摘要人民調解是我國一項重要的社會糾紛解決制度，在預防和解決矛盾糾紛、維護社會和諧穩定方面發揮著不可替代的作用。長期以來，中國人民調解制度在調解沖突和糾紛、防止沖突加劇、維護社會穩定方面發揮了重要作用。然而，在我國當前社會轉型期社會沖突和糾紛日益頻繁和復雜的背景下，人民調解制度的功能面臨著重大的困境。如何解決現存的困難和問題，更好地發揮其在解決糾紛中的應有作用，已成為理論界和司法實踐中迫切需要解決的問題。本文旨在分析現階段人民調解制度存在的問題，并提出進一步的完善措施，以利于人民調解制度的順利發展。關鍵詞：人民調解制度；存在問題；完善對策

前言人民調解在中國有著悠久的歷史和深厚的文化基礎。人民調解作為一種傳統的民事糾紛解決形式，在解決矛盾、平息糾紛、消除隔閡、溝通關系等方面發揮著不可替代的作用，享有“東方之花”的國際聲譽。隨著社會轉型、社會矛盾突發和構建社會主義和諧社會的現實需要，各級黨委和政府越來越重視人民調解。人民調解組織在構建社會主義和諧社會中發揮著日益突出和有力的作用。目前，中國建立了83.6萬人民調解組織，有近486萬人民調解員。過去三年，我們直接和協助調解了5萬多起民事糾紛，成功率達96%。通過調解，我們防范了近25.1萬起因民事糾紛激化引發的刑事案件，10.8萬起因民間糾紛激化導致的自殺事件，17.6萬起大規模武裝沖突，18.8萬多起大規模請愿，1萬名人民調解員受到各級黨委、政府的表揚，有效維護了社會穩定，保障和促進了社會主義市場經濟的健康可持續發展，為改革開放和構建和諧社會作出了積極貢獻。隨著社會經濟的發展，人民調解的法律地位、組織形式和工作職能不斷變化。然而，人民調解制度的滯后和理論的缺乏，在一定程度上制約了人民調解的發展；同時，人民調解實踐中存在著一些需要規范的實際問題。只有準確理解人民調解的含義，正確界定人民調解的性質，才能更好地發揮人民調解的作用。在我國當前社會轉型期各種社會沖突和糾紛日益發生和復雜的背景下，人民調解制度的功能面臨著重大困難。如何解決現存的困難和問題，更好地發揮其在解決糾紛中的應有作用，已成為理論界和司法實踐界的一個緊迫課題。本文以此為例，詳細分析了人民調解制度中存在的問題，并試圖系統地提出完善的對策和建議。人民調解制度概述人民調解制度的概念人民調解是我國特有的糾紛解決機制。它是在繼承我國民事調解優良傳統的基礎上發展起來的一項重要法律制度。《人民調解法》第二條規定，人民調解“是指人民調解委員會在平等協商的基礎上，推動當事人自愿達成調解協議，通過說服、勸說等方式解決民事糾紛的活動”。根據這一定義，并結合我國人民調解的實踐，人民調解制度的內涵應包括以下四個方面：（1）作為第三方調解機構，它不僅包括在村民委員會和居民委員會設立的人民調解委員會，還包括在城鎮、街道、，地區、行業和專業；（2）人民調解的方法和規則是靈活的。調解人可以根據糾紛的不同性質和特點，選擇使用法律、法規、政策或道德、習俗等社會規范，說服、說服和教育當事人充當調解協議；（3）人民調解必須堅持平等自愿的原則。調解的啟動、調解規則的適用和調解協議的訂立必須以雙方當事人的自愿為基礎。當事人一方在調解過程中對有關事項提出異議的，人民調解委員會無權強制當事人接受調解或者履行義務；（4）人民調解應當遵循合法性原則。調解過程、達成的調解協議以及調解協議的執行不應違反法律的基本原則和精神，也不應侵犯公共利益和他人的合法權益。人民調解的性質和法律地位人民調解是指在人民調解委員會主持下，根據國家法律、法規、規章、政策和社會道德，對民事糾紛當事人進行勸說和教育，勸說和引導，促進糾紛當事人相互理解和妥協，平等協商，達成自愿協議，消除糾紛。在現有法律框架下，人民調解的性質和法律地位在學術界沒有爭議，這體現在：群眾性人民調解委員會不是行政機關或司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織。調解人（無論是公職人員還是兼職人員）只是調解活動中人民的調解人。人民調解員一般由村委會或村民推薦的信譽較高的村民擔任。