公共管理學(xué)教案

第一章公共管理導(dǎo)論

重點(diǎn)問題：

公共管理的性質(zhì)

公共管理的研究途徑與公共管理學(xué)的性質(zhì)

公共管理與私部門管理的區(qū)別和聯(lián)系

新公共管理

公共管理的時(shí)代挑戰(zhàn)

1、1公共管理的意義

自20世紀(jì)70年代以后，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但何謂公共管理，可

以說是眾說紛紜，不能定于一案。

皮瑞和克來姆的觀點(diǎn)：

公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)

合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而

非政客或政治家。

卡爾森和歐爾曼的觀點(diǎn)：

公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整和的研究---它將人力、財(cái)力、物資、信息和政

治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相結(jié)合。

奧托、海蒂和沙夫里茨的觀點(diǎn)：

公共管理是公共行政或公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設(shè)

計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理

以及各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè),將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。

波茲曼與史陶斯曼的觀點(diǎn)：

公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是

具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理

的游戲規(guī)則就會(huì)改變。

休斯的觀點(diǎn)：

與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化

意味著理論和功能的變化。公共行政是服務(wù)公眾的活動(dòng)，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策。

它關(guān)注程序、將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)以及機(jī)關(guān)管理。管理包括行政，但同時(shí)意味著以最大化的效

率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對(duì)結(jié)果的責(zé)任?！残姓慕裹c(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而

公共管理包括的更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承

擔(dān)的責(zé)任。

本書的觀點(diǎn)：

公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治

的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，

從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。

公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政

視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理的性質(zhì)在于：

公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；

公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；

公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；

公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；

公共管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性；

公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；

公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；

公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理視為職業(yè)的實(shí)踐者。

1、2公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑

公共管理之發(fā)展：

公共管理一詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。嚴(yán)格來講，公共管理作為一個(gè)研究領(lǐng)域，

其正式產(chǎn)生于20世紀(jì)70——80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科發(fā)展方面的因

素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。

1，公共管理發(fā)展之學(xué)科背景：

公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時(shí)期的典范變遷：

第一階段：政治與行政二分法(1900—1926)

第二階段：行政原則(1927—1937)

第三階段：公共行政即政治學(xué)(第二次世界大戰(zhàn)后)

第四階段：公共行政即管理學(xué)(從1960年至70年代起)

2、公共管理發(fā)展的時(shí)代背景：

導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代因素主要有以下幾個(gè)方面：

(1)政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿。

(2)經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。

(3)社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。

(4)新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。

公共管理的研究途徑以及特質(zhì)：

公共管理作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域興起于20世紀(jì)70——80年代。依公共管理學(xué)

家波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究

途徑，即公共政策的途徑(PublicpolicyApproach,簡稱P途徑)以及企業(yè)管理(Business

Approach,簡稱B途徑)。

1,P途徑下的公共管理

P途徑下的公共管理理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。

它一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)特別

強(qiáng)調(diào)具有政策制定權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略。依此，自然相當(dāng)重視公共管理的政治面向。

以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性的、非量化的、以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；在研

究方法上，大多是采用個(gè)案研究法，因此，P途徑代表公共事務(wù)管理的“柔性面”，政策分

析則代表公共事務(wù)管理的“硬性面”。

2、B途徑的公共管理

在20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院受管理思潮的影響，開始重視工商政策與管理

戰(zhàn)略，不再著重于內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過程，于是紛紛改名為管理學(xué)院。受此影響，一些

公共管理學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑的公共管理。

B與P途徑的公共管理相比，有如下不同之處：

前者之課程設(shè)計(jì)依商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；

前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別凸顯公共組織的特殊性；

前者企圖與公共行政合流，后則企圖擺脫公共行政，而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；

前者重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算

等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題。

前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。

學(xué)者波茲曼對(duì)二者提出更深入的看法：

P一心一意想劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系，B的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者，特別是認(rèn)同

“公共行政即管理學(xué)”的學(xué)者，有較密切的關(guān)系與相似理念。

P的公共管理學(xué)者認(rèn)為公私部門管理有別，B不認(rèn)為公私部門的管理有什么質(zhì)的差異，

而主張以較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度發(fā)展實(shí)證理論來描述與解釋公私部門的異同。在此前提下，他們偏好、

認(rèn)同并接受企業(yè)管理的概念與工具，并將之引入運(yùn)用于公共部門的管理上。

P幾乎完全依賴案例研究為獲取知識(shí)的工具，B兼采案例研究與量化研究作為教學(xué)研究

的方法。

P的公共管理者長于個(gè)案的處理與分析，B的公共管理者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的

建構(gòu)，長于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。

P的公共管理學(xué)者以高層管理者一一特別是政治性任命人員一一為主要教學(xué)研究對(duì)象，

B的公共管理學(xué)者以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)研究對(duì)象。

公共管理學(xué)之特質(zhì)

(1)公共管理基本上是一個(gè)整合性的概念。

(2)公共管理是將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但并未改變公共部門的主體性。

(3)公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦

點(diǎn)。

(4)公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。

(5)公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。

(6)公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

(7)公共管理是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。

1、3公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別

二者的差異：

在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威方面：

公共管理的主體乃為政府，政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者,

所以許多公共管理活動(dòng)本身即有強(qiáng)制性，當(dāng)人民有違反法令的事情發(fā)生時(shí)，其便可以在職權(quán)

范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織則不具有這種公權(quán)力。

私部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威非政治權(quán)威，非公

權(quán)力的行使，可稱之為市場的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自

經(jīng)濟(jì)性的市場力量。

在多元制衡與自主性方面：

政府部門通常處在各種政治力量相互作用之中，因此，公共管理過程，充滿了政治的

氣氛。在集權(quán)國家，更是受到少數(shù)專權(quán)者的擺布。在此情況下，公共管理的自主性自然受到

影響。而私部門的管理，固然也受到外在各種權(quán)威的影響，受政治環(huán)境的影響，但這種影響

與公共管理不可比擬。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有復(fù)雜的政治界面，而工商企業(yè)

或私部門管理則有相對(duì)充分的管理自主權(quán)。

在公共利益與私人利益方面：

政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別于私管理的一個(gè)重要

特征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，否則，公共管理者便成為私利的謀

取者，而不是公益的信托者。而私人企業(yè)和組織往往是個(gè)人利益最大化的追求者。

在法的支配與意思自治方面：

在法治國家，一切組織的運(yùn)作需在國家法律框架下進(jìn)行，這是一個(gè)基本規(guī)則，其目的

是更大地保障私領(lǐng)域的權(quán)益，從而減少暴政的侵害。對(duì)于私領(lǐng)域的管理而言，相比較于公共

管理的嚴(yán)格受法的支配而言，其更多的遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量

權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動(dòng)完全可以自己的意思而為之。

在政府與市場方面：

政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對(duì)的不是自由、競爭性的市場。具體而言：

(1)壟斷與市場。私部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者。反之，公部門所提供的

服務(wù)，往往只有一家，往往缺乏競爭的壓力。

(2)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服

務(wù)具有不可分割性、非排他性；而私部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割的、排

他的，價(jià)格也是可以衡量的。

(3)自由與依賴。消費(fèi)者在購買私人產(chǎn)品時(shí)，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)

品或服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。

(4)利潤與支持。私部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客

導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營的目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動(dòng)機(jī)。

