湖南大學 碩士學位論文 行政法視角下食品安全監管體制研究 姓名 劉亮 申請學位級別 碩士 專業 憲法與行政法學 指導教師 肖艷輝 20090420 行政泫視角下食品安全j i 管體制研究 摘要 國以民為本 民以食為天 食以安為先 食品安全問題是不僅關乎百姓的切 身利益 更關乎國家經濟和社會發展 改革開放3 0 年 我國食品安全管理取得了 長足的進步 但我國食品安全的形勢依然嚴峻 阜陽劣質奶粉事件 三鹿事件等 不斷爆發的食品安全事故讓人們對食品的信任度降到了最低點 從行政法角度來 看 行政組織法體系不健全 監管主體過多 行政權分配不合理和監管主體缺乏 有力的責任約束機制是造成我國食品安全問題頻發的主要原因 政府監管食品安全有深刻的法學基礎 保障生命健康權的人權理論 經濟關 系需行政權干預 保障食品安全是政府重要職責 食品安全監管主體行政組織法 的完善 行政權的合理分配 監管主體的責任設置都是需要進行深入研究的問題 通過研究發達國家的食品安全監管體制改革 可以發現 各國都意識到統一食品 安全監管機構才能最大限度地解決食品安全問題 并均朝著這個方向構建食品安 全體制 我國中央和地方政府也通過一系列的法律 規章 規范性文件對食品安 全監管進行了積極的改革 但還停留在起步階段 2 0 0 9 年2 月通過的 食品安全 法 對中國目前食品安全監管問題的改善有積極意義 但并沒有改變分段監管的 模式 且食品安全委員會權限設置不明確 食品安全形勢不會有根本的改善 為 了改善食品安全形勢 從行政法角度必須結合我國具體國情 完善行政組織法體 系 推行漸進式統一監管模式 將各個環節的監管職權逐步整合于單一部門 明 確食品安全委員會為剛性行政主體 增強其協調的權威性 并不斷加強監管機構 的監管責任 建立權責一致的行政和司法責任追究制度 關鍵詞 食品安全 行政法 監管體制 監管責任 碩十學位論文 A b s t r a c t F o o di St h ei n n a t en e e df o rh u m a ns u r v i v a l F o o di 8t h em a t e r i a lb a s ef o rt h e h u m a n i t ys u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t T h ep r o b l e m o ff o o ds e c u r i t yi sn o to n l y c o n c e r n st h ev i t a li n t e r e s to ft h em a s s b u ta l s oc o n c e r n sd o m e s t i ce c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t I nt h ep a s t3 0y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y t h em a n a g e m e n to f f o o ds e c u r i t yi no u rc o u n t r yh a si m p r o v e dc o n s i d e r a b l y b u tt h es i t u a t i o ni ss t i l ls t e r n T h ec o n f i d e n c ed e c l i n eo np u b l i cw a sa ta na l l t i m e b e c a u s eo fas e r i e so ff o o d s e c u r i t ya c c i d e n t s u c ha sF u y a n gi n f e r i o rp o w d e r e dm i l ke v e n t S a n l um i l kp o w d e r s c a n d a l a n dS Oo n F r o mt h ep e r s p e c t i v eo fA d m i n i s t r a t i v eL a w T h eb a s i cr e a s o no f t h ef o o ds e c u r i t yp r o b l e m si no u rc o u n t r ya r ed i s l o c a t i n gs u p e r v i s i n gs y s t e m t h e i m p e r f e c to fA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w t h ed i s t r i b u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei s i r r a t i o n a l i t y p o w e rs u p e r v i s i o nm a i nb o d ym u l t i v e r s i t ya n dt h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t y b i n d i n gm e c