自治性人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。當事人選擇調解完全是自愿的，調解組織不能強迫當事人調解。從這一具體調解活動的開展可以看出，調解這一民事司法形式存在的法律基礎是私法中的當事人意思自治，這意味著爭端各方在充分自愿、平等和自由的前提下由中立的人民調解員主持，并且他們知道使用法律，理解原因，訴諸情感。在這個過程中，各方不受壓制和脅迫，并有充分的獨立選擇權。民間性人民調解的范圍是民事糾紛。除了法律、法規和政策之外，人民調解還基于大量的社會道德和鄉鎮法規。爭端解決程序具有時效性、便利性和任意性的特點。調解協議具有民事合同的特征。當當事人違反調解協議或調解失敗時，當事人也可以向法院提起訴訟。人民調解制度的作用及價值節約訴訟資源，提高社會效益目前，訴訟在中國社會糾紛的解決中發揮著主導作用，被視為維護社會正義的“最后一道防線”。然而，在社會轉型期沖突和糾紛頻發的形勢下，大量糾紛案件涌入法院，使法院訴訟面臨前所未有的巨大壓力，也導致了訴訟效率低下的問題，審判質量下降，甚至涉及法律信函和探訪的案件越來越多。人民調解作為訴訟之外的糾紛解決機制，可以積極預防和調解沖突和糾紛，及時在萌芽狀態下解決，防止糾紛升級。同時，由于人民調解具有組織覆蓋全社會、方便靈活、程序簡單、成本低廉的制度優勢，它不僅可以通過人民調解解決相當數量的民事糾紛，還可以避免訴訟本身的缺陷和不足，從而大大減輕法院的訴訟負擔，節約司法資源，有利于法院更好地利用有限的司法資源，提高審判質量和司法效率。化解社會糾紛，實現定紛止爭人民調解因其當事人自愿參與、自主選擇、程序簡單、成本低廉等特點和優勢，長期以來在我國民事糾紛的解決中發揮著不可替代的作用。與法院訴訟相比，人民調解在解決糾紛方面具有以下優勢：第一，與訴訟程序的高成本和繁瑣相比，人民調停能夠以低成本和簡單程序及時有效地解決沖突和糾紛，因此更容易為當事人接受；其次，與訴訟法律法規適用的嚴格性相比，人民調解除法律法規外，還可以選擇道德、倫理、習俗、習慣等作為調解的依據，更加靈活、靈活，能夠及時、有效地調解豐富復雜的微觀社會，從而彌補法律的剛性；第三，與訴訟中“是非”的對抗性“勝敗判斷”相比，人民調解更注重“情、理、法”的有機結合，更容易達到既解決糾紛又減少對抗的目的，從而更好地實現矛盾糾紛的徹底解決，實現糾紛解決的社會效果。我國現行人民調解制度存在的問題人民調解的法律適用范圍問題根據現行有關人民調解的法律法規，人民調解的業務范圍界定為“民事糾紛”調解。這一定義很容易理解為，人民調解的適用范圍只是婚姻、家庭、鄰里關系等民事權利義務糾紛。然而，根據《人民調解法》第18條，“基層人民法院和公安機關可以通知當事人在受理適合人民調解解決的糾紛之前，向人民調解委員會申請調解。”也可以得出結論，人民調解的適用范圍不限于一般民事糾紛。基層人民法院和公安機關受理的其他涉及民事權利義務的糾紛案件，經人民法院和治安機關認定適合人民調解的，也可以通過人民調解解決。在實踐中，人民調解的適用范圍已從傳統的家庭、婚姻、鄰里等常見糾紛擴展到勞動爭議、土地承包、拆遷、經濟合同、財產服務、環境保護等糾紛。北京、上海等地甚至將人民調解用于輕微刑事案件（即自訴案件）的調解，取得了良好的社會效果。由于立法對人民調解的適用范圍缺乏科學明確的界定，在實踐中難以把握人民調解的具體適用范圍，給實際工作帶來了諸多不便和困惑，從而制約了人民調解功能的發揮。人民調解協議的法律效力問題2010年頒布的《人民調解法》與以往的人民調解立法相比，賦予了人民調解協議法律效力，并建立了調解協議司法確認程序，對促進人民調解發揮積極作用。然而，立法過于嚴格，當事人無法申請對調解協議進行司法確認，這在一定程度上制約了調解協議法律效力的實現。《人民調解法》第三十一條規定：“人民調解委員會調解達成的調解協議具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。”，“人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方認為必要的，可以自調解協議生效之日起30日內，共同向人民法院申請司法確認。