論采礦權與土地使用權的關系 礦產資源是賦存于地表或地下的自然資源，因此采礦活動不可避免地就要與土地發生密切的聯系，而采礦權人在實施開采礦產資源的作業時必須要使用該土地，但因采權中僅含地下使用權，并不包括地表的使用權，故欲合法地使用土地就得取得以地表為客體的土地使用權，因此就出現了擁有土地使用權與擁有采礦權的不同權利主體利益的法律沖突，為解決該沖突，本文就從二者的各自法律屬性出發，對在實踐工作中產生的問題加以分析探討并且提出相應的協調對策。 一、采礦權的法律屬性 （一）采礦權的含義。我國最早使用“采礦權”一詞是在1986年4月12日公布的我國基本法律之一的中華人民共和國民法通則中第81條第2款規定：“國家所有礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖，國家保護合法的采礦權，”明確了采礦權的主體和具有財產屬性，同時，地質采礦權作為自然資源使用權一個獨立類型的法律依據。1994年3月26日，國務院發布的礦產資源法實施細則中對采礦權有了明確的定義：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦人。”這里礦產品是指礦產資源經過開采或采后，脫離自然賦存狀態的產品。從定義可以看出采礦權飲食層含義。(1)采礦權申請人必須依法辦理采礦申請登記手續，領取采礦許可證，成為采礦權人。采礦許可證是采礦權的法律憑證。(2)采礦權是開采礦產資源的權利。采礦權人可以在采礦計可證規定的期限和范圍內開采 批準開采的礦產資源。(3)采礦權人對其采出礦產品有行使所有權的權利。即采礦權人依法對 自己采出的礦產品享有占有、使用、收益和處分的權利。 （二）采礦權的準物權屬性。采礦權具有一般物權的法律屬性，但又是具有某些不同于一般物權，可準用于物權法規的財產權性質。 1首先，采礦權是他物權。采礦權由礦產資源所有權派生出來，在礦產資源國家所有權上設定的權利，采礦權人僅享有對礦產資源進行探采的權利。其次，采礦權是他物權中的用益物權。采礦權，是以礦產資源的開發利用并獲得收益為基礎，具有嚴格的排他性，條例物權法“一物一權主義”。第三，采礦權是一種不動產物權。不動產物權是標的物設立于不動產之上的物權。采礦權就是基于礦產資源而設立的不動產物權。 2采礦權是一種“準物權”或稱為“視為物權”。即某些性質和要件相似于物權，準用于物權法規定的財產權。對此可從以下幾方面加以印證：（1）采礦權是依據特別法?礦產資源法設立，而一般物權則完全可以根據普通法設立。（2）采礦權雖是一項民事權利，但規制采礦權的法律卻是從社會公共利益出發，以保證礦產資源合理開發和可持續利用為立法目的，因而礦產資源法屬于經濟法，具有公法的性質。采礦權必須在社會公共利益得以維護的前提下，然后賦予采礦權人。一般物權當然是一項民事權利，而規制它的法律則完全是私法，因而其取得是在不違反社會公共利益的前提下，以均衡并實現所有權人與使用權人雙方利益為目的。（3）采礦權的取得與地質礦產主管部門的行政許可相聯系，采礦權的行使與地質礦產行政管理密切聯系。國家進行采礦權的許可，并不是以礦產資源所有者的身份，而是以社會公共事務管理者的身份。而一般物權的設立則不須進行行政許可，完全由當事人之間自主決定。（4）采礦權的標的物?礦產資源，在法律上視為消耗物。設立采礦權的直接目的，是將作為標的物的礦產資源在不改變其物質屬性的前提下，直接作為初級產品而取得。而一般物權的標的物，在法律上則視為不可消耗物，是在保持法律上認定的標的物原來狀態下的使用，并不是為了在標的物上直接取得自然狀態的初級產品。（5）采礦權在實施設定其目的的前提下，強調對礦產資源有節制的利用，一般物權強調在不變更設立其目的的前提下，對標的物的充分利用。