城市基礎設施管理中存在的問題及對策GljANLIGONGCHENGsHl城市基礎設施管理中存在的問題及對策曹敏暉摘要:文章通過研究城市基礎設施管理的現狀,分析城市基礎設施管理存在的問題,從戰略和策略兩方面提出加強中西部地區的基礎設施建設,準確定位政府職能,拓寬融資渠道,健全基礎設施價格體系等對策.關鍵詞:城市基礎設施;政府職能;管理體制城市基礎設施廣義上包括社會性基礎設施和工程性基礎設施兩大類.在我國,城市基礎設施一般是指工程性基礎設施,也即狹義的城市基礎設施.狹義的城市基礎設施從用途上分,包括城市能源供應設施,道路交通設施,郵電通訊設施,供水排水設施,環境衛生設施,防災工程設施等.城市與鄉村在實體工程上的重大區別之一就是城市具有比較完備的基礎設施工程,其中交通,通信,供電,供水,供氣,輸油等工程系統又被稱為城市生命線工程,更凸顯了其重要性.一,中國城市基礎設施建設的發展城市基礎設施的建設與發展不是一蹴而就的,同樣,各種矛盾也并非產生于一朝一夕之間.當前我國城市基礎設施建設與管理領域存在諸多問題,其中既有傳統體制下的遺留問題,又有新制度在完善過程中遇到的新問題.因此,認識我國城市基礎設施建設與管理的現狀不僅需要歷史的眼光,而且需要現實的視角.中華人民共和國成立以來,城市基礎設施的建設以改革開放為分水嶺,大體上分為兩個階段.I.改革開放前改革開放前,受計劃經濟體制和當時城市建設指導思想的影響,我國城市基礎設施發展緩慢.計劃經濟時代的城市基礎設施是由國家壟斷經營的,物品和服務的生產數量以及價格由國家統一控制,背離了正常的市場價值,生產效率低下.計劃經濟體制的統收統支財政政策,導致國家城市基礎設施融資渠道單一,政府財政負擔相對較大.此外,國家和城市的經濟政策和計劃安排也是影響城市基礎設施的重要因素.當時城市基礎設施被認為是非生產性建設,所以在先生產,后生活和把消費城市建設成為生產城市思想的指導下,國家和城市都把城市基礎建設項目安排在固定資產投資的最后,結果造成城市基礎建設投資偏低,建設規模較小,欠賬越積越多,城市基礎建設嚴重滯后于城市發展.2.改革開放后改革開放后,我國社會主義市場經濟體制得以建立,并逐步完善.城市和城市經濟迅速發展,居民生活水平不斷提高,對城市基礎設施提出了越來越高的要求.為此,國家通過設立新稅種,實行新收費制度來增加城市基礎設施建設的資金投入.進人20世紀90年代以后,隨著政府職能的不斷轉變以及市場化改革的持續深人,城市基礎設施建設與管理體制發生了深刻的變革.城市政府由基礎設施投資,建設,運營的全包全攬者逐步向城市基礎設施的決策者,規劃者和監督者轉變.城市基礎設施投資和建設,運營和管理的方式趨向多元化和多樣化,城市基礎設施現代化程度和經營管理水平都有了較大提高,承載能力得到有力加強,服務功能有了顯著改善和發展.二,當前中國城市基礎設施管理的現狀1.城市基礎設施管理機構由于城市基礎設施類型多,行業廣,內容復雜,所以,城市基礎設施的管理機構也相應地呈現GUANI,IGoNGCHENGSH出多樣性和復雜性特點.從城市政府層面來看,我國基礎設施管理機構主要有以下三類.第一,專業管理機構.根據城市基礎設施的各子系統的職責需要,專門設置政府機構負責城市基礎設施某行業,某領域或某環節的具體組織實施,管理監督等工作.第二,綜合管理機構.作為城市政府的職能部門,基礎設施綜合管理機構既對市政府負責,又以上級機關的身份對城市基礎設施各專業管理機構進行業務指導和綜合管理.