在多元理性與經(jīng)濟(jì)理性方面：

政府治理中的理性往往是多元理性，應(yīng)考慮各種利益和價(jià)值的平衡，而非單一向度的

考慮，如效率與平等、改革與穩(wěn)定、個(gè)人利益與公共利益的平衡等等。私部門的管理大多為

工具的經(jīng)濟(jì)理性的考慮，而往往不顧及或少顧及其他理性的考慮。

1、4新公共管理

自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，

均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運(yùn)作發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、

缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮，可被通

稱為“新公共管理”。著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：

(1)即時(shí)的專業(yè)管理。

(2)標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量。

(3)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。

(4)轉(zhuǎn)向部門分權(quán)。

(5)轉(zhuǎn)向競爭機(jī)制。

(6)強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。

(7)強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。

法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：

(1)采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)

戰(zhàn)略管理所扮演的角色及作用。

(2)重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對(duì)服務(wù)的傳輸都

必須建立起一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位。

(3)改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標(biāo)的實(shí)

現(xiàn)。

(4)依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等標(biāo)準(zhǔn)來衡量組織成就；發(fā)展績效指標(biāo)，使組織的成就能

夠被加以比較和測量，并據(jù)此進(jìn)一步提供信息來作為未來決策的參考。

(5)改變現(xiàn)行的政策，使公共組織能被傳統(tǒng)公共服務(wù)價(jià)值所支配的文化中，轉(zhuǎn)換成''新

公共服務(wù)模式”，強(qiáng)調(diào)與市場及企業(yè)價(jià)值相適應(yīng)的文化。

(6)運(yùn)用人力資源管理技術(shù)，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個(gè)人主義的途徑,

包括尋求動(dòng)員員工的支持和承諾，來持續(xù)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織的變革。

(7)試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消

費(fèi)者及市民的“公共服務(wù)導(dǎo)向”，公共服務(wù)不再由專業(yè)的供給者來支配，而是以回應(yīng)人民真

正的需求來提供公共服務(wù)。

(8)以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。

1、5公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)

政府治理的環(huán)境在現(xiàn)時(shí)代變得更為動(dòng)蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜，更為變化多端。公

共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題：對(duì)于當(dāng)代政府而言，良好的憲政意味著法治

權(quán)威的確立、政府合法性的建立、政府治理體系的穩(wěn)定、政府過程的有序等。良好的憲政秩

序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)繁榮、國家競爭力的發(fā)展都是不可或缺的。作為公共管理者，如何防止

政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。

關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問題：公共管理的一個(gè)

重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說它要致力于發(fā)展、宏揚(yáng)民主治理

過程的合法性。既然民主、法治、自由、人權(quán)、公共利益、社會(huì)公正、正當(dāng)程序等價(jià)值如此

重要，人民經(jīng)過無數(shù)的流血與努力爭取并將它寫入憲法，構(gòu)成民主法治社會(huì)的基本職能，那

么，公共管理便有責(zé)任維護(hù)并發(fā)展這些基本價(jià)值，盡管這些價(jià)值之間可能是沖突的。

關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題：

關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題：

關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要：

關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題

如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問題

關(guān)于重振政府的治理能力問題

關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題

如何構(gòu)建國家與社會(huì)的共同治理模式問題

公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理

重建公共管理的道德秩序

第二章公共管理者的角色與知能

重點(diǎn)問題：

一般管理者的角色

公共管理者的特殊角色

公共管理者的知能

有效的公共管理者

2、1作為一般管理者的角色

亨利?明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。

(1)古典學(xué)派

(2)偉人學(xué)派

(3)企業(yè)家學(xué)派

(4)決策理論學(xué)派

(5)領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派

(6)領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派

(7)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派

(8)工作活動(dòng)學(xué)派

管理者的十大角色一一明茨伯格的觀點(diǎn)

1、人際關(guān)系方面的角色：著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首

腦、領(lǐng)導(dǎo)者、聯(lián)絡(luò)者。

2、信息方面的角色：管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實(shí)上是組織

的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來源。包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽

者、傳播者、發(fā)言人。

3、決策方面的角色：管理者對(duì)他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，包括以下四個(gè)

主要角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者、談判者。

奎恩等人的觀點(diǎn)：

20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)

證研究，出版了一本巨著一一《成為以為卓越的管理者》，界定了八種管理角色：導(dǎo)師、促

進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、Broker,革新者。

2、2作為公共管理者的特殊角色

學(xué)者們對(duì)此做了很好的闡發(fā)：

阿普里伯認(rèn)為公共管理者除了不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外，應(yīng)成為民主價(jià)值與公

共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份，并在公共服務(wù)

使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)，更應(yīng)堅(jiān)持與捍衛(wèi)立國精

神，保障和提升公民道德。

1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中，對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡

述，最具典范性。在他們看來，公共管理者應(yīng)扮演以下角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色、人民

受托者的角色、賢明少數(shù)的角色、平衡輪的角色、扮演分析者和教育者的角色。

2、3公共管理者的技能

綜合學(xué)者的研究，公共管理者的技能主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

1、技術(shù)性技能

2、人際關(guān)系技能

3、概念化技能：所謂概念化技能，指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)

思考和大局把握的能力。

4、診斷技能：指針對(duì)特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、

因應(yīng)對(duì)策的能力。

5、溝通技能

2、4有效的公共管理者

波茲曼和史陶斯曼認(rèn)為理想的公共管理者有七個(gè)基本特質(zhì)：

1、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者

2、有效的公共管理者必須是不令人討厭的

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺

4、有效的公共管理者必須具有耐心

5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)

6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向

7、有效的公共管理者必須善于分析與思考

2、5面向未來的、具有前瞻力的公共管理者

莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時(shí)代的公共管理者如何進(jìn)行有效的

管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。

(1)未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種

“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)。

(2)未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、

“由內(nèi)而外”的管理能力。

(3)未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。

(4)在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動(dòng)

組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧和創(chuàng)造性潛能。

(5)未來的社會(huì)要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。

(6)組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。

(7)信息技術(shù)將改變?cè)S多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命

周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。

(8)未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對(duì)混亂和不能界定情勢的管理哲

學(xué)和技術(shù)。

(9)除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理

者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。

第三章公共部門的角色

重點(diǎn)問題

公共部門的性質(zhì)

市場失靈的理論

市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能

政府治理工具與政府治理工具的選擇

政府失靈的原因與表現(xiàn)

3、1公共部門的性質(zhì)與需要

公共部門的性質(zhì)：

公共部門是公共、政治決策的結(jié)果，而不是市場運(yùn)作的結(jié)果。

公共部門的需要(公共部門存在的必要性)：

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)的角度解釋了公共部門存在和需要的原因。認(rèn)為：公

共部門的需要部分原因是政府的普遍指導(dǎo)，反映了某些與消費(fèi)者選擇和分散決策的前提相背

離的政治和社會(huì)意識(shí)的存在，然而這不是主要原因，更重要的是市場機(jī)制事實(shí)上無法單獨(dú)地

發(fā)揮全部的經(jīng)濟(jì)作用，在某些方面，需要公共政策的指導(dǎo)、修正和補(bǔ)充：

(1)市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這

意味著自由地進(jìn)入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。

(2)在那些由于成本降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。

(3)沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動(dòng)所需要的契約安排和交易

就會(huì)無法存在。

(4)某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特色的貨物，即使排除了競爭上的障礙，亦無法通過市

