貴陽市云巖區社區治理問題調研報告聯合調研組習近平總書記曾深刻指出：“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。”目前，我國80%以上的經濟總量產生于城市、50%以上的人口生活在城市，整體上進入城鎮化較快發展的階段。隨著城市人口數量不斷增加，“城市病”日益成為影響全面建成小康社會和基本現代化建設質量的重大問題。加強社區治理對于根治“城市病”、提升全面小康社會質量和水平、推進治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。根據省委領導同志的批示精神，省委政研室聯合省民政廳、省人力資源社會保障廳及貴陽市有關部門，就貴陽市云巖區社區治理問題開展了專題調研，現將有關情況報告如下：一、貴陽市云巖區加強社區治理的主要做法及成效云巖區認真落實省委、省政府和貴陽市委、市政府決策部署，在推進治理體系和治理能力現代化方面做了大量工作，努力使社區建設朝著綜合性、配套性和協調性方向發展，在服務群眾、改善民生、社會治理等方面取得了明顯成效。規范社區建設，努力維護基層體制改革成果。云巖區推進“街道辦事處”改“新型社區”后，區委、區政府認真研究新型社區服務中心運行機制，理順新型社區服務中心與區政府、居委會和社會組織的關系，努力使政府工作不越位、社區服務不缺位、居民自治不錯位。成立社會工作調度例會制度，由區委、區政府主要領導定期主持召開專題會議，研究解決社會工作領域存在的困難和問題，統籌推動社會建設各項工作。采取選舉制、席位制、常設制，成立社區事務協商議事委員會、社區事務監督評估委員會，通過構建“議事室”議事等工作模式，促進居民議事會有效發揮作用。強化統籌協調，傾力實施社區整治提升工程。XX年以來，云巖區全面開展“三創一強一提升”活動和“新型社區溫馨家園”社區公益事業項目建設，大力實施“三年千院”行動計劃，獲批項目409個，整體改造院落213個，局部改造院落200個，打造了宅吉社區白臘井、慶豐1號院、2號院，XX路社區北新區路109號院、櫻花巷8號院、14號院，省府社區扁井巷241號院等一批精品小區。堅持“建管并舉、群眾自治”，積極探索老舊小區“準物業”管理有效形式，打造了水東社區安井村、金鴨社區金鴨村、黔靈鎮東山村、金關社區金關村、貴輪居委會等5個工作室，更好地為老百姓服務，盡量把矛盾糾紛化解在基層，把隱患苗頭解決在萌芽狀態。調整工作思路，合力培育發展社會組織。云巖區推行“建設大平臺、依托大數據、實現大共享、促進大溝通、發揮大作用”的思路，以3級組織體系、6步工作法、零距離服務的“360黨建”模式，著力培育發展社會組織。一是優化發展環境。建立云巖區促進社會組織建設工作領導小組，制定社會組織建設聯席會議制度等機制，出臺10個支持和規范社會組織發展的政策性文件，打造云巖區社會組織培育發展中心。二是創新發展模式。在全省首創“二合一”社會組織平臺搭建模式、“三駐+四步”的社會組織培育模式和“外包式”社會組織管理服務模式。三是提供具體支持。重點培育云巖區歡樂船兒童特殊教育康復中心等40家社會組織，獲得項目資金支持100萬元，撬動社會資金3700萬元。開展公益服務活動460場，累計服務群眾1.9萬人次。各級媒體宣傳報道200余次，多家社會組織被評為優秀志愿者組織，20余人被評為優秀志愿者或先進個人，其中陳虹榮登中央文明辦、新華社等評選的中國好人榜。目前，全區注冊的各類社會組織274家，推動了社會治理由政府大包大攬向社會組織、企業、群眾共同參與轉變，推動社會組織由松散型無序發展、不被群眾認可向團結合作有序發展、群眾滿意度逐步提升轉變，整體工作贏得了廣大居民群眾的認可和社會各界的好評。構建信息平臺，著力深化網格化管理工作。一是大力完善區、社區兩級綜合信息平臺，在全區各社區落實專人負責網格工作，明確了村負責人擔任網格長，全面承擔網格工作，全區網格化覆蓋率達100%。二是統一采購網格化硬件設備及操作系統、GIS地圖，在貴陽市率先建立區級網格指揮中心，夯實了社區治理的硬件基礎。三是建立“精細化管理、多元化參與、科學化運轉”的工作體系和運行機制，加強了網格員隊伍的管理和培訓，大力提升網格管理的精細化、扁平化和信息化水平。