政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引 財金 2015 21 號 第一章第一章 總則總則 第一條 根據 中華人民共和國預算法 國務院關于加強地方政府性 債務管理的意見 國發 2014 43 號 國務院關于深化預算管理制度改 革的決定 國發 2014 45 號 國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見 國發 2014 60 號 財政部關于推廣運用政 府和社會資本合作模式有關問題的通知 財金 2014 76 號 和 財政部關 于印發政府和社會資本合作模式操作指南 試行 的通知 財金 2014 113 號 等有關規定 制定本指引 第二條 本指引所稱財政承受能力論證是指識別 測算政府和社會資本合作 Public Private Partnership 以下簡稱 PPP 項目的各項財政支出責任 科 學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響 為 PPP 項目財政管理提供 依據 第三條 開展 PPP 項目財政承受能力論證 是政府履行合同義務的重要保 障 有利于規范 PPP 項目財政支出管理 有序推進項目實施 有效防范和控制 財政風險 實現 PPP 可持續發展 第四條 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法 堅持合理預測 公開 透明 從嚴把關 統籌處理好當期與長遠關系 嚴格控制 PPP 項目財政支出規 模 第五條 財政承受能力論證的結論分為 通過論證 和 未通過論證 通過論證 的項目 各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時 將項目財政支 出責任納入預算統籌安排 未通過論證 的項目 則不宜采用 PPP 模式 第六條 各級財政部門 或 PPP 中心 負責組織開展行政區域內 PPP 項目 財政承受能力論證工作 省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部 PPP 項 目財政支出責任 對財政預算編制 執行情況實施監督管理 第七條 財政部門 或 PPP 中心 應當會同行業主管部門 共同開展 PPP 項目財政承受能力論證工作 必要時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協 助 第八條 各級財政部門 或 PPP 中心 要以財政承受能力論證結論為依據 會同有關部門統籌做好項目規劃 設計 采購 建設 運營 維護等全生命周 期管理工作 第二章第二章 責任識別責任識別 第九條 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任 主要包括股權投資 運營補貼 風險承擔 配套投入等 第十條 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況 下 政府承擔的股權投資支出責任 如果社會資本單獨組建項目公司 政府不 承擔股權投資支出責任 第十一條 運營補貼支出責任是指在項目運營期間 政府承擔的直接付費責 任 不同付費模式下 政府承擔的運營補貼支出責任不同 政府付費模式下 政府承擔全部運營補貼支出責任 可行性缺口補助模式下 政府承擔部分運營 補貼支出責任 使用者付費模式下 政府不承擔運營補貼支出責任 第十二條 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政 或有支出責任 通常由政府承擔的法律風險 政策風險 最低需求風險以及因 政府方原因導致項目合同終止等突發情況 會產生財政或有支出責任 第十三條 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任 通常包括土地征收和整理 建設部分項目配套措施 完成項目與現有相關基礎 設施和公用事業的對接 投資補助 貸款貼息等 配套投入支出應依據項目實 施方案合理確定 第三章第三章 支出測算支出測算 第十四條 財政部門 或 PPP 中心 應當綜合考慮各類支出責任的特點 情景和發生概率等因素 對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算 第十五條 股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合 理確定 股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入 應依法進行 評估 合理確定價值 計算公式為 第十六條 運營補貼支出應當根據項目建設成本 運營成本及利潤水平合理 確定 并按照不同付費模式分別測算 對政府付費模式的項目 在項目運營補貼期間 政府承擔全部直接付費責 任 政府每年直接付費數額包括 社會資本方承擔的年均建設成本 折算成各 年度現值 年度運營成本和合理利潤 計算公式為 對可行性缺口補助模式的項目 在項目運營補貼期間 政府承擔部分直接 付費責任 政府每年直接付費數額包括 社會資本方承擔的年均建設成本 折 算成各年度現值 年度運營成本和合理利潤 再減去每年使用者付費的數額 計算公式為 n 代表折現年數 財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數 第十七條 年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份 并參照同期地方政府 債券收益率合理確定 第十八條 合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準 充分考慮 可用性付費 使用量付費 績效付費的不同情景 結合風險等因素確定 第十九條 在計算運營補貼支出時 應當充分考慮合理利潤率變化對運營補 貼支出的影響 第二十條 PPP 項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數 勞 動力市場指數等因素掛鉤 會影響運營補貼支出責任 在可行性缺口補助模式 下 運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響 而使用者付費的多少因定 價和調價機制而變化 在計算運營補貼支出數額時 應當充分考慮定價和調價 機制的影響 第二十一條 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責 任 可采用比例法 情景分析法及概率法進行測算 如果 PPP 合同約定保險賠 款的第一受益人為政府 則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額 比例法 在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下 可以按 照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出 情景分析法 在各類風險支出數額可以進行測算 但出現概率難以確定的 情況下 可針對影響風險的各類事件和變量進行 基本 不利 及 最壞 等情景 假設 測算各類風險發生帶來的風險承擔支出 計算公式為 概率法 在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下 可將所 有可變風險參數作為變量 根據概率分布函數 計算各種風險發生帶來的風險 承擔支出 第二十二條 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成 本和社會資本方為此支付的費用 配套投入支出責任中的土地等實物投入或無 形資產投入 應依法進行評估 合理確定價值 計算公式為 第四章第四章 能力評估能力評估 第二十三條 財政部門 或 PPP 中心 識別和測算單個項目的財政支出責 任后 匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目 進行財政承受能力評估 第二十四條 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡 性評估 財政支出能力評估 是根據 PPP 項目預算支出責任 評估 PPP 項目實 施對當前及今后年度財政支出的影響 行業和領域均衡性評估 是根據 PPP 模 式適用的行業和領域范圍 以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求 平衡不同行業和領域 PPP 項目 防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中 第二十五條 每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任 占一 般公共預算支出比例應當不超過 10 省級財政部門可根據本地實際情況 因 地制宜確定具體比例 并報財政部備案 同時對外公布 第二十六條 鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區 采取 PPP 模式化解地方融資平臺公司存量債務 同時 審慎控制新建 PPP 項目規 模 防止因項目實施加劇財政收支矛盾 第二十七條 在進行財政支出能力評估時 未來年度一般公共預算支出數額 可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算 并根據實際情況進行適當 調整 第二十八條 通過論證 且經同級人民政府審核同意實施的 PPP 項目 各 級財政部門應當將其列入 PPP 項目目錄 并在編制中期財政規劃時 將項目財 政支出責任納入預算統籌安排 第二十九條 在 PPP 項目正式簽訂合同時 財政部門 或 PPP 中心 應當 對合同進行審核 確保合同內容與財政承受能力論證保持一致 防止因合同內 容調整導致財政支出責任出現重大變化 財政部門要嚴格按照合同執行 及時 辦理支付手續 切實維護地方政府信用 保障公共服務有效供給 第五章第五章 信息披露信息披露 第三十條 省級財政部門應當匯總區域內的項目目錄 及時向財政部報告 財政部通過統一信息平臺 PPP 中心網站 發布 第三十一條 各級財政部門 或 PPP 中心 應當通過官方網站及報刊媒體 每年定期披露當地 PPP 項目目錄 項目信息及財政支出責任情況 應披露的財 政支出責任信息包括 PPP 項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況 財 政承受能力論證考慮的主要因素和指標等 第三十二條 項目實施后 各級財政部門 或 PPP 中心 應跟蹤了解項目 運營情況 包括項目使用量 成本費用 考核指標