場得到供應(yīng)，于是發(fā)生外在性問題，需要公共部門解決。

(5)因市場體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配，須進(jìn)行社會(huì)價(jià)值的

調(diào)節(jié)。

(6)市場機(jī)制，尤其在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的金融體系中，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價(jià)

水平和社會(huì)期望的經(jīng)濟(jì)增長率，要達(dá)到這些目標(biāo)，則需要公共政策。

(7)從公共和私人觀點(diǎn)看，估價(jià)將來消費(fèi)所用的貼現(xiàn)率是可能不同的。

3、2市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作中，價(jià)格的決定在多數(shù)情況下并不是人為的操縱，而是“看不見的

手”發(fā)揮功能的結(jié)果。這雙看不見的手就是供需法則。當(dāng)某種物品有超額需求時(shí)，價(jià)格會(huì)自

動(dòng)升漲，反之，價(jià)格下降。各個(gè)市場相互影響，價(jià)格會(huì)不斷變動(dòng)，而后自動(dòng)趨于平衡。因此,

價(jià)格具有自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能，將市場體系中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者聯(lián)在一起，形成相互依賴關(guān)系的這種

市場的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能便稱之為“市場機(jī)制”。

市場失靈，簡單來講，便是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩

種情況：一是市場機(jī)制無法將社會(huì)資源予以有效配置，二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非

經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來，傳統(tǒng)上人們列舉的市場失靈的清單包括：

1,公共產(chǎn)品的提供

2、市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷

3、市場經(jīng)濟(jì)的外部性：有兩種主要情況：外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)：指某一

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益被與該項(xiàng)目無關(guān)的人所享有。外部不經(jīng)濟(jì)：指某一企業(yè)的

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失而企業(yè)并不承擔(dān)外部成本的情況。

4、市場波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性

5、市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等

3、3市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能

概括起來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的或基本的角色或職能主要有以下幾個(gè)方面：

1、提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)

政府為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制度、規(guī)則以及框架。他們包括：界定和產(chǎn)權(quán)

保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。

2、組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給

3、共有資源和自然資源的保護(hù)

4、社會(huì)沖突的調(diào)整和解決

5、保護(hù)并維持市場競爭

6,收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)

7、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

3、4政府治理工具的選擇

政府的治理工具

治理工具：又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行

動(dòng)的路徑，政策工具乃是政府治理的核心，沒有政策工具便無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。

當(dāng)代政府的治理工具，在公共物品和服務(wù)的提供方面，其方式有十種：政府部門直接

提供、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、經(jīng)營特許權(quán)、補(bǔ)助、抵用券、市場運(yùn)作、志

愿服務(wù)、自我協(xié)助、政府販?zhǔn)邸?/p>

學(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府政策工具是多元性的，他們認(rèn)為，政府的治理工具主要

包括：命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威、契約。

政府治理工具的選擇

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，政策工具的選擇因經(jīng)濟(jì)主張不同而有所不同。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：國家為

了大眾的福利應(yīng)該積極干預(yù)市場失靈的狀況，因此傾向于強(qiáng)制性的工具（如政府管制、公營

企業(yè)、直接提供產(chǎn)品和服務(wù)）以及混合性的工具（如提供信息與勸戒、政府補(bǔ)助、征稅）。

而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為強(qiáng)制性或混合性的工具僅適宜于純粹的公共產(chǎn)品，國家不應(yīng)該干預(yù)市

場。

學(xué)者胡德從政治的觀點(diǎn)分析政策工具的選擇。他認(rèn)為政策工具的選擇不是技術(shù)或經(jīng)濟(jì)

理論的思考問題，而是信任與政治事務(wù)問題。人們?cè)谶M(jìn)行政策選擇的時(shí)候，通常受制于四個(gè)

因素：資源限制、政治壓力、法律限制以及過去工具選擇的失敗的教訓(xùn)。他同時(shí)認(rèn)為，當(dāng)代

政府已經(jīng)無法采取強(qiáng)制性的工具，而呈現(xiàn)出采取非強(qiáng)制性的工具傾向。

3、5政府失靈

所謂政府失靈：指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最

佳的情形。依據(jù)學(xué)者的研究，典型的政府失靈的類型及其原因在于以下幾個(gè)方面：

成本和收益的分離：過剩和成本提高

政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策

內(nèi)部性問題：預(yù)算增長；大機(jī)構(gòu)規(guī)模，追求工作人員數(shù)量的擴(kuò)張；控制信息使之轉(zhuǎn)化

為有價(jià)值的產(chǎn)品或權(quán)力。

政府組織的低效率

另一種分配的不公平：由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，

而是集中在權(quán)力和特權(quán)上。

尋租：指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性

利潤的活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的結(jié)果，在政府干預(yù)的情況下，尋租者從政府那里尋到了某種

特權(quán)，從而某項(xiàng)資源具有壟斷權(quán)，或者任何其他方面的政府庇護(hù)以保證尋租者按自己的意愿

生產(chǎn)。

政策執(zhí)行的無效率

所有制殘缺：對(duì)那些用來確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。

第四章公共部門戰(zhàn)略管理

重點(diǎn)問題：

戰(zhàn)略管理的性質(zhì)、特征

戰(zhàn)略管理的過程

戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理

SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃

公共部門戰(zhàn)略管理的效果與限制

公共部門戰(zhàn)略管理的改進(jìn)

4、1公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)

戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理

戰(zhàn)略：在一般管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個(gè)組織的總目標(biāo)，它涉及到一個(gè)時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)全局發(fā)

展的方針、主要政策與任務(wù)。從某種程度上來說，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝

術(shù)，而策略則是使用這些資源中的一部分，以獲取整體目標(biāo)中部分目標(biāo)的達(dá)成。

戰(zhàn)略管理：管理者有意識(shí)的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成

目標(biāo)之行為。也可以被界定為：制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)使組織能夠達(dá)到目標(biāo)的、跨功能決策的藝

術(shù)或科學(xué)。

戰(zhàn)略管理的基本特征：

(1)戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。

(2)戰(zhàn)略管理著重于較長遠(yuǎn)的、總體的謀略。

(3)戰(zhàn)略管理是一個(gè)組織尋求成長和發(fā)展機(jī)會(huì)及識(shí)別威脅的過程。

(4)戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。

(5)戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。

(6)戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。

公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因

公共部門之所以將戰(zhàn)略管理作為重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因：

(1)更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。

(2)公共部門角色的變化。

(3)國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。

(4)公共利益的挑戰(zhàn)。

4、2公共部門戰(zhàn)略管理過程

從四個(gè)主要環(huán)節(jié)或階段分析戰(zhàn)略管理過程：

環(huán)境分析：包括一般環(huán)境和具體環(huán)境兩個(gè)方面。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考

去識(shí)別與組織相互作用的，以及影響組織的外部系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，

了解外部的機(jī)會(huì)和威脅。這一分析通常被稱之為SWOT分析。

戰(zhàn)略規(guī)劃：在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的

過程。一般而言，包括以下幾個(gè)方面的主要活動(dòng)：

(1)展現(xiàn)愿景和確認(rèn)、陳述任務(wù)；

(2)確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢的議題；

(3)決定機(jī)關(guān)要強(qiáng)調(diào)的主要價(jià)值

(4)選擇重大的關(guān)切性議題領(lǐng)域

(5)設(shè)定基本的、明確的策略方向

(6)選擇恰當(dāng)?shù)牟呗?/p>

(7)創(chuàng)設(shè)執(zhí)行這些策略方向的行動(dòng)議程

戰(zhàn)略實(shí)施：包括：

(1)明確實(shí)際目標(biāo)與進(jìn)展的指標(biāo)

