行業經濟論文-論自然壟斷產業市場化后的規制改革摘要：自然壟斷產業實行市場化改革，并沒有消除其自然壟斷性，伴隨著其進程還會出現很多新的問題，這就需要政府改變原有的干預方式，進行一系列配套改革，并重新界定政府規制的邊界。分析了自然壟斷產業的市場化改革后規制的需要，結合我國具體情況，對自然壟斷產業市場化改革后的政府規制的設計和實施提出了思考和建議。關鍵詞：自然壟斷產業；市場化；政府規制1自然壟斷產業的市場化趨勢20世紀70年代以來，由于政府規制失靈、技術和市場條件的變化以及規制理論的發展，放松規制、引入競爭、產權私有已成為世界各國自然壟斷產業市場化改革的主導趨勢。從各國改革實踐來看，開放自然壟斷產業的市場主要有兩種典型辦法；拆分壟斷廠商和引入產業外競爭廠商。前者通常將各產業壟斷廠商的非壟斷性業務剝離并引入競爭，而壟斷性業務則仍維持其獨家經營。1998年我國開始對自然壟斷產業進行改革，對電信、電力、民航、鐵路等傳統的自然壟斷行業采取了分拆的改革思路。具體辦法包括按業務種類的縱向分拆、按地域分布的橫向分拆以及橫縱雙向分拆。以我國電信改革為例，國務院憑借1994年中國聯通公司的市場準入，1999年原電信總局的縱向分割和2001年原中國電信的橫向分割等措施來推動市場開放，改革取得一定成效，競爭格局初步形成?？v觀我國自然壟斷產業的市場化改革取得了明顯的成效，但各行業的情況并不一樣。電信業在最早引入競爭和民營化改革后，產業中競爭格局已經初現；電力產業中，中國電網依然保持國家壟斷，但發電市場出現了眾多的獨立發電公司；鐵路和從城市公用事業也開始了政企分開和投資主體多元化的改革。但是市場化改革仍存在局限性：第一，分拆沒有實現有效競爭。分拆后行業壟斷和歧視的準入政策依然存在，在這些自然壟斷部門民間資本一直難以進入；第二，改革后廠商產權單一，仍然是政府主導的單邊治理。2自然壟斷產業市場化改革后的政府規制需要自然壟斷產業市場化改革后使政府陷入了私人利益和社會福利取舍的兩難困境，需要政府進行必要的治理。(1)自然壟斷產業多為網絡性產業。在必須保證所有用戶能享受全程全網式服務，不同廠商網間互聯就成為市場開放后的規制重點。比如電信市場上的異網呼叫、鐵路運輸中的統一調度、航空市場上的航線配置、電力輸送中的網間協調以及金融服務中的通存通兌和轉賬劃撥等。(2)制約企業的不正當競爭行為。經營自然壟斷性業務的企業往往同時經營競爭性業務，這就為壟斷企業采取不正當競爭提供了條件。(3)由自然壟斷本身的技術經濟特點所決定。為實現規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭，應控制自然壟斷產業經營企業的數量。如果不存在政府規制，在信息不完全的情況下，許多企業就會盲目跟進，進行重復投資和過度競爭。這種破壞性競爭會造成社會資源的嚴重浪費和生產效率的低下。這就需要政府對自然壟斷產業實行進入規制，通過控制進入壁壘，抑止企業過度進入，以保證社會生產效率。(4)普遍服務和稀缺資源控制因市場失靈也成為產業開放后的規制重點。一方面要保證各產業基本服務價格不超過貧困居民支付水平，保證需求稀少和高成本地區服務供應；另一方面要有效規避稀缺資源的破壞性開采和浪費性使用。自然壟斷產業的許多活動具有正外部性。3中國自然壟斷產業市場化后的規制改革(1)政府規制的設計原則。自然壟斷產業市場化改革后的政府規制改革并不是簡單的取消規制和放松規制。良好的政府規制體系設計應遵循以下幾個原則：動態性原則。