人民法院應當及時審查調解協議，確認調解協議的效力根據法律規定。人民法院應當依法確認調解協議的效力。如果一方拒絕履行或未完全履行，另一方可以向民事法院申請強制執行。“根據上述兩條法律，一方面規定當事人應當履行調解協議，另一方面，如果當事人要對調解協議進行司法確認，必須共同向法院申請。也就是說，如果任何一方不申請司法確認，調解協議仍然具有民事效力我是合同，不是強制執行。這種立法缺陷將導致一方當事人完全忽視調解協議的效力，后悔或不按照協議履行義務，從而使人民調解協議本身的法律效力在本質上似乎沒有得到加強和保障。人民調解隊伍建設亟待加強人民調解員的素質和能力直接關系到人民調解的有效性。從我國的現狀來看，人民調解員的整體素質不高，調解能力弱是一個普遍存在的問題。主要表現在：一是老齡化嚴重。實際上，大多數調解人是退休工人或老年村民和居民。他們主要依靠當地的糾紛解決實踐、個人的實踐經驗和權威影響力，在思想教育和道德影響的方式上注重“情理結合”來解決糾紛，但缺乏運用法律和政策調解糾紛的能力。第二，文化水平低。根據相關數據，只有14.4%的中國調解員具有大學以上學歷。在當前我國民事糾紛日益多樣化和復雜化的趨勢下，人民調解隊伍的文化水平較低，已難以滿足實際調解工作的要求。第三，缺乏法律知識。人民調解雖然具有濃厚的民間色彩和靈活性，但其發展不能不受約束地自由運作，必須遵循依法調解的基本原則。這要求調解人具備一定的法律知識，以確保調解工作依法進行。目前，我國調解員的年齡老齡化和文化水平低下，使其不可能真正具備較高的法律素質，這將不可避免地導致調解偏離法治軌道，損害人民調解的合法性和公平性。人民調解工作經費保障缺乏人民調解資金短缺一直是制約人民調解制度發展的瓶頸。主要體現在以下兩個方面：一是人民調解委員會的工作經費缺乏資金保障。根據有關人民調解法律法規的規定，人民調解委員會的工作費用和人民調解員的報酬，由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位決定。事實上，由于基層組織缺乏財政資源，這些規定往往難以執行。此外，人民調解委員會調解糾紛不收費，也沒有辦法創收，這使得人民調解工作往往陷入資金不足的薄弱局面，人民調解工作難以正常運作和發展。第二，人民調解員的工作報酬得不到保障。在實踐中，人民調解員通常不會因解決糾紛而獲得任何報酬。即使是支付調解工作造成的工作延誤補貼，也取決于基層組織的財務狀況。對于許多資金不足的基層組織來說，人民調解員對工作延誤的補貼不僅很少，甚至拖欠。缺乏合理的利益補償機制，實際上導致人民調解員的積極性和主動性下降，從而直接降低了人民調解的效力。可以說，資金保障已經成為關系人民調解委員會生存和發展的關鍵問題。如果不妥善解決，很可能導致人民調解委員會成為一個虛擬組織，這無疑違背了這一制度設計的初衷。我國人民調解制度的完善建議擴大和明確人民調解的適用范圍隨著經濟的發展和民事糾紛的增多，人民調解在實踐領域的適用范圍不斷擴大。為了充分發揮人民調解在解決沖突和糾紛中的重要作用，立法應根據實際需要明確和擴大人民調解的適用范圍。關于調解的適用范圍，一些域外立法通過了列舉性規定，如美國《社區調解法》和日本《民事調解法》。這種立法模式的優點是調解的具體適用范圍明確、易于掌握、易于操作，值得我們借鑒。然而，鑒于我國社會轉型期各種民事糾紛數量眾多、形式多樣，新的糾紛類型不斷涌現，在立法中無法一一列舉。筆者建議立法可以采用一種混合模式，即摘要模式加列舉模式來確定民事糾紛的范圍。首先，它一般規定了人民調解的范圍，并明確規定所有屬于私法范圍的糾紛都可以通過人民調解解決。二是列舉較為常見和成熟的民事糾紛類型，如傳統婚姻家庭、鄰里關系、小額債務等常見和常見的民事糾紛，以及勞動糾紛、土地承包、拆遷征地、物業服務、環境保護、消費者權益等新的社會糾紛。這樣的立法模式不僅可以避免簡單的一般規定的缺點，如過于抽象和難以操作，而且還可以克服簡單列舉規定的缺陷，如繁瑣和不可避免的遺漏。提升人民調解協議的法律效力人民調解協議效力薄弱一直是制約人民調解制度運行的重要因素。