第9章農村公共產品第一節農村公共產品理論一、農村公共產品的特征農村公共產品是指相對于農民私人財產而言具有非競爭性、非排他性特點，用于滿足農村公共需要的產品。全國性公共產品，如農村環境保護、農村義務教育、農村公共衛生地方政府和農村組織的地方性公共產品，如江河治理、大型防護林工程、農村電網建設、農業科技成果推廣等。農村公共產品的有效提供可提高農業生產力，提高農民生活水平，是農村經濟開展的重要根底，也關系到我國新農村建設的成敗。二、分類第二節農村公共產品供給制度變遷一、農村公共產品供給制度供給制度的主要內容確定供給模式和供給主體的制度決策制度資金籌集制度生產和監督管理制度城市公共產品：根本由國家提供農村的公共產品：有相當大的比重那么由農民自籌資金或者通過“出工出勞〞的方式來解決

二我國農村公共品供給制度變遷〔一〕建國初期(1949―1957)〔1〕主要依靠農民自我提供?！?〕以社會救助、社會福利和優撫安置為內容的集體保障制度?！?〕公共產品供給主要靠國家財政安排少量資金支持恢復農業生產，很少有其他支出用于農村教育、衛生、文化等農村公共事業。在方案經濟體制下，農民自己提供社區的公共產品，社員投工、投勞提供農村公共產品生產所需的勞動力本錢；社隊集體積累公積金和公益金支付農村公共產品所需的物質本錢。在人民公社時期，由于社隊幾乎控制力所有的生產、生活資料，農民僅僅是簡單地向集體出售勞動的社員，他們對公共品的的供給無決策的權力，所有的決策都被集中于社隊以上的各級政府。這一時期，在向社隊和農民征集的根底上，農村基層相繼建立起較為完備的農村公共效勞機構人民公社時期公共產品供給包括制度內財政渠道及制度外籌集渠道,制度內渠道籌集的財源十分有限,由此這一歷史時期主要通過在工分分配前預先扣除方式提取公積金、公益金及各項管理費來分攤物質本錢,通過增加工分量,降低工分值及行政手段大規模使用勞動力來分攤人工本錢來完成公共產品的有效供給；政府供給為主，排斥市場供給。實行自上而下的公共產品供給決策程序。難忘修建紅旗渠的艱苦歲月原林縣縣委書記

楊貴1954年4月，我調到林縣任縣委書記后，對林縣山區建設作了屢次調研。在分析林縣縣情時，更加深刻地認識到，缺水是林縣貧困的主要原岡，是困擾群眾生產生活的關鍵問題。要改變山區貧困面貌，讓農民脫貧致富，關鍵是引水進村、引水上山。當時全縣共有918000畝耕地，只有12000畝水澆地。全縣550個行政村，常年遠道取水吃的就有307個村，有的跑三五公里取水，有的跑八九公里甚至更遠的路程去取水。一個區三五萬人，只有三五眼活水井。真是吃水貴如油，十年九不收。1959年，林縣大旱，全縣境內水資源缺乏的矛盾很突出?？h委領導成員只好到鄰近的山西平順縣考察“引漳入林〞工程。1960年2月，縣委決定開工修建引漳入林即紅旗渠。人民公社時期公共公共產品供給制度的特征這一時期的農村公共產品生產和管理具有自我生產、自我管理的特征。勞動代替資本充分化。供給范圍較為廣泛形成兩種供給渠道〔財政渠道和集體經濟組織渠道〕供給主體單一農民負擔是隱形和間接的〔三〕改革開放后至稅費改革前〔1978―2002〕稅費改革前，我國農村公共產品供給體制，根本上按三條不同的渠道來籌集資金，并按自上而下的決策體制來供給農村公共產品。這三條籌資渠道分別是以下這些。〔1〕農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅(2)三提五統、義務工和積累工〔3〕共同生產費和其他各種集資攤派共同生產費是指農業生產中需要共同開支的費用，比方農田灌溉、病蟲害防治等。名目繁多的集資大多用于村以外的用途“三提五統〞是什么？“三提〞是“村級公積金、公益金、公共管理費〞。公積金用于農田水利根本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業；公益金用于“五保戶〞的供養、對特別困難者給予補助以及其他集體福利事業；管理費用于干部報酬和管理開支。“三提〞一直作為農業稅的附加局部，一般相當于正稅的20%。“五統〞指“五項統籌〞，包括教育附加費、方案生育費、民兵訓練費、民政優撫費、民辦交通費。也就是農村教育、計生、民兵、優扶、鄉村道路基建等方面開支需求，這些都是屬于農村公共效勞的范疇，應當由國家財政來支付。此時期的制度外供給出現了一些新特點：(1)稅費負擔顯性化。與1978年以前相比，農民稅費負擔不管是工程還是數量都在增加，農民不堪重負。(2)勞動投入貨幣化

