雙減背景下小學生在校學習時間問題的理性反思

學生學習時間的管控始終是減負的關鍵措施，當前我國小學生

每日在校學習時間的相關政策側重于給出限制性標準，對學校和家

庭安排小學生一日生活和學習的指導性不強，小學生每日在校學習

時間標準的確定缺少科學依據。減負應該限制小學生每日的在校學

習時間，而不是在校時間；應該管控每日的總體學習時間，而不是

僅管控每日在校的學習時間。國家應基于科學研究數據出臺小學生

一日學習時間管理指導意見加強家長和學生的時間管理能力教育。

從我國學生學習負擔治理的歷史來看，對于學生學習時間的管

控始終是減負的關建措施。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦

公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培

訓負擔的意見》（以下簡稱〃雙減〃）也在時間管控上下足了功夫。〃小

學三至六年級書面作業平均完成時間不超過60分鐘〃〃校外培訓機

構不得占用國家法定節假日、休息日及寒暑假期組織學科類培訓〃,

正是這些〃硬核〃的時間管控措施給此輪減負戴上了〃史上最嚴〃的帽

子。小學生作為身心發展尚未成熟的特殊群體，在校園這一主要學

習與生活場所中，能否科學合理地安排其在校時間，讓時間服務于

學生、支持學生成長成才，直接關系看小學生的學習與生活質量。

一■小學生每日在校學習時間相關政策的歷史回溯

當前，〃小學生每日在校學習時間不超過6小時〃是很多地區在

政策和實踐層面對小學生每日在校學習時間的基本要求。正是這條

基本的規定決定了小學放學時間較早，這也給小學生留下了一個時

間較長的放學后時段。家長接送的3點半難題、校外培訓的黃金時

段、課后服務的服務時段都跟這條〃不超過6小時〃的規定密切相關。

了解〃不超過6小時〃規定的提出和發展演變過程就可大體了解我國

小學生在校學習時間政策的演變歷程。

（一）〃6小時〃規定的提出

新中國成立初期我國就提出了對學生在校學習時間進行限制的

要求。由于當時物資匱乏，很多學生吃不飽飯，營養不良，長時間

的學習極大地影響了學生的身體健康。1950年6月和1951年1

月毛澤東先后兩次專門就學生健康問題致信時任教育部部長馬敘倫,

要求〃學習和開會的時間宜大減〃，并提出健康第一、學習第二的方

針。1951年7月發布了《政務院關于改善各級學校學生健康狀況

的決定》，其中明確指出學生每日上課、自習時間〃小學高年級不得

超過六小時（均包括課間休息時間在內）這應該就是我國〃6小

時〃規定的最早出處。1955年7月《教育部關于減輕中小學學生過

重負擔的指示》印發，其中再次明確小學高年級每日上課時間和自

習時間不超過6小時。但是，當時執行這條規定的方式比較寬松，

大部分的學校可能只是調整一下課表，減少了上課時間。

（二）〃6小時〃規定的落地實施與強化

進入20世紀90年代，〃不超過6小時〃的政策規定逐步得到實

施。1990年，由國家教委、衛生部發布的《學校衛生工作條例》

再次明確規定，在小學階段，學生每日學習時間（包括自習）不超

過6小時。在減負工作的相關要求推動下，此時有的地區就開始調

整學校的作息時間，將小學放學時間提前。伴隨基礎教育領域學生

減負力度的不斷增大，教育部2009年發布了《關于加強中小學管

理規范辦學行為的指導意見》，要對各地區學生休息時間、在校學

習（包括自習）時間、體育鍛煉時間、在校活動內容和家庭作業等

方面組織全面檢查，并對落實不到位的要進行追責。〃不超過6小時〃

這一規定逐步開始真正落地。我國各地大部分小學開始三點半左右

放學，由此衍生家長上班導致孩子無人接送且無人看管的〃三點半難

題〃。

2012年12月，中華人民共和國衛生部和中國國家標準化管理

委員會聯合發布了新版《中小學生一日學習時間衛生要求》，對學

生一日學習時間、睡眠與體育活動時間等作出了詳細規定，即小學

一二年級學生一日學習時間不超過4小時三四年級不超過5小時,