這些綜合管理機構的主要職責是制定相關法規和規劃方針,組織實施重大工程設施建設,指導和協調城市基礎設施各方面的管理.第三,協調機構.城市基礎設施系統性較強,尤其是在城市基礎設施內部各子系統之間需要保持一定的比例關系和協調機構.因此,通過合理地設置一些跨部門,跨行業,跨領域的協調機構,能夠促進多方面的工作共同良好開展.2.城市基礎設施管理體制我國城市基礎設施管理體制目前正處于從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的時期,既延續著計劃經濟體制的管理方法,又建立和實施了許多市場經濟體制的管理方式.這種二元式的管理體制在不同的城市,甚至在同一城市中不同的設施部門,也不完全相同.在計劃經濟體制下,我國城市公用事業按行業,地域劃分為若干條塊,按條塊組成企業,絕大多數企業是作為事業單位來進行運營管理的.與此相對應,政府設立若干管理部門,直接管理企業的人,財,物和生產任務,企業收入全部上繳財政,支出由財政包干供給,企業所有權和經營權全由政府掌握.1999年,建設部出臺關于進一步推進建設系統國有企業改革和發展的指導意見,成為城市基礎設施行業行政事業管理體制改革的標志.圍繞政企分開,政事分開的基礎設施經營管理體制改革逐步展開.城市基礎設施行業政企分離,政事分離和事業單位的企業化改制進程加快,主要大中城市的市政公用企業基本實現了由傳統的事業制向公司制的轉變,基礎設施的投資,運營逐步走向多元化,政府逐步由行業管理走向市場管理.但是,受傳統經濟體制的影響,部分供水,供氣,供熱企業,特別是園林,環衛等基礎設施仍然沿用行政事業管理體制,城市基礎設施行業呈現出行政事業管理和企業化經營管理方式并存的混合管理型模式.三,城市基礎設施建設與發展中存在的問題1.城市基礎設施建設存在的問題第一,城市基礎設施建設總體上仍滯后于城市經濟社會的發展.改革開放3O年來,我國城市基礎設施建設雖然有了長足的進步,但是與經濟社會的發展需求相比,仍顯不足.目前全國的大部分城市不同程度地存在交通擁擠,環境污染,供水緊張的狀況,成為城市經濟,社會發展面臨的三大難題.第二,資金缺口問題嚴重,融資渠道單一.長期以來,我國對城市基礎設施領域的投人嚴重不足.在我國歷史上投資比例最高的1998年,其投資也只占GDP的1.8%,與聯合國推薦的發展中國家城市基礎設施投人占GDP的比例3%5%有較大差距.資金壓力大與融資渠道少有密切關系.城市基礎設施建設的資金來源很長時期內都是國家財政.目前,大部分還是依賴財政資金.但是,財政資金有限,不能為城市基礎設施建設提供足夠的資金支持.受我國當前金融體制改革的影響,商業銀行迫切需要化解長期積淀下來的不良資產,因此一般不愿意將大量信貸資金增量投向還貸期限長,貸款利率低的城市基礎設施項目.第三,城市基礎設施設計,規劃,布局存在不合理的現象.城市基礎設施規劃是城市建設和發展的藍圖.我國的城市規劃工作起步較晚,相當多的城市在20世紀8O年代才組建規劃管理部門,城市規劃水平較低,規劃管理體制尚不完善.這表現在:基礎設施建設缺乏統一規劃,統一建設和合理的布局;城市基礎設施子系統部門各自為政,各取所需;基礎設施規劃專業人才的作用尚未充分發揮.由此造成了許多城市的盲目建設和重復建設,見縫插針,私搭亂建造成了極大的浪費,制約了基礎設施服務功能的發揮.2.