第三節、現行農村公共產品供給中存在的問題及原因公共產品的供給問題，實質上是如何配置社會公共資源問題。在公共資源配置過程中，必須堅持兩條原那么：一是效率優先，二是兼顧公平。但是，由于我國農村現行公共產品供給的制度外籌資機制、自上而下的決策機制及鄉鎮制度內財政的財力缺乏等原因，造成了我國農村公共產品供給的效率低下和地區間不公平。一現行農村公共產品供給中存在的問題1．公共根底設施建設不能適應農村經濟開展和農民生產生活的需要。2．公共衛生事業停滯不前。3.農村義務教育現狀不容樂觀。山區的孩子上學真不容易：湖南一山村兒童上學每天爬天梯懸崖上的村莊：孩子上下學徒手攀爬800米懸崖四川涼山“懸崖村莊〞引關注官方：先建一鋼筋梯道?看客?第513期：大涼山的孩子4.社會保障徘徊不前。

農村稅費改革更加劇了農村公共產品供給的短缺狀況。在稅費改革前，基層政府尚可以通過“統籌〞和“提留〞方式取得供給公共產品的制度外資源。稅費改革后，制度外獲得資源的空間大為縮小，在鄉鎮財力普遍缺乏的情況下，如果沒有外來的財政轉移支付，意味著某些農村公共產品供給將減少或取消。誰來贍養中國老人〔二〕局部公共產品供給過剩，結構失衡有時即使地方政府的出發點是好的，但其提供的公共產品也并不一定會使農民受益。例如，政府調整農業結構決策的失誤，影響了農民資源的有效配置；某些公共效勞部門在為農民提供種子、科技效勞時以次充好，坑害農民等等。如有些地方群體上訪事件，如農業結構調整政府為主導。(三)農村公共產品供給主體責任不明確

農村公共產品供給責任的分擔涉及政府間利益的劃分，上下級政府為了追求自身利益的最大化，必然會進行有利于自己的策略選擇。與此同時，財權卻呈現逐漸向上級集中的趨向。這種“事權下放、財權集中〞的取向導致了基層政府的財政壓力日益嚴峻。加上壓力型行政體制的影響，直接影響了農村公共產品供給的資金來源?！菜摹侈r村公共產品供給效率低

二、農村公共產品供給短缺的原因分析

〔一〕農村公共產品供給缺乏有效的農民參與機制我國現行的農村公共產品供給實行的自上而下的決策機制，沒有建立農民的需求表達機制，不能有效反映農村社區內多數人的需求意愿。〔二〕政府作為主要供給主體的缺陷在我國的傳統公共服產品供給模式中，政府作為單一渠道的供給主體不可防止地造成公共產品的供給缺乏、效率低下、本錢不斷提高等弊端。同時，我國的專項轉移資金存在多頭管理、多渠道分配的問題此外，中央和省級政府在撥付專項資金時，一般要求地方政府籌集相應的配套資金?！财摺场ⅰ耙皇乱蛔h〞的村級自籌制度效力有限第四節推進農村治理結構的制度變革，構建農村公共產品的多元供給格局

農村公共產品供給，有三個重要特點。一是中國是一個有9億農村人口的大國，眾多的農村人口和廣袤的農村土地，使國家無力為農村提供完善的公共品供給。二農村土地上的農村物質性公共品，相對城市具有不經濟的特點。三是中國農村區域開展不平衡，地形地貌、氣候、經濟結構和種植結構差異極大。正是農村本身的差異，使得不同農村地區對公共品的需求向當地不同。

一提高思想認識，強化效勞意識提供公共效勞，滿足公共需求，是現代政府的根本職責。各級政府應堅持以人為本，以強化效勞意識、增強效勞效能、提高效勞水平為中心，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念，增強公共效勞意識，努力實現由管理本位向效勞本位轉變。二、打破城鄉二元結構，統籌城鄉公共產品供給,加大對農村公共產品的財政投入

