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)按照國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定（國(guó)土資源部令第22號(hào)）規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽(tīng)證。在聽(tīng)證過(guò)程中，負(fù)責(zé)組織聽(tīng)證的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑的有關(guān)證據(jù)向聽(tīng)證的農(nóng)民出示并作出說(shuō)明。如果被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地機(jī)關(guān)擬定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑依據(jù)不足，可以提出自己的建議，如果被征地農(nóng)民提出的建議合理合法，征地機(jī)關(guān)應(yīng)考慮重新更改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑。被征地農(nóng)民提出的異議和建議，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)該形成筆錄，并作為征地報(bào)批的必備材料。四是征地材料的組織、審核及上報(bào)。市縣國(guó)土資源行政主管

7、部門(mén)根據(jù)征地情況調(diào)查結(jié)果和市縣人民政府?dāng)M定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案，以及建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)材料，依法擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設(shè)用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)(簡(jiǎn)稱(chēng)：一書(shū)四方案)，經(jīng)過(guò)縣級(jí)人民政府初步審核同意后，由縣級(jí)人民政府正式行文報(bào)批。縣級(jí)人民政府同時(shí)應(yīng)就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活保障措施出具說(shuō)明材料；被征地農(nóng)民提出的意見(jiàn)較多、情況較為復(fù)雜的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)說(shuō)明采納意見(jiàn)的情況。（二）征地的審核和報(bào)批市縣人民政府上報(bào)的征地材料，由省(自治區(qū)、直轄市)國(guó)土資源部門(mén)受理，并進(jìn)行審核。凡是征地材料齊全、征地程序合法、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合法律規(guī)定

8、、安置方案已經(jīng)確認(rèn)，市縣人民政府已經(jīng)出具說(shuō)明材料的，報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府審批。須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，由省(自治區(qū)、直轄市)人民政府審查后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)將征地材料報(bào)送國(guó)土資源部審查。征地經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，國(guó)土資源部或省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)下發(fā)征地批準(zhǔn)文件。可見(jiàn)，我國(guó)有權(quán)批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)只有國(guó)務(wù)院和省(自治區(qū)、直轄市)人民政府。市縣人民政府是征收土地的實(shí)施主體，但并不是批準(zhǔn)征收土地的主體。（三）批后實(shí)施程序一是發(fā)布征收土地公告。經(jīng)依法批準(zhǔn)征地項(xiàng)目后，市縣人民政府和市縣國(guó)土資源行政主管部門(mén)要及時(shí)發(fā)布征收土地公告。根據(jù)征用土地公告辦法（國(guó)土資源部令第10號(hào)）的規(guī)定，征收土地公告由市縣人民

9、政府在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行，內(nèi)容包括：1.征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；2.被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積；3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；4.辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。二是辦理補(bǔ)償?shù)怯洝８鶕?jù)土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｈ菙M定和公布征地補(bǔ)償、安置方案。縣、市人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案，對(duì)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人及地上附著物等進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（

10、鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征收土地的補(bǔ)償、安置方案公告由市縣國(guó)土資源行政主管部門(mén)進(jìn)行。內(nèi)容包括：1.本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類(lèi)、面積，地上附著物和青苗的種類(lèi)、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；2.土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；3.安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；4.地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；5.農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；6.其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。根據(jù)國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知（國(guó)土資發(fā)201096號(hào)），為縮短征地批后實(shí)施時(shí)間，征地報(bào)批前履行了告知、確認(rèn)和聽(tīng)證程序并完成土地權(quán)屬、地類(lèi)、面

11、積、地上附著物和青苗等確認(rèn)以及補(bǔ)償?shù)怯浀模稍谡鞯貓?bào)批的同時(shí)擬訂征地補(bǔ)償安置方案。征地批準(zhǔn)后，征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告可同步進(jìn)行。四是舉行聽(tīng)證。為確保被征地農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，根據(jù)征收土地公告辦法（國(guó)土資源部令第10號(hào)）的規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出。有關(guān)市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見(jiàn)。對(duì)當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。確需修改征

12、地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。有關(guān)市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見(jiàn)及采納情況，舉行聽(tīng)證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)附具聽(tīng)證筆錄。五是批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案。市縣國(guó)土資源行政主管部門(mén)進(jìn)行征地補(bǔ)償安置方案的公告后，公告期滿當(dāng)事人無(wú)異議或者根據(jù)有關(guān)要求對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行完善后，將征求意見(jiàn)后的征地補(bǔ)償安置方案，連同被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見(jiàn)及采納情況報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)備案。六是實(shí)施征地、交付土地。征地補(bǔ)償安置方案