h a n i s m s G o v e r n m e n tr e g u l a t e st h ef o o ds e c u r i t yh a sp r o f o u n df u n d a m e n t a l so fS c i e n c eo f L a w p r o t e c t i n gt h er i g h tt ol i f ea n dh e a l t h e c o n o m i cn e e dt oi n t e r f e r ew i t he x e c u t i v e p o w e r e n s u r i n gf o o ds e c u r i t yi s a ni m p o r t a n td u t yo ft h eg o v e r n m e n t Af u r t h e r r e s e a r c hs h o u l db ed o n ef o rt h ep e r f e c t i o no fA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w r e a s o n a b l ea l l o c a t i o no fe x e c u t i v ep o w e ra n ds e t t i n gr e s p o n s i b i l i t yt os u p e r v i s i o n m a i nb o d y A f t e ra n a l y z i n gt h er e f o r m a t i o no ft h es u p e r v i s i n gs y s t e mo ff o o ds e c u r i t y i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r y w ef i n dt h a tah i g hd e g r e eo fc e n t r a l i z e do r g a n i z a t i o n so f s u p e r v i s i o no f f o o ds e c u r i t yi st h er a d i c a ls o l u t i o nt ot h ep r o b l e mo f f o o ds e c u r i t y a n d e s t a b l i s h e st h ef o o ds e c u r i t ys y s t e mt o w a r d st h i sd i r e c t i o n T h ec e n t r a lg o v e r n m e n t a n dm a n yl o c a lg o v e r n m e n t so fC h i n aa l s oh a v ec a r r i e do u ta c t i v ee x p l o r a t i o ni nt h i s f i e l dt h r o u g hm a k el a w s r u l e sa n dr e g u l a t o r yd o c u m e n t s b u ts t i l ls t a yi nt h e e l e m e n t a r ys t a g e T h eL a wo fF o o ds e c u r i t yh a sp a s s e da tt h eb e g i n n i n go ft h i sy e a r b u ti ts t i l lf o l l o wt h em o d eo fm u l t i s e c t o r a ls u p e r v i s i o n a n dt h el i m i to fa u t h o r i t yo f F o o dS e c u r i t yC o m m i s s i o na l s od o e sn o td e f i n e d i ti sd i f f i c u l tt oi m p r o v et h e s i t u a t i o nr e m a r k a b l y U n d e rt h eA d m i n i s t r a t i v eL a w i no r d e rt oi m p r o v et h es i t u a t i o n o ff o o ds e c u r i t ys h o u l dc o m b i n et h er e a l i t i e so fo u rc o u n t r y t a k eab o t t o m u p a p p r o a c ht op e r f e c tt h eA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w i n t e g r a t ep r o g r e s s i v e l yt h e s u p e r v i s i o na u t h o r i t yt oas i n g l es e c