城市基礎設施管理方面的問題第一,政府壟斷經營,弊端叢生.政府壟斷經營是城市基礎設施運營效率低下,公用產業資不抵債的主要原因,也是我國城市基礎設施管理改回GUANLlGONGCHENGSH革中的頑癥.雖然20世紀9O年代對基礎設施的壟斷經營體制進行了一系列改革,但傳統體制的弊端未從根本上消除.目前,我國大部分城市基礎設施仍然是國有并實行行業壟斷經營,市場化,產業化程度十分有限.長期壟斷經營的結果是,經營單位缺乏生存憂患意識和競爭壓力,生產,運營效率低下,技術,管理創新乏力,人員大量冗余,政府財政負擔過大,企業經營包袱沉重,而且出現了越來越多的政府經營企業憑借壟斷優勢,限制競爭,損害消費者利益的問題.第二,政府角色錯位,職能混亂.在我國城市基礎設施管理中,政府主要扮演三種角色:一是作為一般社會管理者;二是作為市場管制者;三是作為企業所有者或者說是生產者.但是在利益訴求,責任要求等方面,這三種角色存在著內在的沖突.在一些城市,政府仍是許多基礎設施建設項目的直接投資者和所有者,同時又是具體項目的經營管理者,還是基礎設施的管理者.全能角色造成政企不分,基礎設施權責利關系不明確,建設,管理,運營脫節,競爭意識弱,效率低下,投入產出效益差,資產流失浪費現象嚴重.第三,管理體制不順,機構設置不合理.我國城市基礎設施大多實行的是政企合一的管理體制,管理機構設置基本上沿襲了改革初期乃至建國初期的格局.在中央一級,主要由國家發改委和建設部負責宏觀投資和市場管理.在地方一級,則設立基礎設施管理局,市政公用局等行政機構,對本地公用企業進行直接經營管理.這種體制必然是以行政區劃為界限來劃分公用企業的市場范圍且壟斷經營.這樣雖然便于政府對所屬企業的管理,但有悖于規模經濟的原則,造成社會資源的巨大浪費.公用企業行政化現象嚴重,基礎設施的虧損問題也普遍存在.各地的基礎設施建設過度受制于中央,難以靈活地,因地制宜地進行本地區的基礎設施建設和經營.第四,監督機制不健全.根據國家發改委對全國大中型項目概算檢查的結果,項目超概算的比例平均為91%,其中,在交通,電力和鐵路等行業中,基本大中型建設項目超概算的比例為100%,有些項目超過原概算23倍.而且,質量問題已經成為困擾基礎設施建設的一大難題.工程質量低下,豆腐渣工程層出不窮,給國家建設,城市發展造成巨大損失,甚至直接威脅到人民群眾的生命財產安全.由于監控的法規不夠完善,內容不夠具體和明確,導致工程質量難以有效地提高.相對于國外比較完備的基礎設施社會監督機制,我國在這方面有明顯差距.四,發展我國城市基礎設施的策略西方各國經歷了由私人部門供給(建設和運營)為主到公共部門供給為主,再到建立公共部門與私人部門伙伴關系的發展歷程.這表明,在城市基礎設施領域,即使在發達國家,私人部門也不能完全能夠發揮主導供給作用.這對我國城市基礎設施的市場化有重要的啟迪作用.當前我國城市基礎設施存在的主要問題是總量不足,管理低效以及地區不平衡;同時所面臨的城市化,市場化,國際化和生態環境惡化等挑戰更加劇了發展城市基礎設施建設的緊迫性.1.從戰略層面講,必須要解決好三個問題.首先,通過各種有效的手段改變當前基礎設施總量不足的狀況.從全局來看,總量不足是目前我國城市基礎設施建設中的突出問題.國際經驗表明,發達國家在經濟騰飛之前,無一例外地都經歷了一段基礎設施的高投資,高積累時期.