農村研究論文-試論農村民主監督機制的建立與完善【摘要】農村基層民主的一個重要環節是民主監督，要有效地對村干部實行民主監督，就要及時轉變村黨支部的領導方式，明確兩委權責；解決監督主體的缺位問題，并在制度創新的基礎上，建立和完善農村民主監督機制，以確保權力的正確行使。【關鍵詞】基層民主；監督；機制；完善農村基層民主建設是建設社會主義新農村的一項重要內容，也是我國民主政治進程的重要組成部分。胡錦濤同志在黨的十七大的政治報告中指出：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”黨的十七大把基層民主作為基礎性工程，反映了新時期黨對民主和社會主義關系的深刻認識，也意味著民主監督作為民主政治的一個重要環節，其機制是否完善，直接關系到農村基層民主建設是否到位和健康發展的問題。因而在村民自治下，如何建立和完善農村民主監督機制，則是當前我們需要著重研究和認真解決的一個問題。一、困擾農村民主監督的主要問題和原因分析（一）缺乏權威的監督主體和有效的監督方式傳統的鄉村管理對干部的監督主要來自兩方面，一是群眾監督，二是上級領導監督。村民自治后，鄉鎮政府與村委會的關系發生了變化，相對來說，來自上面的監督有所減弱，監督的重心轉到群眾方面。另外，村務決策往往是村委會和村支部共同作出的，而村民會議和村民代表會議又無權對黨支部進行監督，因為從體制上講，村民會議是管不到村支部的決定的。這樣，作為村民自治的最高機構村民會議和村民代表會議，實際上很難履行其監督職責，因而往往也就成了一種虛設。比起縣鄉一級政權，目前農村的監督體系相對要薄弱得多。“絕對的權力，導致絕對的腐敗。”在這種高度集權的情況下，又缺乏監督，村兩委的領導就很容易轉化成為少數人謀利益上，從而導致腐敗現象的滋生而直接影響到黨的形象和領導。村民自治后，鄉政府實行監督的手段減少，村民會議和村民代表會議又不能發揮有力的監督作用，而來自群眾自發的的監督，由于力量單薄，監督往往難以到位。（二）村兩委的職責不明確村民自治以來，村黨支部與村委會之間的關系一直是農村基層民主建設中的一個焦點問題。近年來，為解決兩委矛盾，各地想出了許多辦法，有的是村支書領導，村主任負責日常事務；有的是實行兩委聯席會議；有的干脆是支書主任“一肩挑”。這些做法雖然在一定程度上緩解了兩委矛盾，但卻沒有從根本上解決問題。究其原因，是兩委的職責不明確，主要表現在兩委共同參與村務管理和決策上，職權交叉，而遇事又互相推諉、無人負責。民主監督本來就是當前農村治理結構中最薄弱的一個環節，在目前腐敗現象有蔓延趨勢，宗族黑惡勢力操縱部分鄉村村委會組織的情況下，村民更不可能對村兩委進行有效的監督，民主監督也就成了虛設。（三）農村民主監督體系不完善這幾年，“村官”貪污腐敗現象增多，大多涉及村支書。這與村支書直接參與村務管理和村務決策有著密切關系。從目前的情況看，雖然法律規定村委會要接受村民的監督，黨的有關工作條例也規定村黨支部要對村干進行監督。但由于受傳統的一元化領導觀念和思維方式的影響，黨支部本身參與村委會事務，參與村務重大事項的決策，因而村支部實際上是無法對自身或村委會行使監督權力的；而在兩委對村務共同負責或由黨支部負責的情況下，村民監督更是難以到位的。可以說，村黨支部參與村級行政事務，是不能有效對村委會工作進行監督，造成農村民主監督體系不完善的最基本原因。二、進一步完善農村民主監督機制的對策黨的十七大政治報告指出，“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”黨的這一具體體現依法治國、推行民主政治的方針策略，為我們指出了新農村建設中推進民主監督的主體、方法和途徑。（一）要解決監督主體缺位的問題這次胡錦濤同志在提到發展基層民主時，在原來“三自”（自我管理、自我服務、自我教育）上又加了“自我監督”。當前各地農村普遍存在民主監督薄弱的現象，其中一個重要原因就是監督力量單薄，缺乏一個權威組織負責日常的監督工作。因此，我們在加強村民會議和村民代表會議及其他組織的監督作用時，還要特別強調村支部應起的監督作用。要改變由村委會組織村民會議和村民代表會議的做法，直接由村支部來組織，使村黨支部成為農村民主監督的主體。（二）要轉變村支部的領導方式目前中國農村的實際是，農民一方面強烈的希望有人來組織他們發展經濟，致富奔小康；另一方面也強烈希望有人對村級權力機構進行監督制約，防止和克服腐敗現象。而村支部身兼二職，是不能同時有效地應對這兩個任務的。村支部執掌村中的事務大權，也就無法同時對自己進行監督。這正如左手不能管右手一樣。因此，村黨支部要從過去參與村務或與村委會共同決策上超脫出來，轉到對村務和對村組織建設的日常監督上，轉到在村民會議和村民代表會議上的主導作用的發揮上。而按照目前的做法，直接參與村務管理，實際上是顧了東頭丟了西頭，也就談不上全面領導。村支部實現其領導方式的轉變，從參與村務或與村委會共同決策上轉到對村務和對村組織的監督上，這樣就可以擺脫其既是運動員又是裁判員的雙重角色困境，實時地對村委會的日常工作進行監督。根據黨的十七大發展基層民主和加強監督、反腐敗的要求，在新時期，村支部從具體的村務管理事務中超脫出來，把自己的工作重點放在黨的方針政策的宣傳上，放在黨員的思想教育上，放在如何為群眾講話、維護群眾的利益和密切聯系群眾上，從而真正成為群眾利益的代表而擁有群眾。（三）明確村兩委的職責是實施有效監督的前提以往關于兩委關系在如何協調上討論得比較多，而對兩委功能和各自職責的探討卻比較少。由于兩委職責不明，到底由誰負責村務，由誰來監督，長期以來一直模糊不清。因此，要實施有效的監督，首先要明確兩委職責。目前兩委職責不明，與制度上缺乏明確的規定有關。因此，要完善農村民主監督體系，最重要的是要從制度建設上入手。從加強黨的領導和村民自治的立場出發，我認為，兩委的職責可以做如下劃分：1.村黨支部對村務可以有批評權、建議權、監督權，但不擁有決策權；2.實行村委會主任負責制；3.村黨支部成員被選為村委就不再兼任黨內職務，村支書也不能兼任村委會主任；4.黨支部應成為村民選舉委員會的組織者和村民會議或村民代表會議的召集人，并對村務管理進行監督；5.村支部成員或村支書可以兼任村務監督小組或民主理財小組成員或組長的職務。新農村建設的關鍵是領導班子，領導班子不協調，就無法帶領群眾建設新農村，而協調兩委關系的關鍵是明確兩委職責，村務不能同時由村委會和村支部決策，而應是一個決策，一個監督。這樣，決策有人負責，監督有人進行；才有建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。（四）要建立和完善農村民主監督制度村民自治的最終目標是實現村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，實行四個民主。一個完善的民主監督機制是由各個互相銜接和協調的制度組成的體系。制度不完善，就如缺了一個口的木桶，是裝不滿水的。因而，加強民主監督，就要從制度上入手。鄧小平同志曾一針見血地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”因此，從根本性的問題上入手，把轉變村