(2)進(jìn)行有效的資源配置

(3)建立有效的組織結(jié)構(gòu)

(4)建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制

(5)促進(jìn)變革，克服變革的阻力

(6)通過社會(huì)及政府營銷，促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施。

戰(zhàn)略評(píng)估：是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的績效進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估的過程，它著重于建

立一種反饋機(jī)制。主要包括：

(1)檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化,

發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化。

(2)衡量戰(zhàn)略績效。

(3)戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。

4、3公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理

戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)

戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的

議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個(gè)基本屬性：稀少性、重

大性、指導(dǎo)性和長遠(yuǎn)性。

戰(zhàn)略規(guī)劃的過程：包括：

發(fā)展初步共識(shí)；確認(rèn)組織的法規(guī)及使命；進(jìn)行SWOT分析；確認(rèn)組織所面臨的戰(zhàn)略議

題；戰(zhàn)略選擇。

SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃：SWOT分析乃是通過了解自己組織的優(yōu)勢(strength)與弱勢

(weakness),掌握外部機(jī)會(huì)(opportunity),規(guī)避威脅(thrends),從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT

分析的主旨在于給出一個(gè)有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵(lì)組織調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢，以

便最大限度利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)行SWOT分析的過程有八個(gè)步驟：列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)；外部威脅；內(nèi)部優(yōu)勢；

內(nèi)部弱點(diǎn)；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成SO戰(zhàn)略；將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，

形成W0戰(zhàn)略；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略；將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹

配，形成WT戰(zhàn)略。經(jīng)過SWOT分析，一個(gè)組織有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇:

優(yōu)勢一一機(jī)會(huì)(SO)戰(zhàn)略

弱點(diǎn)----機(jī)會(huì)(W0)戰(zhàn)略

優(yōu)勢一一威脅(ST)戰(zhàn)略

弱點(diǎn)----威脅(WT)戰(zhàn)略

4、4公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn)

戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果：

(1)提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向

(2)指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序

(3)強(qiáng)化組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力

(4)設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)

(5)提供了控制和評(píng)估的基礎(chǔ)

公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制

戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用，的確存在著許多限制和困難。

學(xué)者托爾特認(rèn)為，公共部門運(yùn)用戰(zhàn)略管理有許多限制，主要包括：政府任期的短期性和

行動(dòng)取向；公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的；公共規(guī)則大部分是在組織內(nèi)部進(jìn)

行的，而選民、媒介等要求參與，而參與過程雖可以改進(jìn)普遍接受的程度，但沖淡了戰(zhàn)略的

焦點(diǎn)議題；可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢的；公共機(jī)構(gòu)對(duì)問題解決的非正式群體過程不太熟

悉，政府機(jī)構(gòu)習(xí)慣于層級(jí)的、下達(dá)文件報(bào)告的過程；由于預(yù)算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略規(guī)

劃者的工作通常很難證明是合理的；與私部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和

財(cái)務(wù)控制、人事制度和政策來實(shí)現(xiàn)的。

公共行政學(xué)者羅伯特認(rèn)為，政府采用戰(zhàn)略管理至少有四個(gè)困難：政府管理者在他們進(jìn)行

決策時(shí)，必須與其他重要的行動(dòng)者分享權(quán)力；政府組織的功能是政治性的，與理性的環(huán)境相

反，他們無法就適當(dāng)績效方案取得一致意見；政府管理與私部門的管理者相比，缺乏完全的

自主性與控制力，這使得政府執(zhí)行和協(xié)調(diào)任何行動(dòng)規(guī)劃時(shí)均顯得困難重重；政府的戰(zhàn)略決策

環(huán)境由于上述因素，要遠(yuǎn)比私部門更為困難和復(fù)雜。

對(duì)于公共部門而言，以下幾個(gè)方面對(duì)實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：

(1)公共管理者必須樹立長期觀，打破短期主義的思考，發(fā)展前瞻性思考。

(2)政府部門必須打破職責(zé)的限制，克服“功能性短視”，打破部門主義的限制，

發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。

(3)在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權(quán)利與機(jī)會(huì),這不僅有利

于獲取廣泛的信息，也有利于克服實(shí)施戰(zhàn)略管理的障礙。

(4)重視更高層次的問題。

(5)追求滿意。

(6)殊途同歸。

第五章公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估

重點(diǎn)問題：

公共政策的性質(zhì)與類型

政策問題的性質(zhì)，政策問題的建構(gòu)與診斷

政策規(guī)劃，政策規(guī)劃的原則，政策規(guī)劃的過程和方法

政策執(zhí)行的理論，影響政策執(zhí)行力的主要因素

公共政策評(píng)估的價(jià)值、原則與標(biāo)準(zhǔn)

5、1公共政策的性質(zhì)

公共政策的性質(zhì)

公共政策：是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，所選擇的行動(dòng)

方案或不行動(dòng)。它的特質(zhì)：

(1)公共政策乃是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)。

(2)公共政策的選擇行動(dòng)是一種有意識(shí)的行動(dòng)。

(3)公共政策是問題導(dǎo)向的。

(4)公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動(dòng)。

公共政策的類型：

(1)管制性政策：指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體

從事某種和處理不同利益的政策。

(2)自我管制的政策：指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)

定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動(dòng)，而政府不加干預(yù)的

政策類型。

(3)分配性政策：指政策將利益、服務(wù)和成本，義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)

體享受和承擔(dān)的政策。

(4)重分配性政策：指政府將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受

或承擔(dān)的政策。

5、2公共政策問題的建構(gòu)

政策問題的性質(zhì)

所謂的政策問題，就是經(jīng)由政策制定者(或分析者)認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決

的公共問題。當(dāng)代的政策問題的性質(zhì)有下列特性：

互賴性

主觀性

人為性

動(dòng)態(tài)性

政策問題建構(gòu)的方法

四種分析方法：包括問題感知、問題搜索、問題界定、問題陳述

四種實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：包括問題情境、后設(shè)問題、實(shí)質(zhì)問題、形式問題。結(jié)合方法和內(nèi)涵，問

題建構(gòu)的程序如下：

(1)以“問題感知”體悟“問題情境

(2)以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題

(3)以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問題

(4)以“問題陳述”建立“形式問題”。

政策問題診斷的誤差

公共政策學(xué)者史塔林指出問題診斷時(shí)可能遭遇到的誤差因素有以下九個(gè)來源：

組織結(jié)構(gòu)，主要是層級(jí)制體系；專業(yè)化；集中化；

意識(shí)形態(tài)

無知

信息太多

噪音干擾

時(shí)間落差

逃避問題

隱避問題

虛假問題

5、3政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)

政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性

政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)乃是政府為解決公共問題，采取科學(xué)方法，廣泛收集各種信息，設(shè)定一

套未來行動(dòng)選擇方案的動(dòng)態(tài)過程。依據(jù)政策專家羅伯特?梅葉的看法，政策規(guī)劃主要有五個(gè)