有效的政府規制政策應以自然壟斷產業的技術經濟特征為基礎，一方面，要根據自然壟斷產業的技術經濟特征設計政府規制政策；另一方面，隨著自然壟斷產業技術經濟特征的變化，要對原有的政府規制政策做相應的調整，從動態上保持相互的協調性。有限性原則。這里所說的有限包括兩層含義：一是政府權能的有限，主要是指規制過程中嚴格界定政府的權限，尤其是在確信受到特殊利益集團相當程度的有組織影響的部門，要限制政府的介入；二是實施微觀規制經濟職能的政府機構規模要有限，這主要是從成本的角度來考慮的。講求成本收益原則。政府規制成本可以分為兩大類：一類是政府規制機構的各種成本費用；另一類是主要由被規制企業承擔的成本，主要用于向政府規制者游說，甚至進行尋租活動。巨大的政府規制成本大大降低了規制效率，當規制成本大于規制收益時，還會導致規制無效率。要求規制者在不同的規制方法和措施上進行相應的收益成本分析，綜合考慮后選取成本最小的方案。信息充分原則。在信息不充分的情況下制定的規制政策使政府規制的實施結果往往達不到預期的目標，甚至會產生相反的后果，最終導致政府“規制失靈”。(2)自然壟斷產業市場化后規制改革的模式構建?；灸Ｊ?。從各國進行具體改革過程中，基本上遵循了在典型或極端性質已經發生變化的領域打破壟斷，實行競爭制度。這就涉及到分割重組自然壟斷產業，放松甚至取消規制；同時在實行規制的自然壟斷性業務與實行競爭制度的非自然壟斷性質業務之間，有很廣闊的中間領域，即兼有競爭和規制部門的特性。從各國規制改革實踐分析，規制制度一般包括規制機構、被規制企業以及保障規制活動健康有序運行的規制法律。實行競爭制度自然需要建立反壟斷制度最基本的因素就是反壟斷機構和反壟斷法律。我國自然壟斷產業規制改革的模式。作為轉軌經濟條件下的國家，中國的規制改革一方面是對以前的嚴格規制的放松，另一方面又是一個新的規制改革與規制制度的建立和實施過程，即是一個放松規制與強化規制的混合體。這是由經濟轉型的特點所決定的。中國過去治理自然壟斷產業的方式主要是建立國有企業壟斷經營，政府設立產業主管部門進行管理，管理的法律依據是原有的產業主管部門主導下的立法規章。從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業層面，而不僅僅是政企分開的問題。從自然壟斷產業的企業層面分析，主要包括產權改革和結構改革。通過產權制度改革重塑自然壟斷產業規制改革的微觀企業基礎，通過結構改革形成原有自然壟斷產業中非自然壟斷性業務的有效競爭。同時在自然壟斷產業的自然壟斷性業務中，規制機構對其進行所謂的激勵性規制。從政府層面上，不對政府機構進行改革和重組，就不可能真正實現政企分開。機構改革包括組建規制機構與反壟斷機構兩個方面，盡快建立和完善兩個機構的工作范圍與職責，并要加強兩個機構的合作。從整體上看，中國自然壟斷產業規制改革在近些年取得了一定程度的進展，但同其他方面的改革相比，這一改革還處于嚴重滯后的狀態。政企不分、行政壟斷廣泛存在、價格形成及規制機制不合理、規制缺位嚴重、缺少透明和全面的規制法律框架等問題仍然很嚴重，這些情況會對我國自然壟斷產業的未來發展乃至整個國民經濟的發展產生嚴重的影響。同時，在我國特殊的國情與市場機制下，自然壟斷產業市場化會使政府陷入了私人利益和社會福利取舍的兩難困境。市場開放以后，短期內有效競爭的格局難以形成，政府對壟斷產業的規制仍然需要，但其內容和方式都應有所改變。總之，在自然壟斷產業領域中，既要提倡加快其市場化的步伐，又要對自然壟斷產業實施行之有效的政府規制，以發揮自然壟斷產業在國