五六年級不超過6小時。一日學習時間是指一天中上課和課外自習

時間，上課時間是指課程表安排的早讀、上課、實驗實習、課內自

習時間，課外自習時間是指預習、復習及完成學校教師指定的課外

作業時間，包括晚自習和家庭作業時間。這一文件強化了〃6小時〃

規定的實施，并成為目前規劃與分配小學生在校時間的主要政策依

據。此后吉林、湖南、江蘇等地出臺的義務教育階段辦學標準、管

理辦法等地方文件都遵循了〃不超過6小時〃這條規定。放學時間早

成為我國小學教育的常態，由此也催生了校內托管、校外培訓和課

后服務等多種形式的〃三點半難題〃應對舉措。

（三）〃6小時〃規定的隱形

當教育實踐中小學生每日在校學習不超過6小時的規定全面落

地后，國家層面的政策反而不再強調這一規定。2017年教育部印

發《義務教育學校管理標準》，沒再提〃不超過6小時〃的問題，只

是要求〃科學合理安排學校作息時間，確保學生課間和必要的課后自

由活動時間。同時要求家校配合保證小學生每天10小時睡眠和1

小時的鍛煉。2021年教育部等六部門聯合印發的《義務教育質量

評價指南》也沒有明確提出每日在校學習時間的問題，只是在學校

辦學質量評價中提出〃統籌調控作業量和作業時間〃，在學生發展質

量評價中提出〃學生要按時作息，保證充足睡眠〃。由此也導致地方

義務教育管理政策的出臺不再提出明確的相關要求。例如，浙江省

2021年修訂發布的《浙江省義務教育條例》，山東省2021年發布

的《山東省普通中小學辦學基本規范》等，這些文件都與國家保持

一致，只是規定學校應當合理科學安排學生的課業，在小學方面強

調了〃鍛煉1小時”和〃睡眠10小時〃的規定。

這一時期〃不超過6小時〃在政策上不再明確提出，但是在教育

實踐中這條規定還是各個學校的基本遵循，它實際上成為一條隱形

的規定。同時,很多學校在執行上對〃在校學習時間〃有不同的理解，

有的寬泛地將其理解為所有的在校時間總和不超過6小時，有的則

狹隘地理解為上課的總時間不超過6小時。在這種情況下，與〃雙減〃

政策執行密切相關的上課時間、放學時間、作業時間、課后服務時

間等問題也很難梳理清楚。

二.小學生每日在校學習時間政策的理性追問

福柯曾指出，時間是一種權力關系，時間作為一種權力掌握著

我們的日常生活與社會關系，它將人的活動甚至動作都進行了分割。

既然時間管控政策在基礎教育減負過程中發揮著舉足輕重的作用，

那么我們就有理由在小學生身心發展特點、社會發展需要和教育實

踐的多重視野下審視小學生每日在校學習時間政策，科學回答小學

生每日在校學習時間的相關問題。時長限制在多少、時段如何分配、

管控學習時間還是在校時間，這些問題都要依據學生的身心發展特

點和相關的教育規律進行合理精準的規劃。

(-)小學生每日在校學習時間限制標準的確立是否有科學依

據

第一個要反思的問題是現行的小學生每日在校學習時間規定是

否有問題，應該怎洋科學地確定這個時間。

首先我們認為這一政策充滿了經驗主義特征，對教育發展實踐

關注不足。因為自新中國成立后第一份相關的文件作出規定后,后

面的政策文件都是在經驗性地重申這一規定，這一時期學生吃不飽

飯、營養不良的情況在今天已經不存在了，課堂教學內容的總量也

發生了變化，在各類高新技術的加持下，教育教學的效率也有顯著

的提高，考慮到這些新情況，經驗性地重申當時的時間限制政策顯

然不太合理。

其次我們認為應該深入了解西方發達國家相關問題的探索歷程,

以資借鑒。19世紀下半葉的歐洲|,半日制學校盛行，他們主張一個

較短的學生在校學習時間，主要考量是當時還存在很普遍的童工問

題，兒童下午的時間需要去工廠做工。然后學校過于擁擠，所以不

得不實行輪班教學。當然也有醫生從健康角度指出，考慮到全天上

學學生每天需要往返學校四次，加上家庭作業負擔，這會導致學生

和家庭不堪重負。最后就是當時的課堂教學形式比較單一，主要以

規范性的課堂教學為主，缺少學生活動。但是進入20世紀，西方

國家開始更為重視教育質量，認為延長學生的學習時間是提高教育

質量的重要措施。先是有美國學者提出要將學生每日在校時間延長

