財政研究論文-關于財政對基礎設施產業投資的幾個問題摘要:擴大政府對基礎設施建設的支出,既是醫治經濟緊縮的救急良藥,也是積累長期經濟增長后勁的有效舉措。但是,財政對基礎設施的投資也有一個優化和合理選擇的問題。本文認為,只有在投資領域、融資方式與體制等方面進行科學地選擇與安排,才能實現財政對基礎設施投資的最大經濟效益與社會福利后果。我國經濟發展的指標顯示,進入90年代中期,國民經濟已開始從短缺經濟轉為結構性的過剩經濟。為了拉動經濟增長,擴大投資、啟動內需的需求管理政策便成為宏觀調控的主旋律。1998年下半年以來,我國開始實行積極的財政政策,即通過擴大政府公共投資來增加投資需求,帶動消費需求的增長,目前已初見成效。但是,由于我國公共基礎設施建設欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現有的投資仍不能為日益增大的對基礎設施的需求提供有效的供給。在現有的財政投資中,由于我們對財政職能的轉換方面的理論積累相對薄弱,實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產生理想的預期經濟效益。因此從理論上探討財政對基礎設施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現實意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。一、財政投資基礎設施產業最適領域的界定和行業選擇財政對基礎設施投資最適領域的界定和行業選擇,是首先應解決的問題。過去在計劃經濟條件下,我國對基礎設施建設的投資,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎設施投資,還是對原有基礎設施的更新改造,都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制,一方面造成了基礎設施建設資金匱乏,財政枯竭,另一方面也形成了基礎設施有效供給的嚴重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾,使得反映我國基礎設施擁有水平的許多指標遠遠低于世界平均水平。如人均發電量只相當于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,電話的普及率也很低。這些情況表明,中國的基礎設施產業欠帳較多,它在未來需要有個大發展,以滿足國民經濟增長的需要。可是,政府的財力又十分有限。根據聯合國的推薦,基礎設施投資額占GDP的比重應為3-5%,而我國在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財政還要承擔大量的體制改革成本的條件下,基礎設施建設完全依靠財政增加投資來達到世界平均水平是很難辦到的。為了解決這個矛盾,一方面必須擴大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優化投資結構。由于基礎設施產業的特點和我國的實際情況,未來財政投資的重點仍然是基礎設施領域,但不能是全部。因此,要優化財政支出結構,提高投資效益,這首先就需要明確界定財政投資基礎設施的最適領域。一般地說,基礎設施產業按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產品生產領域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統、城市街道照明和綠化系統、環衛環保和防災系統。這些產品生產的增加,并不引起邊際成本的增加,其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產品。如出租汽車,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際成本,故具有非競爭性,但要阻止輛通行設一個崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。上述三類物品,因性質不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個要求,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產品,它的需求和消費是公共的或集合的,其享用一般是不可分割和無法量化的,利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供,每個消費者都不會自愿掏錢去購買。可見,市場只適合提供私人物品和服務,對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質,可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費成本和收費效率損失的對比,即通過成本收益分析來解決。綜上分析可知,對于生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須由財政投資來發展。因為這些產品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應該通過生產交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。對財政投資基礎設施最適領域的確定是非常重要的,它能使擴張性的財政政策實施時,不至于發生“擠出效應”,保證對基礎設施投資的不斷增長。實際上在1998年下半年,啟動內需的積極財政政策的實施也發生了一些“擠出效應”,主要是財政政策擴張時,適當的投資領域界定不清,項目準備不充分,出現了搶項目的情況,擠出了一部分外資準備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產品的基礎設施領域,原則上財政要退出,完全由市場提供。至于一些準公共產品的生產領域,根據我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發行股票,采取社會化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優惠的政策吸引外商對基礎設施投資,對微利和投資回收期較長的項目,財政可通過貼息和風險擔保形式投資,以提高投資人的投資回報率和減少風險。三是在條件成熟時,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎設施,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準公共產品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。二、財政投資基礎設施產業最佳資金來源和投資方式選擇在計劃經濟條件下,財政作為計劃資源配置的重要部門,承擔了大量的經濟建設的支出,其中也包括了全部的基礎設施投資支出,財政支出占GDP的比重高達30%以上,由于當時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務收入,因而基礎設施的投資直接反映在國家預算中的經濟支出項目上。改革開放后,這種情況發生了變化。國家開始對國有企業實行放權讓利,財政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點。另一個變化是國家為了適應經濟發展和實現體制的轉軌,開始建立了國債制度。1981年開始發行國債,到1998年底內債余額已達7,100億元,預計2000年可達11,311億元。因此,財政對基礎設施投資的資金來源和形式也必然發生變化。一般地說,基礎設施投資的資金來源應包括:財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說,可有預算內、預算外和國債資。下面,我們重點分析財政對基礎設施投資的最佳資金來源與形式。對于生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須采取財政預算內的直接支出形式,它的資金來源應主要是稅收和規費收入。這種資金來源具有強制性和無償性,與純公共產品提供的性質是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的,但公共產品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負擔與純公共物品的使用之間的關系缺乏精確的經濟依據,使得這類產品的生產成本只能通過國家稅收收入來彌補,免費向社會提供。對于大多數準公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為基礎設施提供基礎條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金,毫無疑問應該投向那些私人無力承擔或不愿意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質上不同,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產品項目上,勢必造成國家未來償