t o r s t r e n g t h e nt h ea u t h o r i t ya n d t h ea u t h o r i t a t i v e o ft h eo r c h e s t r a t i o no ft h eF o o dS e c u r i t yC o m m i s s i o n e n h a n c et h es e n s eo f r e s p o n s i b i l i t yo ft h es u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n a n de s t a b l i s has u p e r v i s i n gs y s t e mw i t h I I I 行政泫視角下食品 寅傘j f I 管體制研究 w e l ld e f i n e dp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y K e y W o r d s f o o ds e c u r i t y A d m i n i s t r a t i v eL a w s u p e r v i s i o ns y s t e m r e s p o n s i b i l i t y o fs u p e r v i s i o n 湖南大學 學位論文原創性聲明 本人鄭重聲明 所呈交的論文是本人在導師的指導下獨立進行研究所取得的 研究成果 除了文中特別加以標注引用的內容外 本論文不包含任何其他個人或 集體已經發表或撰寫的成果作品 對本文的研究做出重要貢獻的個人和集體 均 已在文中以明確方式標明 本人完全意識到本聲明的法律后果由本人承擔 作者簽名 多 1 名汐 日期 3 7 年多月 日 學位論文版權使用授權書 本學位論文作者完全了解學校有關保留 使用學位論文的規定 同意學校保 留并向國家有關部門或機構送交論文的復印件和電子版 允許論文被查閱和借閱 本人授權湖南大學可以將本學位論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢 索 可以采用影印 縮印或掃描等復制手段保存和匯編本學位論文 本學位論文屬于 1 保密口 在 年解密后適用本授權書 2 不保密囤 請在以上相應方框內打 作者簽名 導師簽名 碩J 學位論文 1 1 選題背景與意義 第1 章緒論 近年來食品安全問題一再刺激著國人神經 經過一系列重大食品安全事件如 阜陽劣質奶粉事件 蘇丹紅事件 2 0 0 8 年三鹿奶粉事件再次震驚全國 多次引發 了人們對食品安全問題的高度關注 但因政府對食品安全監管力度不夠 導致食 品安全問題成為老百姓日常生活中最大的憂患 根據0 9 年最新的調查數據顯示 有近四成的受訪者認為食品安全形勢越來越差 兩成的受訪者表示對食品安全完 全失去了信心 1 1 國以民為本 民以食為天 食以安為先 食品安全事故所造成的影響非常惡 劣 一是損害了人民群眾的合法權益 使他們在經濟上蒙受不應有的損失 甚至 危及人民群眾的身體健康和生命安全 二是加重了人民群眾對食品安全的擔憂 降低了消費信心 一定程度上抑制了消費者的消費意愿 三是干擾了食品生產經 營的正常秩序 侵害了合法企業的權益 挫傷了投資者的投資信心 影響了食品 行業健康發展 四是導致我國農產品出口遭遇退貨 索賠 終止合同等 影響了 農民增收 損害了出口信譽和國家形象 應該說 食品安全問題不僅是經濟發展 問題 而且也是社會問題 是我國經濟和社會發展中的一件大事 2 0 0 8 年的三鹿 奶粉事件不但讓大量無辜者深受其害 而且還對我國乳業造成了毀滅性的打擊 使我國國際形象也產生了負面影響 2 0 0 9 年2 月底 全國人大常委會通過 食品安全法 于6 月1 號正式實施 食品安全法作為我國食品行業的基本法 其出臺具有里程碑的意義 食品安全法 對我國目前存在的許多問題進行了規定 包括整合食品標準 廢除免檢制度 確 立懲罰性賠償制度 建立食品安全委員會等等 這對我國目前的食品安全現狀的 改善有著積極意義 但遺憾的是 由于涉及到部門利益和大部制改革 食品安全 法并沒有對我國食品安全的中心環節一一監管體制做出突破 我國行政組織法體 系仍然不健全 監管部門的責任設置也不完備 幾個關鍵問題不能得到解決 我 國食品安全仍然任重而道遠 本文以行政法為視角 從生命健康權等基本人權需要政府監管食品安全和經 濟活動需要行政權進行干預等原因出發 論證政府監管食品安全監管的必要性 通過對國外發達國家的監管體制改革的考察和以及對我國在監管體制方面所做的 有益探索 針對我國食品安全監管所存在問題提出了目前比較可行的一種監管模 式 以供參考 并建議健全行政組織法體系 完善監管主體行政責任和司法責任 行政注視角下食品安今倚管體制研究 追究制度 讓食品安全不再成為問題 是本文研究的意義所在 1 2 國內外文獻綜述 1 2 1 國內綜述 目前 食品安全問題成為我國當前老百姓關注度最高的問題之一 據 中國 青年報 2 0 0 4 年7 月5 日報道 在一項調查中 有8 2 的中國民眾擔心食品安全問 題 有超過9 0 的受訪者曾經在生活中遇到過食品安全問題 難怪有人說 每一 次拿起筷子都是一次歷險 2 總的來說 食品行業生產力水平不高 食品消費水平總體偏低 消費安全意 