故其價值趨向不同。 由于采礦權在取得、客體、行使及價值趨向等諸方面的特殊性，在我國物權法沒有制定前，筆者認為采礦權的“準物權”之說，在我國目前的法律環境下，對礦產勘探業和開采業的實際運作，具有可操作性，并且對促進礦業有序發展具有重要作用。 二、土地使用權的法律屬性 土地使用權是以土地的社會主義公有制為基礎的，在社會主義經濟體制改革中建立起來的新型用益物權制度，目前我國相關法律對“土地使用權”有泛指、專指之說。泛指的土地使用權，即為一切依法或依合同使用他人土地的權利，也就是經濟上的“土地使用”加法律上的“權利”。這里指的土地使用權，是指根據法律特別規定的土地使用權制度而設定的土地使用權，主要指根據中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例而設定的國有土地使用權，但又不限于此。 專指的“土地使用權”，屬于物權，當無疑義。現行法律中，這類土地使用權有：（1）國有土地使用權。這是一種較長期限內在國有土地上進行工商業建設與經營的權利。取得方式主要是行政劃撥、有償出讓、轉讓。（2）依土地管理法的規定，取得的鄉鎮企業用地和農村宅基地的使用權，取得方式為申請?審批。（3）以農林牧漁生產經營為目的的土地承包經營權，這是在較長期限內為進行農業生產或經營而排他性地使用國有或集體所有的土地的權利。（4）以民法規定的相鄰關系為原則而取得的土地使用權，這是 種因土地相鄰而產生的使用鄰地的權利。諸如取水、排水、通行的權利等。 泛指的“土地使用保?隕銜鍶災實耐戀厥褂萌猓?拱?萃戀刈飭蕖櫨謾?/P承包經營等合同而取的，按民法理論應當屬于債權的土地使用權。有以下幾種：（1）土地租賃合同而取得的土地使用權。指土地使用權人作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人支付租金的行為。現實生活中，租一塊土地用作臨時停車場、監時倉庫場等，承租人取得的也是土地使用權。（2）據借用合同而取得的土地使用權。 （3）根據承（轉）包經營合同而取得的土地使用權。土地所有人或土地使用權人為自己的利益將其土地發包給他人經營，由發包人投資并承擔風險，承包人經營，按合同分享利益的土地使用權。 從上可以看出，“土地使用權”即有物權性質的土地使用權，又有債權性質的土地使用權。通常我們所說的土地使用權，大都指物權性質的土地使用權。它是一種他物權，是他物權中的益物權，是一種不動產物權。 三、采礦權取得與土地使用權出讓的區別 我國目前法律法規中，采礦權主要有兩種形式：申請?審批?授予和招（投）標?授予。申請?審批?授予，是指地勘或礦山企業向地質礦產主管部門提出取得采礦權的申請，主管部門予以審查，對符合要求者予以登記，頒發采礦許可證。招（投）標?授予，是指在無采礦權設定的“空白區”，如果國家急于出讓采礦權或為解決某些勘查、開發的技術難或有多個申請者申請時，發出招標書，選定中標人，為其頒發采礦許可證。許可證的頒發，以地勘或礦山企業等主體提出探、采申請或投標為條件，無申請或投標，則不得頒發許可證。采礦許可屬于單方行為，不以相方的同意為必要。國家對采礦權進行許可的根據，并不是以礦產資源所有者的身份，而是以社會公共事務管理者的身份。采礦權人按規定每年度繳納采礦權使用費，是國家經濟手段進行管理的行為。所以，采礦權出讓行為是一種行政行為，而不是民事行為。礦產資源勘查區塊登記管理辦法第31條、礦產資源開采登記管理辦法第21條都規定：逾期不繳納探礦權或采礦權使用費的，由發證機關吊銷許可證。這一行政處罰也可印證了采礦權出讓行為是一種行政行為。 