摘要城市公用事業是經濟社會發展的基礎和載體。其發展水平和速度直接關系到城市經濟的發展和社會的全面進步。傳統的公用事業模式是城市政府運營和監督，導致公共企業管理效率和經營績效低下，服務質量和數量不能滿足城市居民的需求。國務院發布的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，明確提出鼓勵和支持非公有制經濟進入電力、基礎設施等壟斷行業。然而，在干預的過程中，政府仍需對公用事業實施有效的監管，以確保民營化改革的順利進行，并達到預期的效果。本文主要城市公共事業民營化的相關概念，進而分析了政府監管公用事業民營化的內容及必要性，最后關于完善我國城市公共事業民營化監管的思路提出了自己的想法。關鍵詞：公共事業；民營化；政府監管；必要性

一、城市公共事業民營化的相關概念（一）公用事業的范圍和特征公用事業是指為公眾或大多數人提供產品或服務，或供他們使用的企業或行業。在我國現行法律法規中，對“公用事業”及其范圍有不同的定義。例如，國家工商行政管理總局頒布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中所指的公用事業包括“供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通”等行業。在建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》中，“城市公用事業”是指“供水、供氣、供暖、公共交通、污水處理和垃圾處理等經營性市政公用事業”和“綠化、環衛等非經營性設施”。總體而言，中國的公用事業包括：供水、供暖、供氣、城市公共交通、排水、排污、垃圾處理、綠化、環衛等城市公用事業；道路橋梁、電信、供電、郵政、鐵路、公路、水路、民航運輸等基礎設施。民生的需要、公共利益、不同程度的自然壟斷或公用事業的公共（集體）物品屬性導致了其法律調整的特殊性。（二）民營化的概念廣義而言，“民營化可以定義為更多地依賴私營機構，而更少地依賴政府來滿足公眾的需求”。“民營化可以通過許多不同的技術和方法實現。因此，在不同的國家和情況下討論民營化會導致混亂和爭論。人們用許多概念來表達民營化，如非國有化、非政府化、非國有化、持股、政府撤資，這些都是民營化的同義詞。換句話說就是公司化、商業化、市場民營化不僅可以用來指民營化，還可以用來指使政府企業能夠在市場環境中運作的所有努力。因此，城市公共事業民營化只是各國“民營化”進程的一部分。我們之所以特別關注城市公共事業民營化，是由公用事業自身的特點決定的。在中國，作為計劃經濟的最后一塊領土，公用事業民營化改革滯后于其他領域的改革；在模式上，人們討論的“民營化”也相對狹窄。它通常是指將國有和公用事業的所有權或經營權全部或部分轉讓給人民，以引入市場機制。就民營化所需的法律和其他體制保障而言，全面改革才剛剛開始。我們認為，有必要在民營化進程中落實“公私合作”的概念。只有依靠公私雙方的力量，才能實現公用事業改革的目標。二、我國公共事業民營化的對象、意義（一）公共事業民營化的對象根據項目區分理論，市政公共設施根據壟斷程度和公共性可分為非經營性和經營性（包括準經營性）兩類。事實上，絕大多數城市公用事業，如供水、供氣、公共交通、排水、排污、道路、橋梁、垃圾處理等，都具有運營特點。這部分基礎設施可以成為私有化的主要目標。這是因為：（1）運營性基礎設施項目具有收費或成本補償機制，運營商可以通過該機制獲得一定的預期收益，并在相當程度上降低投資和運營風險。（2）由于基礎設施項目的服務需求屬于城市生產生活的基本需求，且需求規模大且穩定，因此對投資者或運營商具有很大的吸引力。