識差 隨著科學技術的發展 食品安全面臨新的挑戰 制假售假者的手段和花樣 不斷翻新 監管的難度也越來越大 主要體現在以下幾個方面 一是食品監管體 制和機制存在很大缺陷 責任不明 權限交叉和管理缺失 二是地方保護和執法 不力問題依然存在 三是食品安全標準化工作滯后 技術標準的設定繁雜 缺乏 統一標準失 政府對食品安全的監督無力奏效 四是食品檢驗檢疫水平較低 五 是食品安全法律法規建設落后 食品法律法規的系統性和完整性較差 法律的不 完善和標準的混亂一定程度上導致了食品安全問題的出現 食品安全問題不但嚴 重威脅到民眾的生命健康 而且對我國的經濟發展也造成了負面影響 學者們都 清楚的認識到當前我國食品安全中存在的問題 并對如何解決日益突出的食品安 全問題 提出了不少寶貴的建議 一 食品的概念 有學者提出法律法規所調整的食品安全范圍過于狹窄 僅僅是對食品生產 經營階段發生的食品安全問題進行規定 并沒有包括種植 養殖 儲存等環節中 的食品以及與食品相關的食品添加劑 飼料及飼料添加劑的生產 經營或者使用 食品安全問題涵蓋了從農田到餐桌的全過程 法律應該反映出整個食品鏈條1 3 J 這就出現了較大的法律監管盲區 二 政府監管食品安全的必要性 學者們對食品安全領域需要政府的監管取得比較一致的觀點 認為食品安全 需要政府的監管 政府是公民利益代理人 需要極力維護公眾的利益 因此需要 對食品安全進行監管 由于食品的特殊性 普通消費者難以從外觀上判斷其質量 需要政府出面對食品安全問題進行管制 食品安全影響消費者的利益保護 關系 到人權保障 食品安全問題能否得到有效監管影響到一國執政能力 經濟安全 乃至整個社會的和諧 三 食品安全監管體制設置 在 食品安全法 出臺之前 食品安全監管法律體系的完善是我國食品安全 碩一卜學位論文 的重中之重 在 食品安全法 出臺后 除了清理與即將實施的 食品安全法 相沖突的法律規章外 如何構建合理的食品安全監管體制成為我國目前最迫切需 要解決的問題 新近出臺的 食品安全法 因為涉及到國務院機構改革 尚未明確規定監管 體制 在食品安全監管體制方面 學者們紛紛提出了寶貴的有建設性的意見 食 品安全監管體制的模式可以分為兩種 集中管理模式和分段監督管理模式 有學 者認為在目前應該繼續沿用分段管理模式 充分利用現有資源 并在現有的基礎 上建立一個高效和權威的協調機制以提高監管效率 降低行政成本 徹底改變目 前相關行政部門各自為政 協調不力 重復管理 執法軟弱的局面 4 J 有的學者 則認為 我國該實行集中的管理模式 由一個部門來負責全程的監管 避免多頭 監管而造成的監管不力 他們一致認為由衛生部來實施監管是最合適的 有的學 者從監管體制的完善必須考慮體制現狀及社會承受力著手 認為完善監管體制分 別從宏觀 中觀 微觀著眼 再進行縱向和橫向的職權配置 形成統分結合基礎 上相對統一 以分為主基礎上的適度協調 以統為主基礎上的力量集中 5 還有 的推薦和介紹F A O W H O 秘書處編寫的介于 多部門監管 與 單一部門監管 之間的第三種模式即 綜合食品監管體系 這種監管體制要求建立一個獨立的食 品監控機關 負責制定戰略政策 制定食品安全標準和行政法規以協調食品監管 活動 6 1 四 食品監管主體責任設置 食品安全監管部門的監管失職 監管不力也是造成食品安全事故頻發的重要 原因之一 在對生產經營和食品監管部門的責任確定和食品安全問題責任人的處 罰力度方面 當前的食品安全法明確了生產經營者作為第一責任人 并規定了懲 罰性賠償 受害人最多可以要求責任人支付價款10 2 0 倍的賠償金 生產經營者 的責任越來越重 但監管主體的責任卻有減弱的趨勢 有學者認為食品安全法并 未明確規定監管部門的責任 監管主體失職或者監管不作為時應承擔怎樣的責任 在法律責任中未見對應條款 建議食品監管部門在監管失職或行政不作為造成損 失時實行國家賠償1 7 J 有學者認為在食品安全出現問題的時候 既要追究生產經 營者的法律責任 也要追究相關監管部門及有關工作人員不作為時的法律責任 8 但也有學者提出對監管主體的責任設置過重反而不利于食品安全監管 認為對監 管部門責任追究過甚會導致監管部門為了躲避責任出現瞞報 緩報 謊報等情況 不利于對事故的及時處理和控制 9 另外要進一步強化公眾監督 食品安全法賦予消費者有權檢舉 控告侵害消 費者權益的行為 有了解食品安全信息 對監管工作提出建議和意見以及有依法 獲得賠償的權利 但只有建立起陽光運作體制 方能對權力進行有效制約 為此 除理當賦予公眾更實實在在的參與權 監督權和表達權之外 還要保障這些權利 行政泫視角下食品安傘豁管體制研究 不至于被虛置和弱化 從目前的食品安全法來看 公民權利的訴求及救濟渠道尚 待拓寬和暢通 對于食品安全標準制定問題 學者們意見基本一致 即努力建立與國際接軌 的食品安全標準體系 五 現有研究的不足 目前的研究存在一些不足 我國目前行政組織法體系不健全 而且缺乏一個 完善的食品安全監管體制 政府不能有效的發揮在食品安全方面的管理作用 這 就急切需要行政法和行政機關對此做出回應 但當前單從行政法角度對食品安全 監管體制進行的研究較少 且在行政監管體制的設計方面 一些建議并沒有結合 我國行政部門的地位來進行制度設計 一味的要求通過合并來建立獨立統一的監 管機關脫離了國情 另外 目前對食品安全委員會的設置和職權方面所做的研究 不多 都是在呼吁建立食品安全委員會 