農村研究論文-農地使用制度的永佃權模式選擇自1919年德國魏瑪憲法確立了所有權限制之原則以來，相對于自主物權的他主利用即用益物權制度就在促進社會進步的潮流中起著甚至比所有權更為重要的作用。馬克思曾經指出：“資本主義生產資料私有制絕不是一種簡單的歸屬關系，而是一種過程。”其實質已經指明了資本主義的私人占有制度若沒有他主占有制度的補充即不會取得如此巨大的成功。而我們中國的改革進程也表明：沒有農村土地使用權與集體土地所有權的分離，就沒有中國的現代化。1可見，土地用益物權制度，尤其是農地使用制度是事關中國發展命運的歷史性課題，在新的發展形勢下對其進行研究改革和完善具有極其重大的意義。一、我國農民土地權益缺失的現狀土地制度在鄉村社會經濟文化結構中具有核心的地位。誰控制了鄉村的土地，誰就控制了鄉村政治經濟文化權力。在我國現行體制下，農民與土地的關系，直觀上可以從兩個層次去考察：一是從提高土地產出和發展生產的角度看兩者的關系。主要考慮的是土地資源的合理利用及其對社會經濟的貢獻；二是從農民的土地收益的角度看兩者之間的關系。主要考慮的是與土地價值、地租相關的農民經濟利益。在我國人多地少的國情下，由于外在制度規則在短期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公權力未能得到有效約束，許多相關配套法律制度尚不完善，因而日益暴露出許多問題：第一，主管部門片面理解“以地生財”，通過大量低價征購，甚至動用暴力或欺騙手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地的黑市和權錢交易；第二，土地流轉過程中過多的行政干預，不僅脫離了生產力發展的狀況，也違背了農民自愿的原則；第三，村集體管理土地的權利強化，農戶的承包權被非正常削弱，進而使一些農民成為“失地者”；第四，工商企業和專業大戶直接進入農業生產領域，有的還讓農民直接承擔著企業的經營風險企業一旦經營失敗，農民頓時無土無業。此外，期限過短而掠奪性耕作、法制不明而轉包漁利等問題不一而足。二、農地使用制度設計的目標價值農地制度不僅牽涉到農民的切身利益，也是關乎社會穩定與發展的大事。農地使用制度的設計，至少要平衡以下幾種社會價值：（一）土地的公有制價值即要繼續堅持土地所有權與使用權的分離，通過賦予土地使用權強大的物權性使我們的改革既不過分背離目前國家的基本制度，又能夠達到殊途同歸的目的。那種主張土地私有化的論調不僅與我國的基本制度不相容，而且不利于社會的穩定與有序發展。2通過在現有制度框架內的兩權分立的制度設計，可以達到既保證現有秩序的穩定，又能使農民實際取得相當于自己所有的物權。（二）土地的社會保障價值當前在我國，大多數農民賴以生存的主要生產資料仍然是土地，雖然隨著經濟的發展，農民土地外收入在總收入中的比例有所增加，農地的社會保障功能有降低的趨勢，但在廣大的不發達地區，土地作為社會保障代替物的功能仍然占據主導地位。在社會保障體系不完善或者根本不存在的情況下，土地的社會保障功能仍不能忽視。（三）土地的有效利用價值提高物的有效利用價值，是整個物權制度的核心內容，而農地物權制度因其客體的特殊性而獨具特點。農業生產經營具有長期性的特點，需要經營者作長期投入。土地的利用價值不僅體現在土地的即時產出上，還體現在土地資源的保護，增強可持續發展的能力等方面。因此，穩定的地權對土地的有效利用起著積極的作用。同時，我們所要注意的是，穩定地權不是靜止的、“僵化”式的穩定，而是一種動態中的穩定，也就是在承包期內，把土地作為一種有價值、可交換的資產，使它流動起來。（四）土地資源的效率價值在新形勢下，必須轉變農村土地資源配置長期堅持的“公平優先，兼顧效率”的原則。