（3）經營性基礎設施項目不僅是市政府的優質資產，而且具有較強的流動性。一般來說，流動性強的城市資產更容易進入市場，可以采取不同的運營模式，與其他經濟因素一起推動運營項目的重組，從而提高運營效率，更好地為城市服務。（二）公共事業民營化的意義城市公共事業民營化是進一步改革城市公共產品供給體制的主要途徑之一。在新的發展階段，在短時間內實現現代化，也是城市公共基礎設施建設和發展的基本方向。（1）民營化有利于充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高城市公共設施的運行效率和服務水平。城市公共基礎設施民營化可以打破行業壟斷，培育該領域的競爭市場，提高其服務質量，提高城市公共產品的運行效率，最大限度地發揮有限設施的效用。（2）私有化可以有效地減輕城市政府的財政壓力，為城市基礎設施的現代化開辟新的財政資源。一方面，城市基礎設施私有化后，可以從根本上減少城市政府的補貼，促進基礎設施從虧損走向盈利。另一方面，私有化過程是實現城市資產的過程。通過這個過程，城市政府可以獲得大量的收入。在城市土地收入日益減少的情況下，這是城市建設的一個非常重要的資金來源。（3）私有化為社會資金提供了重要的投資渠道，是擴大內需的有力手段。由于可運營的公共基礎設施具有相對安全、穩定和長期的預期收益，其私有化可以為其他城市企業、外商和城市居民開辟新的投資渠道，進而通過加強這一領域的私人投資來促進城市經濟的增長。（4）民營化有利于加快國有經濟戰略性調整，加快政府職能轉變。公共基礎設施民營化可以從一個新的層面上促進城市政府的機構改革、職能轉變和政策調整。在私有化條件下，城市政府的管理重心將向公共管理傾斜，其具體職能也將發生變化。出臺的政策將著眼于維護公共利益，最根本的是政府將退出一些基礎設施的投資和運營。這些都充分表明，在當前的發展條件下，推進城市公共事業民營化不僅潛力巨大，而且十分必要。公用事業是私營部門可以積極探索的領域，也是私營部門可以充分發揮自身優勢的領域。三、我國城市公共事業監管的內容及必要性（一）公共事業監管的內容1.進入監管城市公用事業必須通過公開招標獲得特許權來監督私營部門。公開招標可以限制運營商的過多進入，最大程度地降低社會成本，并確保高效率的資源分配。在城市公共工程建設中，特許權是在一定范圍內轉讓的，但是由于缺乏通過招標轉讓管理權的經驗，實際上可以避免招標競爭不足的問題。特許經營權招標的目的是通過競爭機制選擇最佳運營商，但在現實世界中，競爭不足通常會影響這些機制的功能。為了解決招標過程中競爭不足，招標程序不正確等問題，有必要加強對招標過程的監督。2.價格監管城市民營和私人公共服務事業的物質和收益水平不但與城鎮民營企業盈利能力水平有很大的關系，而且還直接地影響了私人和民營企業在城鎮居民中參與到公共服務領域的預期收益。這。因此，對于價格的控制是我國城市公共事業行政控制的一個核心。合理的定價可以刺激私營國有企業有意識地提高生產效率和降低成本，從而使消費者享受更低的價格。當今世界上最具影響力的定價模型包括美國投資回報率模型和英國最高定價模型。根據我國的實際情況，政府可以使用上限價格模型來設定公共物品的價格。3.質量監管作為公共服務提供者，通過與公眾利益直接相關聯來提供安全可靠的服務，城市公共服務已成為政府監督的重要組成部分。在以公司和市場導向的運營中，企業應該接受到減少或者增加其產品和服務質量的資源和經濟效益的啟發。為有效地防止被壟斷商業所向消費者提供的劣質商品和服務因沒有激烈市場競爭而導致惡化，并有效地防止被壟斷商業向消費者提供的劣質商品，政府部門應當對其進行嚴格的質量監督并建立完整的法規制度。4.