對一些地方建立的食品安全委員會所起 的作用如何并沒有做深入的研究 再次 目前監管主體的權責不一致 監管部門 存在監管不力或行政不作為引發食品安全事故時如何承擔責任并沒有從法理和實 踐上來進行分析 1 2 2 國外綜述 國外對政府食品安全管制的研究較早 學者們從不同角度研究分析了政府食 品安全管制問題 食品安全問題的經濟學研究始于2 0 世紀6 0 年代 進入8 0 年代 關于食品安全問題的研究進一步深入 1 9 8 7 年 美國C o n n eC t i e n t 大學營銷政策 中心設立了一個 個體戰略 公共政策和食品系統的績效 地區研究項目 該研 究項目標志著食品安全問題進入了經濟實證階段 美國學者H o l l e r e a 等在A k e r l o f 對 檸檬市場 的研究 以及C o a s e 等對社會成本和交易費用的研究基礎上 對 食品安全保障制度的交易費用以及產生的個人激勵進行了分析 l 們 而另一位美國 學者H e n S o n 等則對影響食品安全規范與制度的確定及變化的因素進行了分析 具體內容包括公共與私人食品安全控制體系的關系 公共食品安全規范可選擇的 各種形式 食品安全規范的戰略措施以及國內食品安全控制措施的貿易內涵等 為相關問題的深入研究奠定了背景基礎 1 1 1 在政府管制的定義上 美國學者維斯 卡西 V I SC u s i 貝 0 認為 政府管制是政府以制裁手段 也是對個人或組織的自由決 策的一種強制性限制 政府的主要資源力是強制力 政府管制就是以限制經濟主 體的決策為目的而運用這種強制力 l2 1 國外學者對政府監管的必要性提出了幾種理論 成本與效益理論最早于2 0 世 紀6 0 年代末由德姆塞提出 8 0 年代后 以美國為代表的西方國家興起改進監管的 關于信息不對稱對質量信號的影響以及由此造成的市場失靈問題 碩十學位論文 效率 效果和透明度的趨勢 這種趨勢逐漸發展成為公共決策方面的法規效果評 估 信息不對稱原理認為食品市場買賣雙方面臨食品安全信息的不完全性 食品 市場會出現劣幣驅逐良幣現象 市場供應的食品水平只能限于消費者觀察到的而 不是所需要的 市場在提供有效的食品安全信息的失敗 將導致減少某類食品銷 售 從而造成產業的萎縮 這時需要國家干預來保證生產者向外界傳達信息的真 實性和準確性 1 A n t l e 和C a s w e l l 等認為市場機制條件下市場監管效能的高低取 決于合適的信息制度 監管體制研究方面 各國學者研究都達成了比較一致的認識 認為食品監管 的未來趨勢是走向統一集中的單一監管模式 許多國家也已經朝這方向實踐 其 中包括丹麥 歐盟等 世界衛生組織 W H O 和聯合國糧農組織 F A O 是從事 食品質量及安全方面研究工作的兩大主要國際機構 這兩個機構在食品安全領域 密切配合 為食品監管體制改革方向提供了建議 F A O W H O 秘書處編寫的介于 多部門監管 與 單一部門監管 之間的第三種模式即 綜合食品監管體系 在目前具有實踐意義 14 1 1 3 主要內容和研究方法 1 3 1 主要內容 本文主要分為五個部分 第一部分 緒論 主要介紹了本文的寫作背景和意義 國內外關于食品安全 監管的研究現狀 本文的主要內容 研究方法 第二部分 政府需要對食品進行監管的必要性研究 從法學理論上確定食品 領域需要政府的監管 保障生命健康權等基本人權的需要 經濟活動需要行政權 的干預和對食品安全進行時政府的一項重要職能表明食品安全離不開政府的監 管 市場失靈主要表現為市場自身具有局限性 市場存在道德風險和食品安全信 息不對稱 第三部分 我國監管體制的現狀和缺陷 我國現在的食品安全監管體制是通 過 系列的機構改革確立下來的 實行的是多部門的分段監管模式 我國食品監 管體制主要存在三個問題 行政組織法體系不健全 行政權分配不合理導致監管 主體責任不明晰和監管主體權利與責任不一致 多頭監管導致了以下幾個主要問 題 監管存在盲區 監管存在重疊 行政資源浪費 權責一致是法治社會的重要 原則 目前我國監管主體擁有監管權力 但缺乏與之相對應的行政責任和司法責 任約束機制 導致監管主體行政不作為和監管失職等現象普遍 第四部分 考察國外食品安全監管體制的改革趨勢 為我國的改革提供指導 主要對美國 歐盟 加拿大 丹麥的食品安全監管體制改革進行了考察 因為美 行政泫視角下食品安傘豁管體制研究 國的監管體制與中國相近 且美國的食品安全監管體制也一直是世界各國模仿的 對象 因此對美國的監管體制改革進行了重點研究 通過對各國的比較研究 得 出兩點重要啟示 監管體制從多頭趨向單一 建立協調各部門的獨立機構 第五部分 完善我國食品監管體制 這一章分為兩個部分 我國食品安全監 管體制改革探索和目前完善監管體制的措施 為了改善我國的食品安全形勢 國 家和地方政府都進行了有益的嘗試 中央層面的法規文件對幾個食品安全監管部 門進行了監管職權的整合 并在 食品安全法 中明確規定建立一個高層次的食 品安全委員會 地方層面 很多地方以規范性文件的方式對我國的食品安全監管 體制進行了改革探索 目前我國有很多地方都進行了食品安全委員會的試點 主 要通過對廣東食品安全委員會的職權和效果進行分析 得出我國食品安全委員會 的作用還非常有限 主要原因是現在的食品安全委員會只是一個臨時議事協調機 構 缺乏協調的權威性和協調具有滯后性 地方政府的探索主要研究了具有典型 和借鑒意義的上海模式 