土地使用權出讓，是指國家以土地所有者的身份將土地使用在一定年限內出讓給土地使用者，并由土地使用者向家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓應當簽訂出讓合同（見暫行條例第8條）。土地使用權出讓行為是合同行為，為民事行為。土地使用權讓時，國家日以土地所有者的身份參與土地使用權的設定，而不是以公共事務管理的身份參與設定。雖然在設立與行使過程中也要牽扯到有關的行政管理，但主要是用途和規劃方面管理不不影響土地作用權的自主設定。 從以上可以看出，采礦權的取得是行政行為，由行政法律規范調整，土地使用權的出讓是民事行為，由民事法律規范調整。 四、礦地使用權與土地使用權之實踐沖突與協調對策 （一）礦地使用權與土地使用權之實踐沖突 采礦權人實施勘探，開采作業必然要使用土地，但因采礦權中僅含有地下使用權，并不包括地表的使用權，故欲合法地使用土地，就得再取以地表為客體的土地使用權。該權可被稱作礦地使用權。它用勘探、開采礦產資源作業，其客體為國有土地或集體土地的地表。由于礦產資源的有限性及其產地的不可選擇性，決定了礦業用地確實與一般工業用地有所不同。傳統上，在各國的礦業立法中，礦地使用權優于其他形式的土地使用權。表現在 (1)通過礦業立法，賦予采礦權人在許可證范圍內進行施工作業、建筑必要設施和在周邊土地通行、通路權。若采礦權人與原土地使用權者不能就補償問題達成協議，采礦權人可以向法庭申請裁決，一量按法庭決定的數額將補償費交給法庭后，無論原土地使用權人同意與否，即可開展工作。(2)采礦權人不補償由于礦業經營或因知道有礦存在而使土地增值的部分。對補償數額有的有具體的規定或無具體的數額規定，在協商不成的情況下，由法庭或政府部門決定。 目前，我國礦產資源法對礦業用地尚未作為重要問題加以規定，礦產資源法實施細則原則作出使用土地按有關法律法規辦理。礦產資源的自然屬性決定了礦業用地非同一般的工業用地，采礦權的取得也不以取得土地使用權為前提。取得采礦權后，使用土地與原土地使用者協商不成時，如何解決這一沖突？有學者認為，礦地使用有優先權。這是由于礦產資源的自然屬性及稀缺有限性所決定。礦業生產經營所必須占用的土地位置，具有先定性，其位置是以礦藏所在的位置為轉移，與任何個人的意志無關。并且絕大部分礦產資源是非再生性資源，數量有限，而且礦業在整個國民經濟中具有特殊的重要地位，其作為人類生產和生活的重要物質源泉，經濟發展不可能離開礦業活動。因此，只采礦權人不違背國土綜合開發利用的原則，不違背法律規定，按通常的標準交付土地補償費，原土地使用權人均不得拒絕采礦權人作為礦區用地的正當要求。 也有人認為，采礦權與土地使用權是物權之間的一般關系，不存在誰的效力優先問題。如采礦權先成立并在有效期間，土地使用權不得在礦區或勘查區上產生，損害采礦權和礦地使用權，在此，貫徹不相容物權之間先成立者效力優先的規則。如國有土地使用權先成立，采礦權后產生，礦區或工作區須占用存在國有土地優勝權的地表時，應如何協調它們之間的效力沖突？在一般情況下，由當事人雙方解決。經協商同意終止國有土地使用權，改設礦區土地使用權，采礦權人賠償國有土地使用權人的損失。在港口、機場、國防工程設施圈定的區域，重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政工程設施附近一定距離以內的區域，鐵路、重要公路兩側一定距離以內的區域，重要河流、堤坎兩側一定距離以內的區域等（礦產資源法第20條），采礦權和礦區土地使用權不得取代國有土地使用權，除非國務院授權的有關部門同意。除上述區域以外，如果國計民生、國家戰略決定，采礦權必須產生，礦區或工作區必須占用存在國家土地使用權的地表，那么國有土地使用權必須終止，礦區土地使用權取而代之，效力優先。 