13、批準(zhǔn)后，市縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)依法組織落實(shí)征地補(bǔ)償安置方案的事宜，將征地補(bǔ)償安置方案確定的費(fèi)用及時(shí)足額地支付給被征地的農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織。征地補(bǔ)償安置方案確定的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有足額支付到位的，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕交出土地。如果征地補(bǔ)償安置方案確定的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用已經(jīng)足額支付到位而被征地的農(nóng)民拒絕交出土地的，征地的市縣人民政府有權(quán)責(zé)令限期交出土地。（四）爭(zhēng)議裁決土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。2006年，國(guó)土資源部下發(fā)了關(guān)于加快推進(jìn)

14、征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的通知（國(guó)土資發(fā)2006133號(hào)），對(duì)爭(zhēng)議裁決機(jī)制的建設(shè)作出了相應(yīng)規(guī)定。綜上，我國(guó)集體土地征收程序可以用下圖表示：三、地方完善征地程序的典型經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐探索為進(jìn)一步提升我國(guó)征地程序的科學(xué)性，充分體現(xiàn)征地工作公開(kāi)、公平、公正，保障農(nóng)民合法權(quán)益，各地在征地實(shí)施過(guò)程中普遍健全了組織機(jī)構(gòu)，加大了政策宣傳力度，提高了征地工作的透明度，保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，深入實(shí)地化解征地矛盾糾紛，有力地促進(jìn)了征地工作的順利開(kāi)展，保障了地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展。同時(shí)，一些地方在征地程序方面也開(kāi)展了一系列有益的實(shí)踐探索，為征地程序的進(jìn)一步優(yōu)化提供了借鑒參考。（一）完善征地程序立法，加強(qiáng)征

15、地程序的法制保障天津市把征收集體土地報(bào)批前的“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”等程序及批后的“兩公告一登記”制度納入到天津市土地管理?xiàng)l例，提升了征地相關(guān)規(guī)范的法律效力層級(jí)。天津市還出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的天津市征收土地工作程序，廈門(mén)市也出臺(tái)了廈門(mén)市征地工作程序等，細(xì)化了征地相關(guān)的操作規(guī)范，從法律層面上確保了征地工作的透明度，保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。（二）加強(qiáng)征地信息公開(kāi)，征地程序更加公開(kāi)、透明一是豐富公開(kāi)公告的內(nèi)容。例如，杭州市在嚴(yán)格實(shí)行征地“五公開(kāi)”，即公開(kāi)征地拆遷補(bǔ)償安置政策、公開(kāi)征地拆遷工作程序、公開(kāi)實(shí)物指標(biāo)、公開(kāi)補(bǔ)償安置結(jié)果、公開(kāi)舉報(bào)電話，同時(shí)還推行“十公告”。同時(shí)，對(duì)每個(gè)建設(shè)用地項(xiàng)目均建立了陽(yáng)光工程

16、監(jiān)督卡，并發(fā)放到村，征地拆遷全過(guò)程接受被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織村（居）務(wù)監(jiān)督小組監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民利益。二是大力推進(jìn)網(wǎng)上公開(kāi)。遼寧省積極推進(jìn)征地工作網(wǎng)上公開(kāi)，規(guī)定在征地批準(zhǔn)后的20個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)土地批復(fù)文件、呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、征收（使用）土地方案、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性和安置途徑可行性說(shuō)明、土地分類(lèi)面積匯總表等征地信息。公開(kāi)征收土地告知、確認(rèn)、聽(tīng)證材料、征收（使用）土地補(bǔ)償結(jié)果等信息，確保征地過(guò)程的每個(gè)時(shí)間點(diǎn)都能及時(shí)公開(kāi)，方便公眾查詢。三是開(kāi)展征地程序全程監(jiān)控。為確保征地程序的切實(shí)履行，同時(shí)也為避免因征地程序等事項(xiàng)與被征地農(nóng)民產(chǎn)生糾紛，佛山市對(duì)征地過(guò)程實(shí)行全程監(jiān)控，在發(fā)布征地預(yù)公告、簽