特性：

政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的；

政策規(guī)劃的變革取向；

政策規(guī)劃的選擇取向；

政策規(guī)劃的理性取向；

政策規(guī)劃的群體取向；

政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的是公共政策適應(yīng)政治環(huán)境的過程，是系統(tǒng)思考的過程，是發(fā)明政策方

案的過程，也是可行性分析的過程。

政策規(guī)劃的原則：

學(xué)者卡普蘭曾提出以下政策規(guī)劃的原則：公正無偏的原則；個(gè)人受益的原則；劣勢者利

益最大化原則；分配普遍原則；持續(xù)進(jìn)行原則；人民自主原則；緊急處理原則；

史塔林則認(rèn)為應(yīng)把握以下六個(gè)方面的原則：

集中性；清晰性；變遷性；挑戰(zhàn)性；協(xié)調(diào)性；一致性

理性政策規(guī)劃的基本步驟：

梅葉認(rèn)為，理性政策規(guī)劃有九個(gè)步驟：決定目標(biāo)一一估計(jì)需要一一確定目的一一設(shè)計(jì)方

案一一評(píng)定后果一一選定方案一一設(shè)計(jì)執(zhí)行一一評(píng)估一一回饋。

5、4公共政策執(zhí)行

政策執(zhí)行的理論模式

1、自上而下的政策執(zhí)行模式：講究的是科學(xué)管理的精神，舉凡功能分工、管理監(jiān)督、

命令統(tǒng)一、專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制、依法辦事均是。

其缺點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)了從中央政策決定開始，容易忽視其他行動(dòng)者的重要性。

許多政府沒有支配性的機(jī)關(guān)，而是由多元政府機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的。

忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略

政策執(zhí)行與規(guī)劃之間的區(qū)分是不必要的、無意義的。

2、自下而上的政策執(zhí)行模式

強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給予基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中

央的政策決定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，

使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)宜措施，重新建構(gòu)一個(gè)更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政

策執(zhí)行過程。

基本命題：

有效的政策執(zhí)行有賴于多元組織的執(zhí)行結(jié)構(gòu)

政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是有共識(shí)的自我選擇過程

政策執(zhí)行是以計(jì)劃理性，而非以組織理性為基礎(chǔ)

有效的政策執(zhí)行取決于機(jī)關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定建構(gòu)者的意圖或雄心

有效的政策執(zhí)行是多元行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，而非單一機(jī)關(guān)之行動(dòng)結(jié)果

有效的政策執(zhí)行有賴于基層官員或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的裁量權(quán),而非層級(jí)結(jié)構(gòu)的指揮命令系

統(tǒng)

有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟的活動(dòng)，故互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更為重要。

優(yōu)點(diǎn)：促使我們能夠正視執(zhí)行過程機(jī)關(guān)組織間的互惠性與裁量權(quán)。

影響政策執(zhí)行力的因素分析

影響政策執(zhí)行力與績效的因素很多，主要有以下幾個(gè)大的方面：

1、政策問題的性質(zhì)：包括標(biāo)的人口行為的分殊性；標(biāo)的人口的數(shù)目多寡；標(biāo)的人口行

為需要調(diào)適的程度。

2、政策執(zhí)行的資源：人員、信息、設(shè)備、權(quán)威

3、政策溝通

4、政策執(zhí)行人員的意向

5、政府組織結(jié)構(gòu)

6、政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度

7、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境

5、5公共政策評(píng)估

政策評(píng)估的意義、特質(zhì)與功能

政策評(píng)估是政策評(píng)估人員利用科學(xué)的方法和技術(shù)，有系統(tǒng)的收集相關(guān)信息，評(píng)估政策方

案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程以及執(zhí)行結(jié)果的活動(dòng)。它的內(nèi)涵包括：

評(píng)估的對(duì)象為足以影響社會(huì)發(fā)展的公共政策與計(jì)劃；

評(píng)估的方法為多元的社會(huì)科學(xué)研究方法；

評(píng)估者包括官方的與非官方的評(píng)估者；

政策評(píng)估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，其中尤以政策結(jié)果為重要

政策評(píng)估有以下四個(gè)特質(zhì)：

(1)以價(jià)值為焦點(diǎn)

(2)價(jià)值與事實(shí)的互賴性

(3)目前與過去取向

(4)價(jià)值的雙重性

政策評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)

政策評(píng)估要注意以下標(biāo)準(zhǔn)：效能；效率；充分；公正；回應(yīng)性；適當(dāng)性

政策評(píng)估結(jié)果的處理方式

有以下四種：

1、政策方案調(diào)整

2、政策方案持續(xù)

3、政策方案終止

4、政策方案重組

第六章公共組織管理

重點(diǎn)問題：

公共組織的性質(zhì)與特征

科層制

科層制的危機(jī)與困境

彈性化組織與彈性化組織設(shè)計(jì)

學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)

學(xué)習(xí)性組織

6、1公共組織的特性

公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：

1、公共組織是以追求公共利益為其價(jià)值取向的；

2、公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具法律的權(quán)威；

3、公共組織權(quán)威的割裂

4、公共組織受到高度的公共監(jiān)督

5、公共組織間的相互依存性

6、公共組織政治因素的考慮

7、公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量

8、公共組織的獨(dú)占性

9、公共組織行為具有強(qiáng)制性。

6、2傳統(tǒng)科層組織及其困境

傳統(tǒng)科層組織的特征：

在科層組織中，每一為成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權(quán)

層級(jí)節(jié)制的全力體系

人員的工作行為以及人員間的工作關(guān)系，須遵循法規(guī)的規(guī)定，不得參雜個(gè)人好惡情感

科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長做合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也以法律明文規(guī)

定，職位的獲得主要以技能為主。

職業(yè)化傾向

人員的工作報(bào)酬也有明文規(guī)定

著重效率

傳統(tǒng)科層組織的副作用：

1、決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)

2、專業(yè)分工原則的扭曲

3、制式化對(duì)組織效能的可能影響

4、遏制組織學(xué)習(xí)

5、科層價(jià)值與民主價(jià)值的沖突

6、科層價(jià)值與人格成長的沖突

8、防衛(wèi)型的官僚人格

6、3彈性化政府的組織設(shè)計(jì)

泰西認(rèn)為：彈性化組織，指的是一種扁平化的組織結(jié)構(gòu)，以此去除中層管理者與擴(kuò)大

控制幅度以改善垂直的溝通，管理者的角色不再是指揮與控制，而是教導(dǎo)與樹立榜樣其定義

有兩個(gè)：

1、彈性化的結(jié)構(gòu)乃是一簡單、高度分化的結(jié)構(gòu)，決策權(quán)與控制權(quán)充分下放。

2、彈性化結(jié)構(gòu)將促使組織成員跨越功能與事業(yè)單位的界限。

組織規(guī)模、組織策略、科技與外在環(huán)境乃是影響組織結(jié)構(gòu)的重要因素。

委員會(huì)制

委員會(huì)制是一種有別于首長制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與背景的人

所共同決定并各自行使其不同的職能。

自我包含的部門機(jī)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)

自我包含的部門結(jié)構(gòu)是指于正式的層級(jí)之外，專門成立的為達(dá)成某種特別任務(wù)或目標(biāo)