盡管上海模式取得了一定成績 但上海模式仍存在重復 監管 部門間缺乏協調 職權分散等問題 最主要的原因是因為監管主體分散 監管體制不統一 現實條件下完善監管體制的措施 一是完善我國的行政組織法 體系 盡量避免用規范性文件的方式代替行政組織法來確定食品安全監管主體 二是通過漸進式的方式逐步統一監管職權 三是加強食品安全委員會的協調權威 四是完善監管部門的行政責任和司法責任制度 通過完善行政責任和司法責任追 究建立權責一致的責任追究制度 通過對我國國家和地方層面所做探索的反思以 及對國外監管體制改革的借鑒 我國只有建立獨立統一的食品安全監管體制才能 徹底解決食品安全問題 但在目前階段 涉及到國務院機構改革 要想將幾個部 門的職權集中到一個部門還不可能 只有通過自下而上的方式 通過在地方改革 試點的方式 逐步實現監管權的統一 1 3 2 研究方法 理論與實踐相結合 從生命健康權 經濟行政權 行政權分配 行政組織法 等理論來探討我國政府食品安全管制中存在的問題 成因及對策 并與我國食品 安全管制的實際相結合 提出具體的觀點 經驗研究與規范研究相結合 既對政府食品安全管制中的成功做法進行總結 得出規律性的方法 又針對實際管制中所存在的難點 提出具體的管制對策 文獻資料法 利用各種渠道搜集文獻資料 進行消化和吸收 以獲得間接理 論知識 本文的資料來源主要有 國內外相關學術著作 論文 國家 地區頒布 的法律法規政策及部門規章 碩L 學位論文 第2 章政府監管食品安全之法學基礎探討 2 1 保障生命健康權之需要 生命健康權是人權的基本內容 人權是人之所以為人的權利 作為人的基本 權利 人權的范圍非常廣 雖然對人權的范圍還存在一定的爭議 但一些基本的 人權取得了一致的認同 比如生命權健康權 自由權 財產權 公正權等 生命 健康權 是指公民對己身所享有的生命安全 身體健康 生理機能完整的人身權 利 它包括生命權 身體權和健康權 生命健康權是人最基本最重要的人權 如 果不能得到充分保障 那么其他一切權利都只是空中樓閣 在我國 人權問題一 直被忽視 人權建設也一直止步不前 近年來 阜陽奶粉 瘦肉精豬肉等一系列 食品安全事件給群眾的生命和健康帶了極大的損害 人們開始以生命 健康為代 價去關注食品安全問題中的人權問題 食品安全問題中的生命健康權早已為有關國際人權文件所關注 1 9 4 8 年 世 界人權宣言 第2 5 條宣布 人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所 需生活水準 包括食物 衣著和必要的社會服務 并有權享受保障 19 6 6 年 經 濟 社會 文化權利國際公約 第11 條規定了類似的內容 并且確認了人人享有 免受饑餓的權利 同時明確國家獨自或通過國際合作發展農業 改進糧食生產 公平分配糧食等義務 1 9 7 9 年 消除對婦女一切形式歧視公約 在序言中特別提 及婦女在獲取糧食的機會 在第1 2 條第 二 款中規定 締約各國應保證婦女 在 懷孕和哺乳期間得到充分營養 1 9 8 9 年 兒童權利公約 第6 條規定 一 締約國確認每個兒童均有固有的生命權 二 締約國應最大限度地確保兒童的 存活與發展 第2 4 條第 二 款第3 項規定 消除疾病和營養不良現象 包 括在初級保健范圍內利用現有可得的技術和提供充足的營養食品和清潔飲水 要 考慮到環境污染的危險和風險 上述國際公約的內容具有以下特點 1 主要關注生命健康權 兼及環境權 2 就食品安全的角度來說 主要關注社會保障 也就是說 生命權 健康權主 要是一種社會權 需要得到國家和社會強有力的保障 3 強調國家應當承擔的 發展生產 改進技術 公平分配 國際合作 保護環境等義務 可見 國家對食 品安全的監管是必要且必須的 我國在2 0 0 4 年正式把 國家尊重和保障人權 9 個字載入憲法修正案 第一 次把 人權 寫入中華人民共和國憲法 尊重和保障人權 其實就是尊重和保 障人作為人的基本權利 這應該說是人權保障原則的第一層內涵 同時這也在憲 法中確定了國家尊重和保障人權的義務 國家尊重和保障人權 既包括消極不作 為意義上的保障也包括積極作為意義上的保障 其中 消極不作為表現為國家的 消極義務 是一種自由國家的基本理念 即國家避免和自我克制對個人權利的侵 害 積極的作為表現為國家承擔防止和阻止他人對個人權利侵害的義務 國家必 須采取積極有效的措施來履行其所負義務 國家必須通過加強食品安全監管來保 障公民的基本生命健康權不受食品問題的損害 2 2 行政權干預經濟關系之需要 經濟關系需要國家權力干預是目前經濟法學界的基本觀點 鋤由于市場其天 然的缺陷 在某些特定的領域顯得無能為力 不能對所有的經濟活動都發揮作用 國家行政權的干預能有效的解決這一問題 現代市場經濟的健康發展離不開國家 的干預與調控 我國也不例外 通過國家權力干預自然狀態的市場活動以避免不 完全競爭 外部性等市場失靈的問題 以及重新分配社會財富以求經濟公平 從 我國的法律制度及實踐來看 規范 調整經濟活動的法律手段只有三個方面 一 是民法手段 二是行政法手段 三是刑罰手段 食品生產和流通是一種經濟活動 在食品安全問題中 民法與刑罰手段顯然不能解決所有問題 只有國家通過行政 權來干預食品安全管理 引導這種經濟活動走上正確的軌道才是最重要的手段 必須借助國家行政權調整經濟關系 行政權干預經濟活動實際上是通過國家權力 