17、訂征地協(xié)議、支付征地補(bǔ)償款等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行攝像和錄像，取得的照片和視頻資料作為征地檔案妥善保存。同時(shí)，在征地協(xié)商、征地預(yù)公告、征地聽(tīng)證中引進(jìn)司法公證機(jī)關(guān)全程參與，保證了征地工作的透明公開(kāi)，同時(shí)也有效減少了征地過(guò)程中的矛盾。（三）完善程序環(huán)節(jié)，確保征地工作平穩(wěn)有序開(kāi)展一是增加協(xié)商環(huán)節(jié)，突顯被征地農(nóng)民自主性。目前，部分省市在征地的實(shí)施過(guò)程中增加了補(bǔ)償協(xié)商的環(huán)節(jié)。例如，浙江省在審批程序前，征地機(jī)構(gòu)對(duì)擬征地塊進(jìn)行現(xiàn)狀勘測(cè)和調(diào)查，在調(diào)查的同時(shí)告知被征地人員擬建設(shè)項(xiàng)目、征地位置、土地類(lèi)別、面積、補(bǔ)償安置政策等情況，并送達(dá)告知書(shū)；村民委員會(huì)召開(kāi)村民代表會(huì)議，征求村民意見(jiàn)，由村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民決定是否

18、需要聽(tīng)證，形成“村民（代表）會(huì)議紀(jì)要”，并在此基礎(chǔ)上草簽征地土地補(bǔ)償協(xié)議，用協(xié)議明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。協(xié)商程序的設(shè)立，可以減少征地各方的分歧，防止矛盾激化，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。二是增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，超前預(yù)測(cè)征地風(fēng)險(xiǎn)。甘肅省、西安市、南京市、南通市、淄博市、圖們市等地開(kāi)展了征地項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范，取得了良好的社會(huì)效果。例如，西安市出臺(tái)了西安市土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施辦法，其規(guī)定，全市范圍內(nèi)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)土地征收或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，在報(bào)批之前必須開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將評(píng)估論證意見(jiàn)和維穩(wěn)部門(mén)的備案意見(jiàn)作為國(guó)土部門(mén)受理土地征收、專(zhuān)用材料的必備要件。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須由獨(dú)立于決

19、策和實(shí)施主體之外，具有相應(yīng)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)證書(shū)的專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并在市級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的監(jiān)管下，獨(dú)立完成評(píng)估，準(zhǔn)確研判風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，客觀出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。（四）進(jìn)行公告合并，提高征地工作效率對(duì)于部分征地報(bào)批前的基礎(chǔ)工作較為充分的地區(qū)，例如佛山、杭州、南寧等市，其將“征收土地方案公告”和“征地補(bǔ)償安置方案公告”合二為一，發(fā)布“征收土地和補(bǔ)償安置方案公告”，這有利于縮短征地實(shí)施的周期，提升了征地工作的實(shí)施效率。（五）多措并舉，積極推行“和諧征遷工作法”福建省在總結(jié)征地工作經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，探索出了一套行之有效的“和諧征遷工作法”，取得了良好的社會(huì)效果。2011年福建省出臺(tái)了福建省人民政府辦公廳關(guān)于推廣和

20、諧征遷工作法的通知（閩府辦2011209號(hào)），實(shí)現(xiàn)了征地工作方法的制度化。根據(jù)該規(guī)定，和諧征遷主要有以下幾個(gè)方面：一是主要領(lǐng)導(dǎo)“五親自”。包括親自調(diào)研拆遷現(xiàn)場(chǎng)，親自研究拆遷方案，親自協(xié)調(diào)重大問(wèn)題，親自督促征遷進(jìn)度，親自關(guān)懷工作人員；二是工作班子“五盡心”。包括盡到熱心，盡到細(xì)心，盡到耐心，盡到真心，盡到公心；三是組織實(shí)施“五到位”。包括宣傳發(fā)動(dòng)要到位，征求意見(jiàn)要到位，規(guī)定程序要到位，公開(kāi)透明要到位，維護(hù)穩(wěn)定要到位；四是安置補(bǔ)償“五嚴(yán)格”。包括嚴(yán)格征遷標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格預(yù)存制度，嚴(yán)格支付方式，嚴(yán)格支付時(shí)限，嚴(yán)格資金監(jiān)管；五是征遷安置“五滿意”。包括滿意工作方法，滿意安置方式，滿意居住環(huán)境，滿意生活保障，

21、滿意后續(xù)管理。四、集體土地征收程序存在的主要問(wèn)題（一）集體土地征收程序立法不完備一是規(guī)定較為分散。目前關(guān)于集體土地征收程序的相關(guān)規(guī)定分散于土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、國(guó)務(wù)院文件、國(guó)土資源部規(guī)章以及各種規(guī)范性文件當(dāng)中，缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)定。一方面，不利于被征地農(nóng)民及時(shí)了解和全面掌握征地的實(shí)際進(jìn)程，難以保障自身的合法權(quán)益；另一方面，不利于有效地規(guī)范國(guó)土資源管理部門(mén)的征地實(shí)施行為。二是法律規(guī)定尚不全面。土地管理法和土地管理法實(shí)施條例中主要規(guī)定了批后的“兩公告一登記”制度，對(duì)于批前的告知、調(diào)查、確認(rèn)、聽(tīng)證等內(nèi)容，均是由國(guó)務(wù)院文件和國(guó)土資源部的相關(guān)文件中規(guī)定，法律效力層級(jí)較低，不利于征地工作的規(guī)范有序