的分支部門，此部門擁有完成任務(wù)所需要的所有資源與專才，且不受正式層級(jí)的約束。

分離的結(jié)構(gòu)是從現(xiàn)有的層級(jí)分離出一個(gè)獨(dú)立自主的單位，并由總部來進(jìn)行協(xié)調(diào)與控制，

每一個(gè)分離的部門皆有決策的權(quán)力與自主的專業(yè)能力，并由部門管理者全權(quán)負(fù)責(zé)此部門的財(cái)

務(wù)、人事等事項(xiàng)。

矩陣式組織

矩陣式組織又稱“專案組織”，指為達(dá)成某種特殊的工作而進(jìn)行的團(tuán)隊(duì)組合，也就是為

解決某種特殊問題所建立的團(tuán)隊(duì)或工作小組。此類組織的成員乃是自功能部門借調(diào)而來，認(rèn)

為完成后，工作人員歸還原來的部門。

跨越功能的團(tuán)隊(duì)

它與矩陣式組織相似，都是從各功能部門借調(diào)其成員以組成團(tuán)隊(duì)，不同的是跨功能團(tuán)

隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者具有完整的權(quán)力指揮其成員，因此不會(huì)發(fā)生矩陣式組織中因雙重命令體系所引起

的沖突。

網(wǎng)絡(luò)組織

乃是一種以契約為結(jié)合基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個(gè)核心組織以負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

與其他組織間的關(guān)系與活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)組織的核心可視需要與其他組織產(chǎn)生聯(lián)結(jié)或中斷關(guān)系，因

此，它是一種幾乎沒有界限的組織形態(tài)。網(wǎng)絡(luò)組織與其他團(tuán)隊(duì)形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)不同，網(wǎng)絡(luò)中

的各組織并無自我包含的能力，他們必須與其他組織合作才有存在的價(jià)值，這種依賴自我管

理的組織形式極大地提高了組織的彈性和對(duì)外界的反應(yīng)能力。

6、4組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)

學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)

組織學(xué)習(xí)：所謂的組織學(xué)習(xí)，是為了促進(jìn)組織的長期效能與生存發(fā)展，而在適應(yīng)環(huán)境

變化的過程中，對(duì)其基本的信念、態(tài)度和行為、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行調(diào)整，從而獲取一種面對(duì)各

種問題持續(xù)改善的能力。組織學(xué)習(xí)不等于組織適應(yīng)，組織適應(yīng)屬于被動(dòng)防衛(wèi)調(diào)整，而組織學(xué)

習(xí)屬于主動(dòng)的攻勢調(diào)整。

學(xué)習(xí)型組織的意涵與特征

不同學(xué)者對(duì)學(xué)習(xí)型組織有不同的看法，但可以肯定的是：學(xué)習(xí)型組織是一種不斷在學(xué)

習(xí)與轉(zhuǎn)化的組織，其學(xué)習(xí)的起點(diǎn)在組織成員、工作團(tuán)體和整個(gè)組織。學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn)

略性運(yùn)用過程，并與工作相結(jié)合。學(xué)習(xí)的結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致知識(shí)、信念及行為的改變，并可強(qiáng)化

組織創(chuàng)新與成長的能力。

主要特征：

領(lǐng)導(dǎo)者能采取風(fēng)險(xiǎn)承諾及試驗(yàn)性的模式

分權(quán)式的決策

對(duì)學(xué)習(xí)能力進(jìn)行技術(shù)性的記載并審核

有系統(tǒng)的分享信息，并將其運(yùn)用于工作實(shí)務(wù)上

對(duì)員工的創(chuàng)見予以獎(jiǎng)賞，并形成一套制度

對(duì)長期的成果以及對(duì)他人工作之影響均能做深入的考慮

經(jīng)常運(yùn)用跨功能性的工作團(tuán)隊(duì)

從日常工作的經(jīng)驗(yàn)中提供員工學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)

培養(yǎng)出回饋與坦誠的組織文化。

學(xué)習(xí)型組織的建立

學(xué)者托賓提出了學(xué)習(xí)型組織建立的五項(xiàng)基本原則：

每一個(gè)人都是一學(xué)習(xí)者

彼此相互學(xué)習(xí)

學(xué)習(xí)促進(jìn)變革

學(xué)習(xí)是持續(xù)的

學(xué)習(xí)是一項(xiàng)投資，而非消費(fèi)。

圣吉也提出了建立學(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)修煉：

系統(tǒng)思維、自我精進(jìn)、改變心智模式、建立共同愿景、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)。

第七章公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)

重點(diǎn)問題：

領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng)

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能

領(lǐng)導(dǎo)方式理論

權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論

轉(zhuǎn)換式領(lǐng)導(dǎo)理論

7、1領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng)

領(lǐng)導(dǎo)的含義

領(lǐng)導(dǎo)乃是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的過程，也就

是說，領(lǐng)導(dǎo)是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過程。

領(lǐng)導(dǎo)的影響方式

由于不同影響方式所需的條件不同，其效果也不一樣，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)學(xué)者約克的研究，

領(lǐng)導(dǎo)的影響方式包括以下方面：

1、合法的要求

2、制約的服從

3、強(qiáng)迫

4、理性的說服

5、理性的信任

6、鼓舞的訴求

7、教導(dǎo)

8、個(gè)人認(rèn)同

9、改變情境

10、決策認(rèn)同

7、2領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能

佛蘭奇對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分最為典型，他們將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分為五種：獎(jiǎng)懲權(quán)、強(qiáng)迫權(quán)、

合法權(quán)、專家權(quán)、參考權(quán)。

參考權(quán)：

參考權(quán)就是一個(gè)人的行為、意見、態(tài)度等，變成了他人采取行為模式、表達(dá)意見和參

考的對(duì)象。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)者的參考權(quán)是建立在組織成員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的忠誠、敬仰和個(gè)人情素

的基礎(chǔ)之上的。

專家權(quán)：

約克對(duì)領(lǐng)導(dǎo)建立和應(yīng)用專家權(quán)曾提出如下建議：

建立專家形象；

維持信用；

危機(jī)時(shí)果斷而自信；

保持信息靈通；

避免傷害部屬的自尊心。

合法權(quán)：

獎(jiǎng)酬權(quán)：

強(qiáng)制權(quán)：

7、3領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)效能

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)方式的分類，依據(jù)以下兩種標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的劃分：

以領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)權(quán)力運(yùn)用的方式為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，大致可分為以下三種：

1、獨(dú)裁式的領(lǐng)導(dǎo)

2、放任式的領(lǐng)導(dǎo)

3、民主式的領(lǐng)導(dǎo)

以領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)與態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)方式可分為以下兩種：

1、以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)

2、以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)

7、4權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論

所謂權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論，主要是認(rèn)為管理工作即為診斷與評(píng)估可能影響領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)行

為與效果的各種因素，因此領(lǐng)導(dǎo)者在從事領(lǐng)導(dǎo)行為的選擇與運(yùn)用時(shí)，必須對(duì)各種環(huán)境

因素加以考慮。最具代表性的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論主要有：

艾凡雪維奇的情境因素說，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者在選擇與運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)行為時(shí)，應(yīng)注意下列四

種情境因素：管理者的特性、部屬特性、團(tuán)體因素、組織因素。

費(fèi)德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論：

費(fèi)德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為，影響領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)的情境因素主要有以下三個(gè)方面：職