處理好礦地使用權與土地使用權的關系是個十分重要的現實問題，而問題的產生在于計劃經濟時期，采礦權主體單一，大都可冠以“國家利益、公共利益”，通過無償劃撥而取得土地使用權。在社會主義市場經濟時期，隨著礦業制度的改革，采礦權主體呈現多樣化，行使采礦權的目的可能是為了某 單位或個人利益，故取得礦地使用權的方式必然呈復雜化。新修訂的土地管理法取消了以往分級限額審批制度，改為土地用途管制制度，將土地片用總體規劃、占用農用地、征地的審批權賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理。采礦權的審批管理部門為國務院、省市（地）、縣人民政府的地質礦產主管部門，實行四級管理。由于主體不一致而且取得采礦權并不以取得土地使用權為前提這一事實，就不可避免的會出現取得了采礦權，不一定必然就能取得土地使用權的復雜情況。 （二）協調對策 （1）重要、特殊礦產的采礦用地具有優先權。所謂重要礦產，應指國務院發布的礦產資源開采登記管理辦法中規定的同國務院地質礦產主管部門審批登記、頒發采礦許可證的礦產。包括（1）國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內的礦產資源；（2）外商投資開采的礦產資源；（3）本辦法附錄所列的礦產資源（即附錄中的34種礦產資源）。由于以上這些礦產資源大都在國民經濟中具有重要地位，關系到國計民生和國民經濟的可持續發展，同時，有些礦產可以吸引外商投資發展我國礦業，故只要不是在法律法規規定采礦除外的范圍，這類礦產采礦用地應具有優先使用土地的權利。 （2）其它礦產使用土地按物權一般處理。此類礦產在國民經濟中的重要程度一般不及上述礦產，所以不可冠以“國家利益”享有優先使用土地的權利。尤其是砂、石、粘土等類礦產，大都賦存于地表，采礦權的行使大多會破壞土地表層。對于此類礦產，應貫徹物權之間的一般關系，先成立者優先。當土地使用權先成立，采礦權后產生時，采礦權人使用土地需先經批準后，再與原土地使用權人協商，一旦雙方協商不成，采礦權就不能行使；當采礦權先產生時，就能再設立其他土地使用權。 （3）采礦權的限制。近年來，隨著人們環境意識的提高，傳統的礦業用地優先原則受到挑戰。人們逐步認識到耕地和生態破壞將成為人類的災難。為了保護人們的生存環境和生活需要，現代礦業法在保證采礦權人依法進入和使用土地的同時，也對礦業使用土地進行了限制。如自然保護區、文化、古跡、城市、鐵路、水壩、優良耕地等范圍內禁止設定采礦權。僅有采礦許可證就能開采嗎問：我們本地有個私人老板出資，利用當地的資源興開了一個礦。自1998年以來，在沒有取得土地使用權的情況下，當地地礦部門就將約200畝資源的山地(有林地，大部分屬農民的自留山)，作為礦區(采礦區)劃給私人老板，并發給了采礦許可證，至今已經生產了7年之久。當地農民到國土資源管理部門咨詢，國土資源管理部門的有關人員說：“礦產資源是國家的，國土資源管理部門有權劃給私人老板。對于土地問題地礦部門可以不管”。在沒有依法取得土地使用權之前，國土資源管理部門就將農民的自留山劃給私人開采并發給采礦許可證的行為是否合法？取得采礦權(采礦許可證)和土地使用權的關系如何？答：首先需要說明的是取得采礦權和土地使用權的關系。采礦權申請人取得采礦權并不以先取得土地使用權為前提，同時取得采礦權也不是當然就取得土地使用權，也就是說，在一定程度上二者是相互獨立的，分別由不同的法律規范調整。礦產資源法、礦產資源開采登記管理辦法(國務院令第241號)等有關法律法規和規定，對申請開采礦產資源，取得采礦許可證的條件和程序作了較為明確的規定，其中并沒有把取得采礦用地的土地使用權作為取得采礦許可證的條件。土地管理法第四條中規定，工礦用地屬于建設用地范疇。