四是完善以人口、單位、房屋、公共設施等地理信息、事件分類為主要內容的基礎信息數據庫，通過對公安、計生、住建、地稅、消防等部門收集信息的反復核實、比對，增強網格數據庫的實用性、完整性，初步實現了更多領域資源互聯、數據共享。強化綜合管理，大力提高社區治理服務能力。XX年1月，云巖區在貴陽市首家推行12319公共服務中心、區網格化管理服務監管中心、百姓書記區長交流臺“三合一”模式。按照“民有所呼、我有所應”和“一線接聽、多方服務”的要求，完善目標管理、績效考核辦法，分類建立和完善區直部門與社區考核體系，將民生類處置渠道統一納入區級12319系統管理，建立聯動運行機制，聯動全區40多個區直部門、28個社區，優化行政資源，綁定處置對象，為人民群眾提供全天候、全方位、全追蹤、全監督的優質服務，有效解決部門分割、資源分散、協作不力等突出問題，全區社會治理的科學化水平不斷提高。二、貴陽市云巖區社區治理存在的突出問題調研發現，貴陽市云巖區社區治理中存在的問題既有硬件方面的、也有軟件方面的，既有建設方面的、也有管理方面的，基層干部群眾反映意見最集中、牽涉面最廣的是XX年以來貴陽市實施“街道辦事處”改“新型社區”改革帶來的突出問題。省市區人力資源社會保障及民政部門和基層干部普遍認為，這項改革沒有完全到位，與其他問題交織在一起，給社區治理增加了難度，已經到了亟待解決的重要關口。區域劃分不夠合理，行政管理成本較大。在改革過程中，云巖區撤銷了全部18個街道辦事處，僅保留黔靈鎮，組建了27個“新型社區”，行政區劃調整不盡合理。從轄區面積看，云巖區面積93.57平方公里，除黔靈鎮外，27個社區共56.88平方公里。其中，面積5平方公里以上的社區3個，2-5平方公里的社區4個，1-2平方公里的社區5個，1平方公里以下的社區15個，面積最大的金惠社區，尚不到黔靈鎮的31.39%，但又是面積最小的中華社區的37倍。從轄區人口看，全區總人口約135萬人，除黔靈鎮外，27個社區的常住人口共86.83萬人，其中，5萬人以上的社區2個，4-5萬人的社區5個，3-4萬人的社區5個，2-3萬人的社區10個，2萬人以下的社區5個，人口最多的貴烏社區是人口最少的金惠社區的7.8倍，只有黔靈鎮的65%。基層干部反映，由于社區服務半徑和服務人口差別較大，社區之間工作量差異也較大，大部分社區面積不足1平方公里，管理服務半徑較小、不利于統籌兼顧；工作人員從原來18個街道辦事處上劃部分行政編制人員后分攤到27個社區，按照規定配備相應的行政領導和管理服務人員均比較困難，大量工作不能正常開展，工作人員不堪重負；隨著城鎮化發展，部分社區與黔靈鎮之間存在很多“插花地”和“飛地”，城鄉規劃和產業布局條塊分割，社區建設、管理、服務存在推諉扯皮的現象，社會治安、流動人口管理、民政事務等錯位缺位現象時有發生，導致行政成本上升和財政資金浪費。管理體制運行不暢，基層治理瓶頸難破。“新型社區”改革是一項城市微觀治理模式創新，旨在推動人力、物力、財力和服務資源向基層集聚，推動公共服務和社會管理工作向基層延伸，構建以社區黨委為核心，社區服務中心、居民議事會、居委會、駐社區企事業單位、社會組織等多元主體共同參與的“一核多元”城市基層社會治理體系。但由于改革中沒有解決好新體制與全省基層政權體制相統一、責權利相一致等問題，實際運行效果并不理想。從職能變化看，撤掉相當于鄉鎮一級政府的“街道辦事處”建立“新型社區”，應對公安、工商、城管、稅務、環保、維穩等職能部門實施配套綜合改革，把原來“街道辦事處”的行政管理職能完全有效轉移到區級相應部門，不屬于社區職能范圍的工作就不能隨意壓給社區，否則會導致行政管理職能缺位或錯位。目前，“新型社區”承擔的職能包括強黨的建設、推動經濟發展、組織公共服務、強化綜合管理、統籌專業管理、動員社會參與、指導基層自治、維護社會穩定等8個方面43個大項156個小項。其中，以社區為主的有105項，以職能部門為主的有51項。改革之初，社區服務中心內設機構為“一廳四部”，即服務大廳和黨政工作部、社會事務部、群眾工作部、城市管理部。XX年6月，社區服務中心內設機構調整為“兩辦五部”，即綜合辦公室、黨建工作部、群眾工作部、社會服務部、網格管理辦公室、城鄉管理部、經濟服務部，各部按照職責分工依托社會工作站開展工作。總體看，“新型社區”雖然弱化了抓經濟發展、強化了抓社會服務的職能，但仍承擔著類似鄉鎮政府的職能職責。從實際運行看，社區“大黨委”構建未達到預期目的，社區黨委的統籌領導能力與街道辦事處黨工委相比不是增強而是削弱了。