可見,要提高基礎設施對經濟發展的貢獻率,面對未來城市化加速發展的壓力,必須不斷增加城市基礎設施的供給.其次,加快中西部地區的城市基礎設施建設,逐步消化這些地區基礎設施建設的歷史欠賬.中西部地區的城市基礎設施建設不僅嚴重滯后于東部地區城市的基礎設施建設,而且也嚴重滯后于本地區的經濟社會發展.這些地區落后的城市基礎設施建設已成為當前制約我國經濟發展的軟肋.再次,探索政府與市場有機結合的城市基礎設施管理模式.確立何種城市基礎設施管理模式,要綜合地取決于社會制度,經濟制度,經濟運行機制,經濟增長方式以及所有制結構,市場發育情況等綜合因素的集成.基礎設施管理模式的變遷是一個歷史繼承,逐步發展和向目標模式過渡的過程.因此,對我國城市基礎設施管理模式的GUANLIGONGCHEVGS選擇,既要有歷史的觀點,現實的態度,也要有未來的眼光.2.在策略層面,要進一步深化城市基礎設施市場化改革第一,正確定位政府職能,推進城市基礎設施管理市場化改革.從國際比較來看,政府在城市基礎設施管理中的作用是隨著城市經濟發展階段以及現實需要的變化而改變的.同時,政府發揮作用的形式也不是一成不變,它隨著各國的政治經濟體制和城市基礎設施的類型不同而變化.當前的國際變革趨勢主要表現為私人部門參與以及更多地利用市場競爭機制.困擾我國城市發展的基礎設施壟斷經營,效率低下等問題,也是各國普遍存在的積弊.因此,重新調整政府與市場的關系應是改善我國城市基礎設施管理的題中之意.在城市基礎設施管理中,政府的主要工作是抓好城市基礎設施的規劃,服務標準的制定,質量監管和投資引導.第二,拓寬投融資渠道,構建多元化的投資結構.在城市基礎設施建設的融資渠道上,改變以往以財政為絕對主體的單一投融資模式.首先,利用城市經營和基礎設施市場化運營,把基礎設施的建設運營納入良性循環的軌道,實現以城養城,以設施養設施;其次,可以利用資本市場來擴展城市建設資金來源,加快城市建設步伐;最后,還可利用項目融資模式,積極推進政府和私人投資者的合作.從我國目前的國情來看,隨著民間資本的壯大以及對外資開放程度的不斷提高,未來民間資本和境外資本將成為我國城市基礎設施融資的另一大主力.第三,建立規則嚴密,功能健全的城市基礎設施價格體系.城市基礎設施管理的市場化改革是以與市場經濟相適應的價格機制為支撐的,如果沒有必要的回報,就不可能吸引多元投資主體的參與.因此,必須打破傳統的定價模式,堅持市場化改革的方向,積極推進城市基礎設施的價格改革.要轉換城市基礎設施價格形成機制,規范價格構成,增強價格功能;在項目區分的基礎上,進行分類定價;要完善價格管制機制,以建立價格聽證制度來約束價格形成機制.第四,做好項目區分促進運營管理方式的多元化.城市基礎設施的高效管理建立在科學的分類基礎上.城市基礎設施是一個總體類的概念,其中不同性質和類型的城市基礎設施的投資運營規律具有很大的區別.項目區分要求根據城市基礎設施項目的性質和特征,對不同類型的項目進行區別管理.一般而言,非經營性項目的開發主要由政府負責,其權益也歸政府所有.準經營性項目是具有潛在的利潤受益,但又無法完全收回成本的項目,附帶部分公益性,是市場失效或低效的部分,要通過政府適當貼息或政策優惠維持營運.純經營性項目屬全社會投資范疇,所享受的權益也理應歸投資開發方所有.第五,強化政府對基礎設施市場的監管職能,完善政府監管體系.城市基礎設施市場化改革存在風險,這已成為政府和學界的共識.在市場化改革中如何規避各種可能的風險是