所以采礦需要使用土地的要按照建設用地的要求辦理審批手續。所以，辦理礦山企業在取得采礦權后，必須還要依法辦理建設用地的審批登記手續，取得建設用地土地使用權，才能進行礦產資源開采。否則即使取得了采礦許可證，也是不能進行開采作業的。1、礦區的劃定與土地使用權的關系；2、采礦權與土地使用權的關系。1、劃定礦區范圍并不以取得土地使用權為前提。礦產資源開采登記管理辦法（國務院令第241號）第四條第一款規定：“采礦權申請人在提出采礦權申請前，應當根據經核準的地質勘查儲量報告，向登記管理機關申請劃定礦區范圍。”第三十二條規定：“本辦法所稱礦區范圍，是指經過登記管理機關依法劃定的可供開采礦產資源的范圍，井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區域”。1998年4月10日國土資源部發布的礦產資源開采登記有關規定又對劃定礦區范圍作了較為明確的規定，無論是采礦權申請人申請劃定礦區范圍應提交的資料，還是審批機關在劃定礦區依據的原則中，都沒有要求采礦權人申請人要先取得土地使用權。劃定礦區范圍實際上是取得采礦權的前提，也是將來采礦權人進行礦產資源開采的作業范圍。所以，是否取得土地使用權并不是劃定礦區的范圍的前提條件，不能認為礦產資源主管部門在精細粉廠沒有取得土地使用權之前，將一定范圍具有石灰石資源的山地劃定為礦區是違法的。2、取得采礦權和土地使用權的關系。采礦權申請人取得采礦權并不以先取得土地使用權為前提，同時取得采礦權也不是當然就取得土地使用權，也就是說，在一定程度上二者是相互獨立的，分別由不同的法律規范調整。礦產資源法、礦產資源開采登記管理辦法（國務院令第241號）等有關法律法規和規定，對申請開采礦產資源，取得采礦許可證的條件和程序作了較為明確的規定，其中并沒有把取得采礦用地的土地使用權作為取得采礦許可證的條件。土地管理法第四條中規定，工礦用地屬于建設用地范疇。所以采礦需要使用土地的要按照建設用地的要求辦理審批后續。來信中所反映的精細粉廠在取得采礦權后，必須還要依法辦理建設用地的審批登記手續，取得建設用地土地使用權，才能進行礦產資源開采。否則即使取得了采礦許可證，也是不能進行開采作業的。需要指出的是，劃定的礦區范圍和取得土地使用權的采礦用地是不相同的概念。來信中提到的精細粉廠需要辦理建設用地手續的采礦用地，是開采石灰石實際占用的土地面積，而不是精細粉廠劃定的礦區范圍內的200多畝土地全部都要取得土地使用權。持有采礦證并不等于取得礦區土地使用權問：以前我們開礦，需到地質礦產局辦理采礦許可證，再到國土局辦理采礦用地手續。自從地質礦產局和國土局合并組建國土資源局后，開礦辦理采礦許可證和采礦用地手續都向國土資源局申請。有人說，國土資源局同時行使過去地質礦產局和國土局的管理職能，辦理了采礦許可證就視為同時取得了礦區范圍采礦年限內的土地使用權，不必再辦理用地手續。請問，是這樣嗎？ 根據礦產資源管理法律法規和土地管理法律法規，開辦礦山企業開采礦產資源應當辦理采礦許可證，因從事開采礦產資源等生產建設需要使用土地的，應當辦理建設用地手續。認為國土資源局既行使礦產管理職權又行使土地管理職權，只要辦理了采礦許可證就同時取得礦區范圍采礦年限內的土地使用權的觀點，沒有法律依據。 在取得采礦權方面，礦產資源法實施細則第五條規定，國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。礦產資源開采登記管理辦法第三條規定，開采礦產資源由縣級以上人民政府地質礦產主管部門審批登記，頒發采礦許可證。礦產資源法實施細則第三十條第一款規定，采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權等權利，該