土地承包經營權立法絕不能固化目前已經形成的“均田制”格局，因為土地承包經營權的價值化趨勢表明，土地的社會保障功能完全可以與土地的生產要素功能分離開來，“均田制”所發揮的維護社會公平的作用完全可以通過引入新的制度安排得以實現。三、以永佃權為基礎的農用土地使用權之物權化思路在現行土地承包經營制下，不難看出國家、集體、農戶三方主體在農地上享有不同的利益訴求。對于國家而言，在民法中事實上不存在抽象的國家利益，國家所有權事實是各級政府的公法法人所有權，國家利益在經濟生活中體現為各級政府作為法人的利益。3對于鄉村集體而言，因為我國法律規定的村級集體經濟組織在很多地方已經不復存在，從而缺乏其權利的代言人，所以在實踐中往往異化為鄉村干部集體的利益。對于農戶，實際上與農民是同義語，因為現行農地承包經營大部分是以戶作為經營單位與統計單位。對于各級政府而言，其對農地享有最終控制權、間接收益權和對種植物種類的控制權。對農地最終控制權現實的具體表現形式就是所謂的“轉權讓利”的制度安排。這種“轉權讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權轉變為國有土地所有權，而這種轉權又是在國家征用權的強力干預下進行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導了土地增值收益在城鄉之間不公平分享。農民在失去土地的同時，也失去了今后生活的保障。間接收益權體現在國家的糧食收購政策上，糧食收購政策表明國家享有對農地收益的一部分，可以理解為對農地收益所征收的一種間接稅；對種植物種類的控制權體現在國家為了保證糧食安全而對重要農作物的播種面積的控制。對于村集體而言，其擁有選擇農地使用制度的權利、調整農地的權利、收取承包費的權利和限制農地承包權轉讓的權利。在農地經營實踐中，鄉村集體往往利用其調整農地的權力從而謀求自己的利益及土地征收過程中謀取自己的利益。但是從現行農地使用制度來看，三類主體享有農地利益不但存在先后順序之分，而且三者之間享有的利益的界限并不清晰，往往一損俱損，三方主體的利益都受到損害。正如前文所述，現行土地承包經營權存在諸種弊端，首先是因為其屬于債權，只具有對內效力，不具有對外效力。司法機關介入土地承包合同的糾紛，也只能依據債法的有關規則進行審理。但是，締結債法上契約首先必須使當事人具有平等的地位，而在許多農村社區廣大農產作為承包人根本無法與發包人處于平等的地位。加之土地發包人借助行政權力進行干涉，更使農戶權利不斷受到侵害。而我國集體農地承包過程中成員權觀念的存在及國家權力對于農村控制的弱化，也導致了鄉村集體（尤其是村干部）作為發包人任意變動現行耕地占有現狀的壓力與動力。將土地承包經營權改造為永佃權具有可行性，主要理由在于：第一，從主體來看，永佃權的主體一方是土地所有人，另一方是租佃耕作人。在我國，農地所有人是集體或國家，農民是農地的使用人，這符合永佃權的主體要求。第二，從客體來看，永佃權的客體與土地承包經營權的客體完全一致，均為農地。第三，從目的來看，土地承包經營權與永佃權其權利目的相同，都是農用目的，即在他人土地上進行耕作或畜牧。第四，土地承包經營權與永佃權都存在土地所有人與使用人人格分離的情形。只不過永佃權與土地所有權人人格分離更為徹底。第五，現行土地承包經營權改革的方向已經使其權能接近于永佃權權能，只不過永佃權人所享有的權能更為豐富與完整。所以將農地使用關系物權化，在農地上設立永佃權也是穩定農地使用關系的方法。土地承包經營權與永佃權有這么多的契合點或許不是完全由于偶然，因為土地承包經營權始于民間的創舉，而永佃權早在宋朝就出現于中國，直到民國還存在，故農民對其內容與運轉機制比較熟悉，在創造一項新制度的時候，就可能從現成的或熟悉的制度中吸取合理成分。