22、開(kāi)展。（二）被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)有待進(jìn)一步提高雖然，目前征地程序中設(shè)計(jì)了“預(yù)公告”、“兩公告一登記”、聽(tīng)證等一系列程序保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，但是被征地農(nóng)民表達(dá)意愿的實(shí)際作用十分有限。公告更多地體現(xiàn)了“告知”，而對(duì)后期的“參與”保障不足。例如，對(duì)于征收方案和補(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面也難以表達(dá)自己的意愿。（三）程序設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步優(yōu)化雖然程序制度的補(bǔ)充和完善很好地促進(jìn)了征地工作的規(guī)范有序開(kāi)展，但是在部分環(huán)節(jié)的操作性和銜接性上還有待進(jìn)一步加強(qiáng)：一是個(gè)別程序與

23、實(shí)際需求不符。例如，部分地方反映，對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫龋瑢?shí)踐中被征地農(nóng)民很少在公告發(fā)布后進(jìn)行辦理，基本都是以公告中“土地所有權(quán)人、使用權(quán)人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以土地行政主管部門(mén)的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)”，導(dǎo)致公告的登記程序形同虛設(shè)。二是審批前程序和批后程序缺乏銜接。也有地方反應(yīng)，在前期的調(diào)查確認(rèn)環(huán)節(jié)，已經(jīng)與被征地農(nóng)民就補(bǔ)償安置等問(wèn)題達(dá)成了協(xié)議，批后的補(bǔ)償安置公告、征求意見(jiàn)、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)的必要性大大減少。（四）制度落實(shí)還存在不到位的現(xiàn)象雖然為了提升被征地農(nóng)民的參與程度，征地程序中設(shè)立了一系列公告制度和聽(tīng)證制度，但是在實(shí)踐中執(zhí)行的并不到位，沒(méi)有切實(shí)起到保護(hù)被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的作用。主

24、要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是公告不到位。有的項(xiàng)目制作了公告，但未張貼；有的小項(xiàng)目則未進(jìn)行公告；有的未按照規(guī)定次數(shù)進(jìn)行公告，有的公告內(nèi)容不完整，還有的在未收到征收土地方案批準(zhǔn)文件時(shí)即發(fā)出征收土地公告。二是聽(tīng)證不到位。對(duì)于聽(tīng)證制度，大部分被征地農(nóng)民由于各種原因都放棄了聽(tīng)證權(quán)，有的聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)了也流于形式，提出的不同意見(jiàn)很難被采納。（五）救濟(jì)功能有限，爭(zhēng)議裁決機(jī)制有待進(jìn)一步完善實(shí)踐中，部分地區(qū)的征地補(bǔ)償安置糾紛裁決機(jī)制普遍運(yùn)行不暢，近幾年各省（區(qū)）處理的裁決案件寥寥無(wú)幾。一方面，由于實(shí)施區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有較為明確的規(guī)定，裁決的需求不大；另一方面，由國(guó)土資源資源管理部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行裁

25、決，存在“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的不足，難以得到達(dá)到有效地監(jiān)督效果。因此，被征地農(nóng)民普遍通過(guò)上訪等途徑尋求救濟(jì)。五、進(jìn)一步完善征地程序的意見(jiàn)（一）加快推進(jìn)集體土地征收補(bǔ)償安置條例的出臺(tái)目前，無(wú)論是征地程序，還是征地補(bǔ)償、爭(zhēng)議裁決等都是散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件、部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件等各類(lèi)文件當(dāng)中，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)一的規(guī)范。而其他大陸法系國(guó)家的征地立法都較為成體系化，例如，法國(guó)頒布有公用征收法典，日本和韓國(guó)制定有土地征用法，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也制定有土地征收條例等，這種統(tǒng)一的征收管理規(guī)定，更加有利于保護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，規(guī)范征地行為。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)土地管理法的修改工作，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)集體土地征收補(bǔ)償安置條例，以國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例為借鑒和參考，對(duì)征收的范圍、征收的程序、征收的補(bǔ)