普遍服務監管公共服務領域是與人民群眾的公共利益密切相關的根本經濟領域，產品或服務被認為是人們日常生活的根本必須品，因此"普遍服務"就應該發展成為在我國政府進行監管的過程中特別引起高度重視和準確把握的一種措施。普遍服務監督主要包括對私營公司提供的普遍服務監督，對公共產品和服務提供的歧視性監督和改善普遍服務的獎勵機制。（二）城市公共事業民營化監管的必要性一般來說，水、電、氣等公用事業屬于基礎設施行業，具有明顯的自然壟斷性和明顯的公共性。因此，長期以來，政府是公用事業的唯一所有者和經營者，管理效率和經營績效低下。作為消費者，公眾無法獲得滿意的服務。打破政府壟斷，使民間資本成為公用事業的主導力量之一，可以極大地提高公用事業的運營效率和效率。城市公共事業民營化的基本邏輯是通過充分激發個人利益最大化的行為動機，實現公共利益最大化；因此，為了實現個人收入的最大化，經營者有足夠的權力來降低運營成本，改進管理流程，改善公用事業產品的供應。運營管理績效的優化也意味著消費者可以享受更豐富的產品和更便捷的服務。然而，通過促進個人利益最大化來實現公共利益最大化的邏輯并不十分可靠。其關鍵原因在于，個人利益的最大化可能以犧牲公共利益為代價，最終促使其侵犯消費者權益，以獲取壟斷利潤。政府監管作為現代政府的治理工具，在民營化過程中充當公用事業經營活動的監督者，及時限制經營者個人利益最大化動機的過度擴張，維護消費者的合法權益。世界各國的民營化實踐表明，在民營化浪潮席卷之后，必須是政府公共事業監管的后續行動。價格監管、進出口監管、質量監管等良好的政府監管是民營化公用事業經營管理活動的制度基礎。民營化邏輯與政府監管邏輯的互補性可以帶來公用事業經營者利益與公眾利益的雙贏。公用事業價格的波動必須受到良好的政府監管的約束。四、完善我國城市公共事業民營化監管的思路城市公共事業民營化是政府職能轉變的重要方面，是政府通過市場化提供公共產品的有益探索。在城市公共事業民營化過程中，政府的主要職能是制定和監督與公用事業有關的監管法律，頒發和修改營業執照，制定和監督監管價格的執行，以及實施必要的市場準入規定。民營化是公用事業逐步增加民營企業比重，擴大經營范圍，相應減少國有企業比重，縮小經營范圍的過程。從國外經驗來看，民營化改革是一個漸進的過程。中國公用事業民營化的道路應該更像這樣。它應該走一條漸進的道路，需要經濟學、行政學和行政法等多學科的共同研究。需要從市場、企業、公眾和政府等多個維度共同推動民營化改革的順利進行。行政法學者研究城市公共事業民營化的目的是使政府“規模和功能適度，但有足夠的能力為法律、經濟和集體商品生產提供制度基礎，使私營部門充分發揮其潛力”提供制度供給，保障城市公共事業民營化的順利進行，是當前行政管理體制改革的重要思路。因此，筆者認為應該從以下幾個方面進行探討和構建：（一）加強和完善立法，堅持依法規制借鑒國外民營化的經驗，以法制為標準進行公用事業改革，以立法為導向，依法行政，可以減少改革的盲目性。例如，根據電信業監管體制改革的需要，英國政府于1981年制定了《電信法》，并隨后制定了新的《電信法》。在電力、燃氣和自來水供應行業，分別制定了《電力法》、《燃氣法》和《自來水法》。這些法律法規由立法機關制定。它們決定了新行政法規體系的基本框架。實際上，它們是政府監管體系改革的綱領性文件。有鑒于此，當前中國應以促進有效競爭為指導，修改《鐵路法》、《電力法》和《航空法》，制定《電信法》。在這些行政法中，應以促進有效競爭、保護消費者利益為根本指導思想，進而對行政監管機構的設置、權責劃分、市場結構等作出規定；二是抓緊修訂制定城市公共交通管理、城市排水污水處理管理、城市燃氣管理、城市供熱管理、城市園林管理、風景名勝區管理等行政法規和規章；第三，我們可以借鑒臺灣制定的《城市公共事業民營化條例》，作為城市公共事業民營化的指導性法律。