位權(quán)力、工作結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)者與部屬關(guān)系

豪斯的途徑目標(biāo)理論：

他認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的主要功能在于影響部屬的偏好與預(yù)期，假若領(lǐng)導(dǎo)者能夠增進(jìn)部屬

對(duì)達(dá)成目標(biāo)的偏好，以及祛除部屬采取行動(dòng)以達(dá)成目標(biāo)的各種障礙，并增進(jìn)預(yù)期達(dá)成

的幾率，將會(huì)使部屬更努力工作，并使部屬有較高的滿足感及較佳的工作成果。他對(duì)

于情境因素的考慮主要包括：

部屬的特性；工作環(huán)境的特性；組織因素

7、5轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)

轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)一詞最早出現(xiàn)在伯恩斯1978年所著《領(lǐng)導(dǎo)》一書中，他認(rèn)為：領(lǐng)導(dǎo)是

一種領(lǐng)導(dǎo)者與部屬間相互影響關(guān)系的演進(jìn)過程，通過這一歷程領(lǐng)導(dǎo)者與部屬的工作動(dòng)

機(jī)與合作道德得以提升，通過人際互動(dòng)得以促進(jìn)組織社會(huì)系統(tǒng)的改變，組織體制的變

革。

轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)不再只是通過領(lǐng)導(dǎo)的工具來達(dá)成既定的組織目標(biāo)，而是從價(jià)值

面、人性面、文化面、社會(huì)面來討論領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，所以領(lǐng)導(dǎo)不再只是一種管理的技術(shù),

而是一種哲學(xué)觀念的實(shí)踐。

轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)來源于魅力領(lǐng)導(dǎo)與交易領(lǐng)導(dǎo)。

轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素：

個(gè)別的關(guān)懷；動(dòng)機(jī)的啟發(fā)與精神感召；才智的激發(fā)；相互的影響關(guān)系

轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)：

創(chuàng)造前瞻愿景；啟發(fā)自覺意識(shí)；了解人性需求；鼓舞學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)；樹立個(gè)人價(jià)值；

樂于工作。

第八章公務(wù)人力資源管理

重點(diǎn)問題：

人力資源的性質(zhì)與人力資源管理的興起

人力資源管理的功能

公務(wù)人力資源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)

人力資源管理者的知能

工作生活質(zhì)量與人力資源管理

公務(wù)人力資源管理發(fā)展的趨勢

8、1人力資源的特性

對(duì)一個(gè)組織而言，所擁有的資源大致有四種類型：實(shí)體設(shè)備資源、財(cái)政資源、技術(shù)資源

和人力資源。從廣義上來看，一國的人力資源泛指現(xiàn)在和未來一切可能成為生產(chǎn)性要素的人

口，它包括現(xiàn)實(shí)的人力資源、潛在的人力資源和未來的人力資源。從狹義上來看，人力資源

指一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)組織能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)力人口的

數(shù)量和質(zhì)量。人力資源具有量的屬性和質(zhì)的屬性。

人力資源的特性：

人力資源為能動(dòng)資源

人力資源是高增值性資源

人力資源無法儲(chǔ)存

人力資源必須不斷投資、維持與提升，才能保持其價(jià)值和增值。

8、2現(xiàn)代人力資源管理的興起

人力資源管理是20世紀(jì)70年代，特別是80年代以來流行與興盛的一個(gè)管理領(lǐng)域。導(dǎo)

致人力資源管理興起的主要原因或因素有以下幾個(gè)方面：

人力資源或人力資本理念的確認(rèn)和廣泛共識(shí)；

國際化與國際競爭的加劇；

人力資源成本在所有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系的成本結(jié)構(gòu)中所占比例增大；

組織整體經(jīng)營對(duì)人力資源管理的新要求；

管理方式的變化一一從以事為中心的管理轉(zhuǎn)向以人為中心的管理；

人力資源管理的職業(yè)化。

8、3人力資源管理的性質(zhì)、功能和系統(tǒng)

人力資源的管理包括四大基本功能：

1、人力資源的獲?。?/p>

2、人力資源的發(fā)展

3、人力資源的激勵(lì)

4、人力資源的維持

5、人力資源的研究

8、4人力資源管理者的角色與知能

依據(jù)美國培訓(xùn)發(fā)展協(xié)會(huì)的調(diào)查研究，人力資源發(fā)展專業(yè)人員的角色包括：

行政管理者、評(píng)價(jià)者、職業(yè)生涯發(fā)展顧問、HRD專業(yè)經(jīng)理、輔導(dǎo)員、行銷人員、教材

開發(fā)者、需求分析師、組織變革的推動(dòng)者、教學(xué)設(shè)計(jì)師、研究者。

依據(jù)學(xué)者麥格蘭根的研究，人力資源管理與發(fā)展的專業(yè)人員的知識(shí)和能力可分為4類

35項(xiàng):

1、技術(shù)知能

2、組織知能

3、人際關(guān)系知能

4、知識(shí)知能

8、5公務(wù)人力資源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)

人力資源管理與生產(chǎn)力：

1、人力資源管理成本的控制問題

2、通過科學(xué)化的方法與管理，擴(kuò)大人力資源的收益：通過增加生產(chǎn)力的工作；通過工

作場所的設(shè)計(jì)；通過人力資源的開發(fā)；通過有效的人員激勵(lì)；通過建立滿意的工作

環(huán)境；通過報(bào)酬和待遇體系的改進(jìn)。

人力資源管理與政府服務(wù)品質(zhì)的提升：

通過全面質(zhì)量管理來實(shí)現(xiàn)。全面質(zhì)量管理是一種管理哲學(xué)，也是一種要求組織不斷改善

的指導(dǎo)原則，它應(yīng)用人力資源管理與發(fā)展的方法，針對(duì)組織運(yùn)作的過程加以改良，致力于組

織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及顧客的需求獲取滿足。全面質(zhì)量管理(TQM)的本質(zhì)在于使組織全體

成員均能深深投入，并賦予他的活動(dòng)以持續(xù)性地改善產(chǎn)品與服務(wù)的品質(zhì)，進(jìn)而追求顧客的滿

后、。

這種典范或模式的核心在于：

價(jià)值觀點(diǎn)；管理態(tài)度；組織文化；關(guān)注重點(diǎn)；資源管理；問題解決；工作設(shè)計(jì)；績效評(píng)

估、溝通方式、薪資設(shè)計(jì)、人員升降、教育訓(xùn)練等這些方面有其特點(diǎn)。

任何實(shí)現(xiàn)：

高層人員的領(lǐng)導(dǎo)與支持；

通過戰(zhàn)略性規(guī)劃，促進(jìn)組織集體改善質(zhì)量的持續(xù)性努力

以顧客為導(dǎo)向，了解內(nèi)外顧客的需求

通過教育與訓(xùn)練，促使對(duì)質(zhì)量的價(jià)值共識(shí)

組織中的政策、規(guī)則及流程是用來協(xié)助成員更愉快有效工作，充分給每一個(gè)成員授能。

建立良好的工作關(guān)系及溝通

強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作

肯定和贊賞個(gè)人和團(tuán)隊(duì)的工作績效

高度的士氣

強(qiáng)調(diào)事先的預(yù)防而非事后的檢測。

人力資源管理與組織變革的促進(jìn)：

組織變革的阻力主要來自組織和組織員工個(gè)體兩個(gè)主要方面：

個(gè)體的阻力：有選擇地注意與保留；習(xí)慣；經(jīng)濟(jì)上的考慮；安全；對(duì)未來的恐懼。

組織層面的阻力：對(duì)權(quán)力和權(quán)威的威脅；組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和惰性；群體的慣性；流滯