到7個小時,每年的上學日擴大到200~220天。然后在一些基金

會的推動下，1994年美國成立了時間與學習國家教育委員會,專

門研究學生在校學習時間問題。2010年，又成立了國家時間與學

習中心。還有議員在2009到2011年間多次向國會提交《事關創

新的教育時間法案》。總之，20世紀下半葉至今的美國，一直致力

于延長學生的在校學習時間，但總體上，全美小學生每日在校學習

時間仍然維持在6.5小時的水平上。可見，西方發達國家在學生每

日在校學習時間問題上是有系統的研究的，而且密切地聯系了其社

會發展需要。

小學生每日在校學習時間的確定是一個科學問題，它至少涉及

以下幾個影響因素：一是社會發展對小學教育的實際需要；二是處

于特定年齡段的小學生身心發展特點對學習時長和時段的限制；三

是在現代高新技術加持下教育效率、教育活動形式的變化等對兒童

在校時間的影響。

（二）管控在校時間還是學習時間？

既然時間管控是減負措施的重要方面，我們就要分析真正有效

的管控是管控什么時間。為此，必須首先區分清楚幾個學習時間相

關的概念。首先是學生的在校時間，它是指學生處于校園內的時間

（此處討論不包括寄宿制學校的情況）。從學生在學校做什么的角

度看，在校時間可以分為在校學習時間、在校活動時間和在校休息

（餐食）時間。可見，學生在校時間不能等同于學生在校學習時間。

其次是學生的學習時間，它是指學生用于學習活動的時間。從學習

活動發生的場所看，學生學習時間包括在校學習時間和在校外的自

由學習時間。這里也可以明確看出，減負如果要管控學生的學習時

間，顯然不能只管控學生的在校學習時間。第三是學生的在校學習

時間，它是指學生在學校內用于學習的時間，主要包括上課的時間、

自習的時間等。在校學習時間只是學生學習時間的一部分，同時也

只是學生在校時間的一部分。

當前時間管控的相關政策主要集中于對〃在校學習時間〃進行管

控，未能從學生整體的學習時間上進行統籌規劃。這就會帶來時間

管控的擠出效應，無法真正地控制學習時間。例如，政策管控如果

只是對在校學習時間進行壓縮和限制，而不去管控校外學習時間，

那么就會出現校內學習時間減少、校外學習時間增加的情況，學生

整體的學習時間并不會減少。這也是此輪減負由原來的單維度校內

減負升級為校內校外雙維度雙減的原因之一。與此同時，國內各地

在政策的實際執行中，還存在未能清楚區分小學生在校學習時間和

在校時間的問題。存在片面將在校學習時間的規定擴展至對整個在

校時間的限制，一些學校存在著〃到時間就讓學生離校〃的簡單化管

理傾向。

因此，當前想要切實達成政策所期望的''減負〃的實際效果,要

從兩個方面完善小學生時間管控措施。一是應該管控小學生的學習

時間，而不是管控在校時間。校園應該保持對學生的開放，給予小

學生更廣闊的、自由的、可自主選擇的彈性在校時間，不對其在校

時長進行強制要求，同時也避免早早地將學生〃趕回家〃給家庭造成

看護子女的負擔。二是對于學習時間的管控也不應局限于在校學習

時間管控，而應擴大為校內校外雙維度的整體學習時間管控。

（三）時間管控是側重于限制總時長還是側重于給出時長時段

分配指導？

管控時間可以簡單地對時長作出限制，也可以對時長和時段的

分配作出指導。那么在小學生每日學習時間的問題上，是出臺側重

于限制的規制性政策，還是應該出臺側重于指導的指導性政策呢？

公共政策學中深討政策工具類別時將政策分為管制類政策、激

勵類政策和信息傳遞類政策三大家族。管制類政策比較傾向于出臺

各種限制性政策措施。這是一種調控、限制、制約和剝奪政策利益

相關者的資格、權利和行為的政策形式，它的主要特征是倡導禁止

性的價值導向。限制性政策措施通常具有雙重效應，短期內規范了

某些活動的同時，也經常會在后期帶來很多負面效應。相比之下，

激勵類和信息傳遞類政策工具就比較傾向于出臺各種指導性政策措

施。有學者在這些分類啟發下總結出象征和勸誡類的教育政策工具。

這些政策通過呼吁無形的價值（如公正、公平、平等、正確和錯誤），