來完成民法所無力解決的市場主體的規制問題 2 2 1 食品安全具有公共產品屬性 公共產品可分為純公共產品和準公共產品 l5 1 一般說來 純公共產品是指整 個社會共同消費的產品 根據薩繆爾森的定義 純粹的公共產品是指這樣一類產 品 將該商品的效用擴展于他人的成本為零 因而也無法排除他人共享 l6 1 嚴格 地講 它是在消費過程中具有非競爭性和非排他性的產品 是任何一個人對該產 品的消費都不減少別人對它進行同樣消費的物品與勞務 很明顯 食品安全關系 到每一個人的切身利益 是整個社會共同消費的產品 需要政府進行干預 就食 品安全來說 純公共產品屬性表現在兩個方面 首先 食品安全是社會面臨的重大公共衛生問題 食品安全嚴重損害公共利 益 不但會對人民的人身和財產造成極大的損失 還會對我國經濟發展產生負面 影響 若政府對食品安全不加以有效的干預和監管 產生的后果將是非常嚴重的 經濟法與行政法聯系緊密 關于經濟法與行政法的關系一直足法學界爭論的焦點 很多學者認為在市 場經濟條件下 國家干預經濟的本質足行政權的作用 凡基于國家行政權作用所形成的社會關系本質上 都屬于行政關系 為行政法的調整對象 聞此 以國家干預經濟所形成的經濟管理關系作為調整對象的 經濟 行政 法在法律屬性上為行政法的組成部分 為部門行政法 稱之為經濟行政法 認為國家干預 經濟實質是行政法的范疇 碩卜學位論文 2 0 0 8 年接連爆發的幾件食品安全事件使我國人民的生命 財產 安全蒙受了極大 的損失 就拿震驚全國的三鹿奶粉事件來說 三鹿奶粉事件不僅導致了近4 萬名 嬰幼兒成為受害者 還引發了一場 毒奶粉 風暴 各國紛紛禁止從中國進口奶 粉 我國奶粉業幾近崩潰 1 7 三鹿奶粉事件不僅使我國乳制品行業陷入困境 導 致人們對食品的信任度越來越低 也直接影響到我國整個食品行業 在國際上 接連不斷的食品事件 也對我國形象造成很大影響 中國制造 爆發信任危機 隨著新的食品安全風險因子不斷出現 食品新技術的應用和貿易的全球化 食品安全問題在全球范圍內頻頻爆發 成為全世界面臨的重大公共衛生問題 而 公共衛生 無論在公共管理學領域 還是在經濟學領域 無論是對政府干預理論 來說 還是對自由主義經濟理論來說 都毫無疑義地被認為是政府必須提供的經 典公共產品之一 其次 食品安全信息也是公共產品 由于食品生產銷售者的信息壟斷和消費 者的信息搜尋成本制約 消費者和食品的生產銷售者處于信息不對稱的狀態 因 而需要政府在這里組織提供一個最重要的公共產品 即 信息服務 即政府利用 其所處的特殊地位 通過強制性的法律法規和制度 迫使食品生產銷售者公布出 絕對真實 準確的生產銷售食品衛生質量信息 同時 通過建立公共食品安全監 測體系 定期監督 抽查不同食品的安全狀況 并將監測信息公之于眾 由此提 高全社會的信息分享程度 使消費者知情 從而從制度層面降低消費者的交易成 本和健康風險 避免由于信息不完全而造成市場的無效率 2 2 2 食品市場存在失靈 市場失靈 是指市場不能或難以有效率地配置社會資源 18 1 食品的生產和流 通本質上是市場行為 各個環節都是在市場的調節下進行 自亞當 斯密提出 看 不見的手 理論以來 人們對市場的資源配置功能十分推崇 認為政府沒有必要 干預經濟 管得最少的政府是最好的政府 但2 0 世紀3 0 年代的經濟危機讓人們 意識到市場并不是萬能的 根據當代西方經濟學的原理 市場經濟自身具有其局 限性 會造成諸如外部性 公共產品 搭便車 問題 信息不對稱 不完全競爭 壟斷的產生 收入或財富分配不公和宏觀經濟失衡等問題 完全摒棄政府干預的 市場調節會使其缺陷制約優勢 導致市場失靈 市場失靈在我國食品安全領域 主要體現在食品市場存在局限 食品市場存在道德風險 食品市場信息不對稱 2 2 2 1 食品市場存在道德風險 在市場經濟條件下 經濟追逐利益的本質 決定了食品市場在發展過程中必 然會產生一系列的違法逐利行為 生產銷售假冒偽劣和不符合食品衛生標準的產 品 嚴重破壞了食品市場的正常運行 生產銷售 食品衛生標準 假冒偽劣產品 不僅不能達到安全食品的正常食用功能 而且還會給消費者帶來如損害身體健康 行政法視角下食品安傘監管體制研究 威脅生命安全以及心理上產生負外部性 對生產銷售安全食品的廠商而言 由于 生產銷售不安全食品的廠商所售出的不符合衛生標準 達不到質量要求的非安全 食品在廣大消費者中產生了對所有同類食品的懷疑 不信任 甚至是恐慌 這就 勢必損害到生產銷售安全食品的廠商的合法利益 導致劣質品驅逐優質品的 劣 質品充斥的市場 2 0 j 對整個食品市場也產生了影響 2 2 2 2 食品市場安全信息不對稱 經濟學理論根據產品質量信息獲取的難易程度 將產品的特征分為三類 消 費者在購買前能夠檢查和評價的特征 稱之為 搜尋特征 如蘋果的顏色 消費 者在購買前不能準確評價但可以在消費之后憑經驗進行評價的特征 稱之為 經 驗特征 如牛奶的新鮮程度 然而 在缺乏具體形式的信號提示的情況下 消費 者即便在消費后也不能檢查或評價的特征 被稱為 信任特征一 2 1 1 食品安全 屬性具有 信任 特征 如食品添加劑 食品生產加工的衛生條件等等 無論消 費者在購買前還是在消費食品之后都無法及時準確地識別它們對健康的影響 因 此 很容易產生市場信息不對稱 信息是要花費一定信息的搜尋成本或信息成本 這包括人力 物力 財力等經濟資源的投入 當獲取信息的搜尋成本超過了獲取 