在這項規定中，我們應重點解決公用事業民營化的范圍，為公用事業民營化后各行業提供的服務制定技術標準，并規范民營化模式。目前，學術界對公用事業的范圍和民營化的范圍存在爭議，但大家一致認為，在解決公用事業民營化的范圍時，重點應該是將公用事業的自然壟斷業務和非壟斷業務分開。自然壟斷業務由國家授權的企業經營，非壟斷業務可以民營化。例如，輸電（包括配電和配電業務）屬于自然壟斷業務，而發電（發電）屬于非壟斷業務。前者由一家公營企業或受監管的私營企業承擔，后者可由多家私營企業競爭性經營。（二）以政企分開為民營化的關鍵，建立獨立性強的規制機構所謂政企分開，是指監管機構必須與監管對象分離，保持獨立性。在最近一輪政府機構改革中成立的中國電力監管委員會就是在這一理念下成立的。借鑒國外監管經驗，筆者認為可以成立公用事業監管委員會作為主要的監管機構：一是使其在結構上與政府政策部門分離，能夠獨立實施監管政策，不受利益相關者的干涉，尤其是政府政策部門作為現有公司股東的不必要干預。其次，它由一個合議機構集體領導。在人員構成方面，該機構應由行業管理專家、技術專家、經濟學家和法學家組成。這些成員的任期是固定和有保障的，任命時間與政府的行政領導交錯，這種安排可以確保監督的專業性和政策的連續性。第三，公用事業監管委員會應有足夠的資金和人員控制權。公用事業監督委員會成立后，政府與公用企業之間應形成行政指導與行政合同并存的法律關系。1.政府應對公用企業實施行業性的行政指導行政指導是指“行政主體為實現公共行政的某一目的，期待行政客體的某一行為（作為或不作為）而實施的一種行為形式。它不具有法律約束力，但可以直接作用于行政客體。”目前，行政指導已成為成熟市場經濟國家政府調控經濟事務的重要手段。在規范公營企業的經營模式時，政府應從整個行業的角度對行業內的公營企業進行必要的行政指導，以促進其向預定目標靠攏。這不僅是實現公營企業最終目標的需要，也是政企分開后政府管理公營企業的需要。具體來說，政府可以通過指導立法來規范行業競爭，防止壟斷地位的公營企業被濫用；政府可以通過指導政策和規劃來引導整個行業的發展方向；政府可以通過信息引導引導私人投資流動，激勵產品開發；政府還可以利用輿論工具對公營企業進行靈活的監督等等。2.建立政府與個體公用企業之間的行政合同關系行政合同又稱行政契約，是指“公法上建立、變更和終止法律關系的合同”。在國外，這是一個相對發達的體系。主要類型包括公用事業特許經營合同、公共工程合同、供應和服務合同、債券合同、服務租賃合同等。由于公共企業提供公眾所需的基本產品和服務，因此確保服務的穩定性、質量、可靠性和可靠性非常重要；由于公營企業與國家基礎設施密切相關，它們的運營會影響生產要素的流動，進而影響經濟增長；此外，中國的地區差異也會導致公營企業的投資行為傾向性。鑒于上述因素，政府往往需要直接與個別公營企業談判，以實現其基本管理目標。在現階段，政府與個體公營企業簽訂行政合同是一種更合適的方式。在政府管理公共企業的過程中，為了在社會福利最大化的目標指導下實現具體的行政目標，有必要與公共企業簽訂行政合同，規定某些具體事務的權利和義務。這是政企分開后政府實現公共目標的有效手段。當然，在建立行政契約關系之后，政府的信用也應該受到特別的關注。政府必須嚴格履行合同，合理運用監管手段。在監管過程中，個人利益的實現不應因為公共利益的需要等原因而被忽視。政府應遵循信任保護原則。（三）強調被規制者的參與，保障民營化程序的公正在中國的公共企業面前，國際社會承認的幾項消費者權利——安全權、知情權、建議權和索賠權——難以實現。