沒有“行政管理權力”的“新型社區”服務中心，實際上承擔著原來“街道辦事處”的全部行政管理職責，成為“無職能”的“全能政府”。在具體工作中，市、區兩級職能部門“條”上的大量事務和職責最終要落到“新型社區”，但往往放責不放權、放事不放費、費不隨事走、人不隨事轉，責權利不統一的問題日益突出。比如城管執法部門職能下沉受限，大量工作還得依賴社區承擔，于是出現社區無權管不了、部門有權但缺人管的局面。從全國范圍看，今年4月，中央出臺了關于加強和完善城鄉社區治理的意見，全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，但由于貴陽市的“新型社區”既不是相當于鄉鎮一級的街道辦事處，也不是普遍意義上的城鄉社區，很多具體政策難以落實，即便勉強變通執行也缺乏法律保障和政策底氣。干部進出渠道不通，執行力落實力下降。把行政機構“街道辦事處”改為事業性質的“新型社區”，區直部門和社區之間的干部交流通道逐漸封閉，導致基層干部隊伍凝固化，執行力、落實力大幅下降。從公務員隊伍看，貴陽市編委會核定云巖區行政編制977名，其中原街道辦事處核定行政編制240名，由云巖區實行實名制動態管理。按規定，社區保留公務員身份人員原則上只能交流到有空編的區直部門工作，由于這些同志年齡不符合規定，加之受區直機關編制限制，實際上很難提拔或交流到區機關、參公單位任職。且只有黔靈鎮和區直部門可以招錄公務員，公務員補充渠道受限，區直機關干部心存顧慮不愿到社區任職、社區干部因政策障礙不能到機關任職，區直機關與社區干部的雙向流動實際上處于停滯狀態，社區干部隊伍嚴重老化，出現青黃不接、斷檔脫節、后繼乏人等突出問題。27個社區40歲及以上保留公務員身份的區管干部共117名，占領導干部職務總數的84.8%，其中，55歲及以上12名，5054歲41名，4549歲41名，4044歲23名。從實際工作狀況看，27個社區共核定事業編制人員537名，原有公司編制人員545名。調研中，社區負責同志普遍反映工作人員數量不足，存在業務不精、效率低下的問題。在社區工作中能夠發揮骨干作用的人員，多數屬于公司編制，不在行政或事業的體制內，由于政治待遇、經濟待遇上不去，工作積極性不高；社區工作人員大部分是臨聘人員或實習大學生，“兩辦五部”不少負責人都由臨聘人員擔任，干部隊伍極不穩定，常常花費大量物力財力進行新聘人員培訓，嚴重影響了工作效率、工作質量和服務水平。多元主體作用欠缺，基層自治活力不足。云巖區以社區黨委為核心，社區服務中心、居民議事會、居委會、駐社區企事業單位、社會組織等多元主體共同參與的“一核多元”城市基層社會治理體系并未真正形成，未能激發基層自治活力。一是社區黨委統籌能力削弱，社區服務中心功能受限。社區大黨委尚未真正建立起來，社區服務中心作為服務性事業單位，仍要承擔大量管理性工作，其管理職能的發揮缺乏法律保障和群眾認可。二是居民參與治理積極性不強，居委會自治功能未充分發揮。“新型社區”與居委會的公共服務職責邊界劃分不清，各級政府部門交辦給居委會的行政性任務太多，居委會無法充分發揮自治功能。少數居委會成員認為開展網格化管理就是逐步以網格管理取代居委會，以致產生無事可做的錯誤認識。廣大居民缺乏有效組織，民主參與、民主監督、民主管理的積極性不高。三是行政事業單位管理協調難度較大，社會組織作用發揮不夠充分。云巖區內的機關事業單位級別較高，加上一些單位缺乏屬地管理意識，社區治理協調難度較大，社會組織也沒有充分發揮共建共享的積極作用。建設管理短板明顯，制約治理水平提升。云巖區作為歷史悠久的老城區，在城市規劃、建設、管理方面存在諸多短板，影響制約著社會治理水平的提升。一是社區缺乏資源。“新型社區”的工作重心是做好公共服務、公共管理、公共安全工作，營造 經濟社會發展的良好公共環境，由于缺少土地、空間、公共設施等方面的資源，在資源分屬不同群體、部門的情況下，難以有效完成工作任務，難以實現區域經濟社會發展目標。二是基礎設施建設落后。社區對于打通城市交通死角、解決城市擁堵問題、推進城市棚戶區、城中村改造方面心有余而力不足，在市政道路、停車場及服務設施建設方面有想法沒辦法，導致城市病的治理難度越來越大。三是人居環境提升緩慢。城市社區缺少綜合服務設施，凝聚社區居民共建共享意識缺乏抓手，改善人居環境大多依賴政府大包大攬。