因此，提高人民調解協議的效力，有條件地賦予人民調解協議可執行性，對于保障人民調解制度的有效運行具有重要意義。因此，人民調解協議應當在立法上賦予強制力。首先，《人民調解法》第三十三條規定，當事人要對人民調解協議進行司法確認，以獲得法院對調解協議的可執行性，必須共同向法院申請將其修改為人民調解委員會調解達成的調解協議。法院根據一方或雙方當事人的申請，認為調解協議合法有效，出具人民調解協議確認書，賦予人民調解協議可執行性。二是為達成人民調解協議設定一定的異議期限。在異議期間，當事人對調解協議不提出異議的，具有強制執行效力。一方拒絕履行或者不完全履行的，對方可以申請人民法院強制執行。當事人一方在異議期間對調解協議提出異議的，可以向法院申請司法確認。經審查，法院認為調解協議合法有效的，確認調解協議具有執行力；經法院審查確認調解協議無效的，當事人可以通過變更原調解協議、重新調解或者提起訴訟的方式重新解決爭議。提高人民調解隊伍的素質目前，我國人民調解隊伍建設的根本問題是調解員的整體素質低，尤其是政策法規水平不高，不能很好地應對日益多樣化和復雜的民事糾紛。為此，可以在以下兩個方面作出努力：第一，為調解人的選擇制定一定的標準。根據《人民調解法》和《人民調解若干規定》的有關規定，人民調解員必須是具有一定教育水平、政策水平和法律知識的成年公民；鄉、街道人民調解委員會的組成人員應當具有高中以上學歷。因此，根據不同地區（村、居委會）經濟發展水平的差異和社會糾紛的特點，我們可以從年齡、社會經驗、教育水平等方面制定相應的人民調解員選拔標準。，司法行政部門將組織一次公開選拔考試，使具有一定教育水平、了解政策和法律的人能夠融入人民調解團隊。第二，加強對調解員的培訓。司法行政部門和人民法院分別負有培訓人民調解員和指導人民調解工作的法定職責。司法行政部門應當定期對人民調解員進行調解技能和法律知識的專業培訓，提高人民調解員的專業水平。人民法院在對人民調解委員會進行業務指導時，可以通過任命優秀法官教授民事調解中常用的法律法規和調解技能，提高調解員依法調解的水平和能力。同時，調解員可以通過組織他們觀察典型的法庭案例和進行案例研究來提高他們的業務質量。健全人民調解工作的資金保障機制要從根本上解決人民調解經費保障問題，關鍵是要建立健全經費保障機制。一是加大人民調解投入，將人民調解組織的工作經費、人民調解員補貼等費用納入同級政府財政預算，通過政府財政撥款，徹底解決人民調解經費問題，以維護人民調解的正常運行和發展。“政府通過資本投資支持、支持和利用人民調解。在不改變人民調解原有性質和運作模式的前提下，通過公共財政為人民調解的生存和發展創造條件……同時為當事人提供方便、經濟的糾紛解決方式和調解服務，促進人民調解的多元化糾紛解決機制，也保證了人民調解的民間性和社會性。“二是建立人民調解激勵機制，根據調解員調解糾紛的數量和質量給予一定的物質獎勵。對于那些在糾紛調解方面做出突出貢獻的人，如成功解決重大沖突案件、有效避免沖突升級、防止群體性事件發生等螞蟻調解員將獲得額外獎勵。通過建立激勵機制，進一步調動和激發調解員的工作積極性和主動性。第三，政府設立“人民調解基金”，通過個人、企業和社會組織的支持，為人民調解提供更多的財政支持，動員全社會支持人民調解的發展。

結束語綜上，人民調解制度本身需要進一步規范和加強，人民調解委員會應當建立和完善人民調解工作制度，嚴格工作程序，克服工作中的任意性。調解人應當嚴格按照法律規定的程序進行調解，公開、公平、公正，切實保障依法調解、平等自愿三項基本原則的貫徹執行，不限制當事人的訴訟權利。人民調解工作還應與基層民主政治建設、社會保障綜合管理、人民信訪工作相結合。隨著社會主義市場經濟和法制建設的不斷深入，民事糾紛越來越復雜多樣，適用于調解的社會規范也越來越從傳統的道德、風俗習慣向法律法規大幅度轉變。面對新時期出現的新情況、新問題，人們的調解工作往往僅僅依靠傳統的調解方法而無法在實踐中發揮作用。因此，調解員應與時俱進，更新觀念，堅持權利觀念、法制觀念和調解效率，不斷探索和創新調解方法，提高人民調解的工作水平和社會公信