因此，未來的行政規制體系必須強調公眾參與。程序正義非常重要。在民營化的過程中，所有的程序都應該是公開透明的，這樣人們的所有意見都可以合理地表達出來，從而充分反映競爭和民意。1.公開招標制度以公開招標的方式進行城市公共事業民營化，無疑可以減少不正當交易和腐敗現象的發生，應該根據《中華人民共和國招標投標法》制訂城市公共事業民營化公開招標投標制度。2.價格聽證制度城市公共事業民營化后，價格問題十分重要。各地已經結合本地區的實際開始探索一些有益的做法。應該根據價格法的規定，進一步完善公用事業的價格聽證制度，并保證消費者有獲取定價信息與參與制定價格的權利。3.規制談判制度民營化政策的出臺應當通過規制當事人的協商談判程序。該程序要求行政機關在擬議規章前，先設立協商談判委員會。該委員會成員由規制者和被規制者以及其他利害關系人和公眾代表組成。協商談判委員會的會議必須公開舉行。規制機構的規章制定必須依據協商談判達成的合意。韓國的“規制基本法”對協商談判程序有不同程度的規定。4.公用事業信息公開制度公用事業關系民生，應該建立公用事業信息公開制度，允許公民獲取有關公用事業規劃、運作的信息。（四）強化政府信用，規制運營者行政法規依據法律和有關法令、命令、法規實施。然而，法律、法令、命令和條例本身并不完全符合實際，因此監管者有一定的行政自由裁量權。與此同時，監管者也是“合法的壟斷者”。除了監管法支持的權威外，它們還具有自我強化法律權威的機制。行政自由裁量權和自我強化的法律權威機制的存在，使得監管者在經濟監管活動中濫用權力，謀取私利，不按照經濟福利最大化的原則來規范自己的行為，或出于某種目的維護某些群體的利益，或僅憑主觀意愿行事。因此，我們必須加強和完善監管機構的監管，使其能夠以消費者和企業的利益最大化為行動基準，做到公正廉潔，依法監管，做一個好的“裁判員”而不是“運動員”。從傳統行政法學理論出發，對監管者的規制主要包括三個方面：一是實體法的規制，二是程序法的規制，三是司法審查。1.行政程序法的限制行政程序的設計目的必須是促進行政機關對具體案件或者各種案件準確、公正、合理地適用立法指示目前，我國尚無統一的行政訴訟法，但現實需要使我們必須加快制定行政訴訟法的步伐。只有遵循適當的行政程序，監管機構才能更好地運用行政自由裁量權，充分保護相對人的合法權益。2.加強對行政規制的司法審查根據行政訴訟的實踐和社會發展的需要，修改現行《行政訴訟法》，將行政機關的經濟行為納入司法審查范圍顯然是必要的。在修改行政訴訟法的同時，對《國家賠償法》的有關規定進行相應修改，制定《國家賠償法》。國家對因政府濫用監管權而遭受損害和損失的公民和企業，應當給予相應的賠償和補償。

結束語總之，要按照經濟合理的原則，建立城市公共事業民營化的行政監管體系，嚴格界定行政監管機構的職能范圍和行使方式，通過新的立法或修改現有實體法，廢除缺乏經濟合理性的監管制度，保留和完善合理的監管制度，制定行政程序法行政許可法確立了合理的行政監管程序和監管機構的監管結構。完善行政法規體系，關鍵在于深化行政體制改革。只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分、政社不分的傳統體制模式和慣性，才能建立一個相對中立、有效的行政體系，使相關行政機構的職能朝著微觀監管的方向健康演進。只有這樣，公用事業民營化才能順利實施。

致謝本論文是在指導老師的悉心指導下完成的。老師淵博的專業知識，嚴謹的治學態度，精益求精的工作作風，誨人不倦的高尚師德，嚴以律己、寬以待人的崇高風范，樸實無華、平易近人的人格魅力對我影響深遠。本論文從選題到完成，每一步都是在老師的指導下完成了，傾注了老師大量的心血。在此，謹向老師