由于人口密度大，外來人口較多，社區綜合整治難度加大，城市垃圾處理、噪聲污染治理、車輛違章停放、攤販占道經營、消防通道堵塞等問題大量存在，社區往往無能為力、無所作為，群眾對一些區域人居環境的意見很大。大數據管理壁壘多，網格管理有待加強。貴陽市著力建設智慧城市，運用大數據提升城市治理水平做了很多探索，但“聚”“通”“用”方面在不少壁壘。一是各部門各單位的數據采集條塊分割，同一數據反復入戶、重復采集既增加工作量也使群眾厭煩；屬性不同的“條”數據不夠實、不夠全、不夠整齊，難以進行有效整合；網格化平臺與社區實際情況有出入，及時更新難，導致網格化管理系統使用率不高；很多項目設計不科學、操作性不強，不方便于管理和服務，比如查詢時候沒有復選功能，出不了報表。二是以部門為中心推進信息化在“新型社區”上形成了條塊分割的信息孤島，部門怕影響工作不愿推進信息公開；各級政府及有關部門爭新建各類系統平臺存在著誰建誰用、重復建設、重建輕用，標準不一、難以聯網、無法共享等問題；新型社區辦事大廳盡管擺放不少電腦，但一名工作人員只能管理維護一臺終端、只能辦理一項業務，有的窗口群眾排長隊、很久辦不了一個，有的窗口空無一人、工作人員無事可干。三是網格化管理的設計過于理想化，仍沿用傳統的行政管理模式去面對流動性日益增強的社區居民，無法采取及時互動更為便捷的信息采集處理方式，網格員管理能力和水平無法達到“全科醫生”的要求，對于居民的管理仍然依靠原有模式進行，依賴于居委會干部。對網格化管理認識上存在偏差，存在重視不夠、推動不力的問題，存在“上熱下冷”現象，甚至有干部群眾認為網格化管理“形同虛設”、“多此一舉”。三、加強和改進貴陽市云巖區社區治理工作的建議加強和改進貴陽市云巖區城市社區治理工作，必須深入學習貫徹習近平總書記關于城市社區治理的重要論述，全面提升城市社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進社區治理體系和治理能力現代化，為全省同步全面小康和加快基本現代化建設破難題、探路子、作表率。按照中央部署謀劃推進社區治理體系現代化。認真貫徹落實黨中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見精神，在省市有關職能部門的指導幫助下，堅持目標導向、問題導向、民生導向，深化“新型社區”管理體制改革，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社區治理體制，實施源頭治理、系統治理、綜合治理，推進社區治理人本化、法治化、智能化、區域化、精細化。在發揮好政府治理作用的基礎上，進一步健全利益訴求表達、利益協調、利益保障機制，引導人們依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，不斷提高社區居民議事協商能力和參與治理能力，構建全民共建共享的社區治理格局，讓城市生活更加美好。調整優化新型社區行政區劃。建議深化貴陽市城市社區管理體制改革，調整優化云巖區“新型社區”設置，增加行政職能，拓展服務職能。按照打破中心城區原居委會界線、以主次干道為界、綜合考慮人口密度和管理面積的原則，將現在的27個“新型社區”調整為10個左右，將黔靈鎮部分村就近劃歸相鄰社區；按照保留相對完整地域的原則，重新對村居區域進行合理調整。通過行政區劃調整，大幅減少行政成本、有效聚合區域資源，增強公共服務供給能力，為提升城市管理效率和管理水平創造條件。強化新型社區黨委核心作用。建議優化“新型社區”黨委的功能設置與治理結構，著力解決好社區黨委權責不平衡問題，在強化其主體責任的同時，適當擴大其職權，保證其有能力有效處理城市社區不斷出現的新問題新矛盾。調整后的“新型社區”設立大黨委，把新型社區、駐區單位、新興領域的黨建工作統籌起來，打破條塊分割、封閉運行的局面，通過資源平臺共享共建、日常活動共同開展，以黨的建設引領社會治理創新；采取高配黨委書記等有效形式，著力強化大黨委統籌協調和組織領導能力，以建設服務型黨組織為抓手，強化便民服務網絡建設，精準做好樓宇、園區、商圈、互聯網等領域黨建工作，鞏固黨長期執政的民心基礎。著力完善新型社區管理體制。建議盡快制定“新型社區”的權力清單、責任清單與負面清單，使其在城市社區治理方面