在公有制的基礎上重建永佃權，只是借用其形式，吸收其合理內核，也不改變土地的所有制形式，也不會危及社會主義的經濟基礎，并將有利于穩固當事人雙方的法律關系，彌補土地承包經營權變動的不足。4四、農用土地使用權制度之重塑（一）農用土地使用權的取得農用土地使用權的取得，可分為因法律行為取得和法律原因以外取得。1、法律行為之取得。當事人得依契約定農用土地使用權，并采用書面形式，須履行登記手續才生效。以農村集體為單位，在現有農村承包經營權的基礎上，農村集體成員同集體重新簽訂使用權合同，并進行統一登記，對“四荒”土地使用權的取得類推適用，但應有所區別。2、因法律行為以外原因取得。這種情況主要指繼承取得，權利人生前取得農用土地使用權并在使用土地過程中對土地的投入使得土地價值增加；死后民事主體資格消滅而使得農用土地使用權無權利人，法律應允許土地使用權繼承。但因繼承取得農用土地使用權，仍應進行登記，否則不得處分權利，并對抗第三人。此外，農用土地使用繼承，必然會打破權利主體現有的社區限制，但只要系集體成員并以農業為目的而使用就應承認其農用土地使用權。（二）農用土地使用權之效力農用土地使用權之效力以權利人角度視之，包括農用土地使用權人的權利和義務兩方面內容：1、土地之占有權。農用土地使用人依設定行為或繼承為基礎得對農用土地為農業目的的實際管領。此系權利人使用，收益的前提。2、土地使用、收益權。使用土地使用權人于法定或設定行為所限目的范圍內得任意利用土地，并就使用土地所生產的收益享有所有權；我國農用土地使用應限于農業目的，包括耕作、畜牧、種植等多方面的農業使用。3、有限的處分權。農用土地使用權人對農用土地使用權的處分主要受到土地用途的限制，不違背有效農用土地使用權的前提下可用于轉讓、出租、抵押。4、地租支付之義務。支付地租乃權利人使用他人土地之對價，也系土地所有權人實現其權利內容的形式。但地租不得于權利人收益產生前支付，且權利人繼承人負有支付將來地租和前權利人所積欠的地租的義務。地租支付制度可采用馬克思主義有關地租理論。首先，應以現有農用土地為范圍進行統一評定等級。根據土地的地理位置，肥沃程度不同評定等級，并分別確立級差地租和絕對地租。農民對其使用的土地追加投入增加土地價值形成級差地租；就所有土地根據土地資本的有機構成與社會平均資本的有機構成之比例確定絕對地租。其次，對地租的收取嚴格執行地租收取制度。絕對地租和級差地租由集體享有，級差地租由農民享有。國家在土地收益上按一定的比例提取稅金。由此，我國農用土地使用費的構成上應包括國家稅收和地租（排除級差地租）兩部分內容，防止農民負擔不合理和基層干部濫用職權的現象發生。（三）農用土地使用權的消滅1、消滅原因。農用土地使用權作為物權的一種，應適用物權消滅的一般原理。但農用土地使用權系不動產，其消滅原因之特殊性主要表現為以下幾方面：第一，農用土地使用權期限屆滿。農用土地使用權為限期物權。其期限屆滿后針對不同情況作不同處理。如果非集體成員因轉讓和其它原因取得農用土地使用權的，則由于期限屆滿權利終止。如果是集體成員享有農用土地使用權的，則期限屆滿后該農用土地使用權期限自動延長。第二，權利人的拋棄。農用土地使用權的拋棄，嚴格來說是種權利處分行為。其作為一種民事權利，應允許權利人拋棄。但這種權利同時又附有一定的義務，所以應加以限制。如我國臺灣具體做法是權利人拋棄永佃權，應于3個月前向土地所有人以意思表示為之。非因不可抗力繼續一年不為耕作者，視為放棄永佃權。5我國在物權法中今后也應規定此類限制。第三，因國家公共利益需要而征用。土地乃國家主權之象征，國家基于公共利益需要征用土地，土地所有人和使用權人均應服從。但這種征用應嚴格進行限制，首先是必須為公共利益所需，其次必須同國家保護耕地的政