成本；對(duì)已有資源分配的威脅。

人力資源管理與組織文化的建立

人力資源管理在創(chuàng)造、發(fā)展和維系一個(gè)組織的文化過程中，起著十分重要的角色：

(1)通過人員甄選過程，不僅識(shí)別并雇傭那些有知識(shí)、技能、有能力適應(yīng)組織工作的

人，更重要的是選擇那些適合自己組織文化的人。

(2)通過人員的需要，支持那些擁護(hù)新型文化的員工

(3)通過組織的規(guī)章制度，確認(rèn)組織文化的準(zhǔn)則

(4)通過改變組織報(bào)酬體系，鼓勵(lì)員工接受新的價(jià)值觀念

(5)通過人員的調(diào)職，工作輪換或停職，來動(dòng)搖組織中的亞文化

(6)通過教育與培訓(xùn)，使組織員工適應(yīng)變化。

8、6工作生活質(zhì)量一一公務(wù)人力資源管理的新策略

工作生活質(zhì)量：通過有計(jì)劃地組織干預(yù)方法，以改善組織效能與組織成員福利的過程。

它包含工作環(huán)境和工作安排、員工參與、人際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和福利、個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)與潛能

發(fā)揮。也就是說，工作生活質(zhì)量實(shí)際上表示組織成員在廣義的工作環(huán)境中，個(gè)人的許多需求

能被滿足的程度，滿足程度越高，表示其工作生活質(zhì)量越高，反之則越低。

工作生活質(zhì)量的發(fā)展

工作生活質(zhì)量(QWL)的標(biāo)準(zhǔn)

工作生活質(zhì)量與以下幾個(gè)方面的關(guān)鍵問題有著密切的關(guān)系：

(1)如何促使人事制度的公正化，包括錄用、升遷、績效、獎(jiǎng)懲等的公平性。

(2)如何幫助員工發(fā)展能使他們實(shí)現(xiàn)其能力和興趣的事業(yè)，同時(shí)又符合組織事業(yè)發(fā)展

的需求

(3)如何使工作本身更有意義和挑戰(zhàn)性

(4)如何使各種類型的獎(jiǎng)酬更有效地激勵(lì)員工，并保障員工的福利。

(5)如何建立和促進(jìn)更為良好、和諧的人際關(guān)系和群體間的關(guān)系

(6)如何促進(jìn)組織成員的參與、民主，并實(shí)現(xiàn)權(quán)利的均等化

(7)建立和保障安全與健康的工作條件和環(huán)境

(8)如何才能使理想的已經(jīng)確認(rèn)的組織目標(biāo)和變革得以實(shí)現(xiàn)。

8、7現(xiàn)代公務(wù)人力資源管理發(fā)展的新趨勢

1、知識(shí)工作者的興起以及政府職業(yè)化

2、從消極地控制轉(zhuǎn)為積極的管理

3、公務(wù)人力資源發(fā)展的重視和強(qiáng)調(diào)

4、人力資源管理與新型組織的整合

5、公務(wù)人力資源管理的電子化

6、政府人力精簡與小而能的政府

7、績效管理的強(qiáng)調(diào)與重視

8、公務(wù)倫理責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和重視

第九章公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理

重點(diǎn)問題：

公共預(yù)算的性質(zhì)、功能

公共預(yù)算的原則

公共預(yù)算的制度

政府會(huì)計(jì)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告及其作用

政府審計(jì)的形式、程序

政府采購管理

9、1公共預(yù)算的性質(zhì)、功能

預(yù)算：一國政府在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，依據(jù)國家之施政方針，以

國家整體資源與國民負(fù)擔(dān)能力為評(píng)估基礎(chǔ)，所預(yù)定的公共財(cái)政的收支計(jì)劃，也即經(jīng)過政治程

序所為之的國家資源配置。

依據(jù)美國學(xué)者阿克西羅德的分析，政府預(yù)算的功能主要有以下幾個(gè)方面：

1、為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源配置

2、通過稅收和借貸籌措預(yù)算財(cái)源

3、通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展

4、促使政府機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的運(yùn)用責(zé)任

5、控制支出的合法性，確實(shí)性并與政府決策相吻合。

6、提供不同層級(jí)間資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制

7、作為預(yù)算計(jì)劃的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具

8、經(jīng)由財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機(jī)關(guān)使其計(jì)劃實(shí)施更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能。

9、2公共預(yù)算的原則

傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)民主政治監(jiān)督的預(yù)算原則：

公開原則、明確原則、事前決定原則、嚴(yán)密原則、限定原則、單一原則、完全原則、不

相屬原則

提升行政績效的預(yù)算原則：

美國前預(yù)算局局長史密斯認(rèn)為有下列八項(xiàng)原則：計(jì)劃原則、責(zé)任原則、根據(jù)報(bào)告原則、

具備適當(dāng)權(quán)力原則、多元預(yù)算手續(xù)原則、自由裁量原則、預(yù)算時(shí)間彈性原則、預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)

原則。

9、3政府預(yù)算制度及其評(píng)估

復(fù)式預(yù)算：采用按經(jīng)濟(jì)的景氣循環(huán)同期的預(yù)算平衡原則，放棄預(yù)算的逐年平衡，是一種

消除景氣循環(huán)的預(yù)算方法。

績效預(yù)算制度：該預(yù)算的目的在于便利政府在會(huì)計(jì)年度內(nèi)，完成各項(xiàng)工作計(jì)劃與所列舉

的具體建議，其編制是以政府應(yīng)做的工作或應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，并總匯表示每一工作

與服務(wù)的事項(xiàng)所需的成本。

依據(jù)績效預(yù)算，政府機(jī)關(guān)績效預(yù)算的編制，采取下列步驟：

決定適當(dāng)?shù)挠?jì)劃種類；

將計(jì)劃分割成數(shù)個(gè)子計(jì)劃；

針對(duì)每一個(gè)子計(jì)劃的細(xì)部活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，以確定所需經(jīng)費(fèi)；

匯總所有經(jīng)費(fèi)資料編制預(yù)算。

設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算：是指審視一國長期的政策目標(biāo)與機(jī)會(huì)，以及國家當(dāng)前所達(dá)成之目標(biāo)與可

運(yùn)用之資源，利用一切分析工具，評(píng)估各種公共計(jì)劃書的成本與效益，協(xié)助國家最高當(dāng)局?jǐn)M

定最佳決策，以利用國家資源的合理分配的預(yù)算制度。其主要特質(zhì)有：

(1)以運(yùn)作化觀點(diǎn)去分析計(jì)劃的目標(biāo)

(2)分析一年和數(shù)年內(nèi)政策計(jì)劃的總成本

(3)分析達(dá)成目標(biāo)的不同方式，此可使用成本效益分析的方式進(jìn)行。

(4)以比較方式去研究分析所有政府政策計(jì)劃之成本與利益的系統(tǒng)方法。

設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的主要優(yōu)點(diǎn)是：

(1)設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算融合設(shè)計(jì)、計(jì)劃、預(yù)算三者為一體，注重設(shè)計(jì)功能的發(fā)揮。

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