信息可能帶來的收益后 繼續獲取信息是不合算的 此時 信息搜尋者寧愿處于 信息劣勢也應停止其對信息的搜尋 信息不對稱使消費者在自我保護上處于弱勢 地位 而生產者很可能利用信息 通過機會主義行為 對消費者進行欺騙活動 自由市場是否能夠自動地解決其自身的問題 這也許需要很長時間的檢驗 但消費者所受到的損害是即時的和巨大的 他們不能承受市場的自發調整所需的 漫長時間 這個時候需要政府這只看得見的手進行調控干預 政府可以采取一些 措施來調整市場關系 彌補市場缺陷 2 3 保障食品安全之政府責任 政府作為公民的利益代理人 通過公民的授權進行管理社會的職能 根據權 利與義務對等原則 有職能就必然有責任 現代政府有三項基本職能 政治職能 社會職能和經濟職能 經濟職能是政府為了國家經濟的穩定和發展 對社會經濟 生活進行管理的職能 政府的經濟管理職能作為政府職能的一個重要部分 有著 特定的含義 概括地說 政府的經濟管理職能是指政府對國民經濟進行全局性的 規劃 協調 服務 監督的職能和功能 是為達到一定目的采取的組織 干預社 會經濟活動的方法 方式 手段的總稱 隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場 經濟體制的轉變 我國政府主要有三大經濟職能 宏觀經濟調控職能 提供公共 產品和服務職能 市場監管職能 保障食品公共衛生安全是提供公共產品和服務 職能中較重要的一項內容 碩1 j 學位論文 經歷了2 0 世紀3 0 年代的經濟危機 世界各國都意識到為市場發展掃清障礙 給市場提供一個良好的環境是政府最基本的職能 政府的角色并不只是一個守夜 人的角色 正是由于食品安全具有如上公共產品屬性 而市場機制在公共產品的 提供上又往往難以起作用 保障食品安全這就成為我國政府的重要的社會管理職 能 政府需要也應該對食品的生產流通進行全程的引導和監管 根據權責對等原 則 政府所擁有的權利 職能必須有相應的責任與之相配套 職能與職責是一個 天平的兩端 必須相互對等 政府擁有監管食品安全職責的同時必須承擔相應的 責任 一旦出現重大食品安全事故 政府不能免除其責任 綜上可以看出 食品安全問題不能由市場自身來解決 保障食品安全是政府 的一項重要職能 食品相關法律的制定和監管都由政府來實施 政府是保障食品 安全中最關鍵的一個環節 而目前我國的食品監管體制不順暢 監管部門權責不 明晰 相關的配套制度不完善 導致政府不能有效的發揮在食品安全方面的監管 作用 這就急切地需要法律和監管主體對此做出回應 做出改變 行政泫視角下食品安全骼管體制研究 第3 章我國食品安全監管體制的現狀及缺陷 3 1 我國食品安全監管體制的現狀 一直以來我國安全監管體制都是沿用分段監管模式 將產品從農田到餐桌分 為幾個環節 由幾個部門分別實施監管 經過一系列的機構改革和 食品安全法 頒布之后 從總體上看 我國分段監管的大體模式仍沒有太大的變化 四個主要 環節仍由四個主要的監管部門進行監管 即農業部門 負責初級農產品生產環節 的監管 質監部門負責食品生產加工環節的監管 工商部門負責食品流通環節的 監管 食品藥品監督部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管 其次 海關部門 負責食品進出口環節的監管 商務部門負責食品供應行業的監管 衛生部門負責 對食品安全的綜合監督 組織協調和依法組織查處重大事故 具體到各地方的食 品安全監管制度上 食品安全法 第五條規定 由縣級以上地方人民政府統一組 織 協調本行政區域的食品安全監管工作 并承擔制定食品安全監督管理協調機 制 指揮應對食品安全突發事件 建立食品安全監督責任制 評議考核食品安全 監督管理部門等職責 而縣級以上地方衛生行政 質量監督 工商行政管理 食 品藥品監管部門則各司其職 各自承擔不同的監管職責 食品安全法 還做出兜 底條款規定 那些不是一個環節的工作 就由國務院授權的部門進行監管 主要 的監管主體和職權見下表 包含林業 畜牧業 水產業及糧食業等 碩 i j 學位論文 續表 3 2 個案分析之三鹿奶粉事件 三鹿奶粉事件在2 0 0 8 年震驚了全國 這一特大食品安全事件集中體現了我國 目前食品監管體制存在的問題 2 0 0 8 年6 月2 8 日 位于甘肅省蘭州市的中國人 民解放軍第一醫院泌尿科收到第一例嬰兒患有 雙腎多發性結石 和 輸尿管結 石 的病例 至9 月8 日 該院兩個多月來共收治1 4 名患有同樣疾病的嬰兒 并 發現很可能和三鹿集團嬰幼兒配方奶粉受到化學品污染有關 事件發生后 國務 院相關部門對此高度重視 國家質檢總局已經派出調查組赴三鹿奶粉生產企業調 查事故原因 并在全國范圍內對同類產品進行專項檢查 9 月1 1 日晚 三鹿集團 承認經公司自檢發現2 0 0 8 年8 月6 日前出廠的部分批次三鹿嬰幼兒奶粉曾受到三 聚氰胺的污染 美國食品藥品監督管理局 F D A 于9 月1 1 日發出警告 中國嬰 兒奶粉不要購買不要食用 截止9 月1 2 日 各地向衛生部報告泌尿系統結石病 患兒4 3 2 例 9 月l3 日 中國國務院啟動國家安全事故I 級 響應機制處置三鹿 奶粉污染事件 有關部門對三鹿嬰幼兒奶粉生產和奶牛養殖 原料奶收購 乳品 加工等各環節開展檢查 目前可以認定 三鹿 問題奶粉 為不法分子在原奶收 購中添加三聚氰胺所致 警方拘留了l9 名嫌疑人 傳喚了7 8 人