或者通過使用典型、象征和標簽，尋求改變與政策偏好行為有關的

觀念，以便鼓勵對政策的遵從、使用或支持。從政策工具對比中我

們可以發現，限制性政策工具簡單明了，但是并不能回答清楚應該

怎么辦。指導性的政策可能較為復雜，約束力不強，但是它傾向于

告訴大家應該怎么辦。

〃雙減〃政策發布后，有學者對〃雙減〃后省市級減負政策的統計分

析發現，權威工具、能力建設工具類的政策使用過多，激勵工具、

象征與勸誡工具和系統變革工具的使用頻次合計占比僅為4.67%。

現行的《中小學生一日學習時間衛生要求》國家標準發布于2012

年，其中的內容偏重于對一日學習時間、睡眠與體育活動時間、課

間休息與排課要求等活動的時長要求，更側重于限制，但是對于怎

么落實、怎么合理地安排各項活動缺少指導，因此它對學校和家庭

安排小學生一日生活和學習的指導性不強。各地正在推進的作業、

睡眠、手機、讀物、體質管理等〃五項管理〃督導也只是要求加強上

述五個方面的督導和管理，并未能給出更為細致的時間管理建議。

可見，當前的小學生在校學習和減負相關的時間管控政策呈現鮮明

的限制性政策特征。這些政策只是限制了各類相關活動的時長，沒

能圍繞學生學習時間對各類活動的時長時段劃分并給出更多指導性

的建議。

小學生在校學習時間的管控牽扯到學生減負、牽扯到健康教育

生態的建設，其中非常關鍵的部分是告知家長和學校〃應該怎么做〃，

而不是告訴家長和學校〃什么不能做〃。因此，小學生在校學習時間

的管控政策不應該僅停留在限制性政策層面，應該多出一些指導性

的政策。

三、出臺國家層面關于小學生一曰學習時間管理指導意見的建

議

小學生是未成年人，他們時刻需要得到監護。規劃小學生每日

學習時間要從學校、家庭、社會協同育人的視野下整體規劃，實現

學校、家庭和社會在時空上的無縫對接，在目標上的協同一致,在

形式上的優勢互補。國家層面應對此進行統籌規劃、科學劃分。國

家應結合小學生的生活軌跡出臺小學生一日學習時間管理指導意見,

引導學校、家庭和社會合理安排小學生的每日學習時間，形成一個

覆蓋在家時段、在校時段和校外學習時段的小學生一日學習時間管

理指導建議，以此為突破口來構建健康的教育生態。

(-)指導意見的規定要兼顧限制性與指導性

指導意見應兼顧小學生一日學習時間管理的限制性與指導性。

通過限制條款和指導性條款的科學設計來引導學校、家庭合理安排

小學生一日學習時間。限制性條款用于確保國家各項要求得到進一

步落實和強化，例如，與每日學習時間密切相關的上課時長、作業

時長、運動時長、睡眠時長等方面的要求還應保持明確的限制性表

述，并明確突破這些限制可能造成的危害。指導性條款則主要提出

不同時段學習活動的具體安排建議。例如，要明確在校學習時間中

不同學習活動的時長和時段如何分配，要對不同類型的學習活動進

行明確的界定，要對學習活動和其他活動的穿插安排給出建議。在

家自由學習時間尤其需要更為細致的指導，因為這個時間段主要由

家長掌控，但是一些家長不具備教育相關的知識背景，對子女學習

時間的安排容易出現學習總時間超量、單次學習時間持續過長、學

習時段安排不科學、在家學習時間不能與在校學習時間很好地配合

等問題。同時也需要對小學生校外機構學習時間給出科學指導和合

理建議。引導家長根據學生的學習情況科學合理安排校外學習，以

進一步降低可能由于校外學習時間的無規律、無約束所造成的學業

負擔加重的狀況。

(二)指導意見要符合學生生活和教育實際

指導意見應充分考慮小學生的生活作息，結合小學生生活作息

的特點給出小學生從早晨起床到晚上睡覺的一日學習時間分配計劃。

首先是根據學生的實際情況給出上學日和休息曰兩種不同的每日學

習時間管理指導建議。其次是根據小學生的年齡和身心發展特征，

充分考慮其從起床時間、吃飯時間、睡覺時間等關鍵時間節點和完

成這些日常生活必備活動所需時間來劃分出小學生每日學習的時長

和時段。第三是考慮我國小學學校課后服務、校外教育等工作時間

安排來制定小學生的每日不同類型的學習時