2、政府應加大對農村公共產品供給的財政投入力度，突出公共效勞供給重點。根底設施、生態建設、醫療、社會保障、義務教育3合理安排農村公共產品供給的優先秩序。先純再準，公平和效率的角度〔二〕、當前農村公共產品應加大投入的領域

1、建立和完善農村醫療體制改革，加大對農村醫療衛生投入，加強政府對農村衛生的支持力度〔1〕加強政府對農村衛生的支持力度〔2〕、完善新型農村合作醫療制度，深化醫藥衛生體制改革，提高居民健康水平〔3〕、探索多種辦醫形式。要打破部門和所有制界限，建立起以公有制為主導的多種所有制形式共同開展的農村衛生效勞網絡。2、加大教育投入，提高農村人口素質3、探索建立多層次的農村社會保障體系4、繼續增加對農村根底設施的投入三逐漸推行“省直管縣〞模式，完善財政體制改革

1、減少新農村建設資金轉移支付環節，走出傳統的五級管理模式，實行中央到省、省到縣、縣到村三級轉移模式。2、科學劃分各級政府的財權和事權，使財權與事權平衡一致，并根據公共產品的層次性和地域性等特點，明確界定各級政府提供公共產品的職責和義務范圍?！胺衷畛燥埁暤呢斦w制改革之后，賦予了基層政府提供公共產品的事權，卻沒有給予相應的財權，權責不相對稱，因此必須進一步推進公共財政體制的改革，加大國家對基層政府的轉移支付3、取消對基層政府的公共產品“達標〞、“評比〞機制，代之以農民滿意度為指標的基層政府干部考核制度四、構建多中心的農村公共產品供給體制

五、改革“自上而下〞的供給決策機制，健全公共資源使用監督制度

〔一〕建立充分表達農民需求的自下而上的公共產品供給決策機制1、與農村基層民主制度建設相結合，建立需求表達機制，使一個村或一個鄉范圍內多數居民對公共產品的需求偏好得以表達。必須推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治。2、改革現行的鄉鎮政府領導人產生方法，使鄉鎮政府領導人和村組織領導人都由本轄區居民民主選舉產生?！捕惩菩卸嘀行牡墓伯a品供給決策機制

1、堅持和完善農村公共產品供給的政府決策機制。要堅持農村公共產品提供中政府決策的主體地位，尤其是在關系農村開展大局的根底農田水利設施等公共產品的決策中不斷完善其決策程序，真正表達和維護農民和利益。2、拓寬農民訴求表達的渠道，完善農村公共產品的供給決策機制

在農村公共產品供給的決策制度建設中要注重農民參與機制的設計?！踩?、健全運行機制，提高公共效勞標準化水平1、暢通農民利益表達機制，確保農民的知情權、參與權、表達權、監督權，健全農村公共產品供給過程的監督機制。著力提高農村公共效勞水平2、健全農村公共效勞監督機制，完善農村公共效勞資金的使用與管理制度，實行財務公開3、建立權責統一的考核和獎懲機制，強化根本公共效勞績效考核和行政問責4、積極發揮各級人民代表大會的監督作用，確保公共資源的合理使用六、鄉鎮改革與職能轉變精簡機構，轉變職能，提供公共產品七建設和培育社會資本，促進農村公共產品提供以信任、標準和參與網絡為主體的社會資本與我國當前構建“生產開展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主〞的新農村有重要的聯系?，F代性意義上的社會資本是建立在現代社會中公民權利和義務根底之上的，而不是傳統的血緣、親緣和地緣共同體根底之上的社會資本。農村公共物品提供模式及其創新

——以農村水利根底設施為例〔一〕農民合作組織的困境農村水利根底設施的現狀：國家逐漸從基層水利管理中退出；水利工程單位由事業單位企業化管理轉變為自收自支的企業單位；水資源由公益品轉為商品，水費征收由行政性收費轉變為經營性收費。案例：插秧為何盼大旱

〔三〕水利根底設施提供的模式創新公共選擇理論有三種經典理論模型，即公地悲劇、囚徒困境和集體行動的邏輯，它們向人們展示的一個共同問題是：任何時候，一個人只要不被排除在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為公共利益作奉獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，公共利益就沒有保障。除非一個群體中人數相當少，或者存在著強制或其他特別手段，促使個人為公共利益行動，否那么，理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現公共利益而采取行動〔奧斯特羅姆，2000〕。為此，奧斯特羅姆通過對大量成功案例的研究，在國家理論和企業理論之外開展了一套自主治理的