i摘要從現代風險社會的發展特點來看，提高社區應急管理的韌性是加強國家應急管理體系的客觀要求。社區韌性治理作為一種新的治理理念，高度重視社區在受到外界干擾后的自組織、自我調節和自我恢復能力，為社區應急治理體系的優化提供了新的理論資源和視角。據此，在回顧當前社區應急管理體系時，存在組織韌性相對剛性、機構韌性受阻、身體韌性不足、技術韌性相對滯后等問題。為此，應努力增強社區融合能力，加強制度體系建設，擴大基礎設施冗余，重視數字技術的價值，以提高社區韌性治理水平。關鍵詞：舟山市A社區；城市社區；疫情防控；韌性治理；

緒論社區成為疫情防控的第一陣地，不僅有效減輕了政府負擔，發揮了我國在應急管理方面的制度和基層優勢，也在動員居民、志愿者等社會力量共同維護生命健康安全方面發揮了巨大作用。在疫情爆發之前，社區應具備預防公共衛生危機的能力，如綠化社區環境；在疫情爆發時，社區應具備適應和應對公共衛生危機的能力，如保障居民的生活需求和治療患者，涉及社區醫療、設施等；疫情過后，社區應該有恢復的能力，比如總結經驗教訓，完善社區治理模式。總之，社區綠化、空間布局、應急體系等諸多因素與社區韌性治理息息相關。因此，這些因素可以分為兩部分。一個是物理韌性，即“硬件韌性”，包括物理韌性和技術韌性；第二是社會韌性，即“軟件韌性”。可以通過主觀能動性隨時改變的因素包括組織韌性和制度韌性。社區公共衛生應急管理作為中國治理體系的重要組成部分，是我國治理體系和治理能力現代化的主要動力，也是公共衛生應急治理體系轉型的關鍵。舟山市A社區疫情防控中的韌性治理現狀組織韌性：組織引領社區應急治理機制初步形成應急治理和社區公共安全服務本質上是公共產品。就其供應而言，政府必須承擔主要責任。然而，面對日益復雜和多樣化的風險導致的高度復雜的危機，單靠一支政府力量顯然很難應對和化解危機。因此，從社區韌性角度構建社區應急管理體系，應整合不同機構和制度，發揮資源共享和協同作用，引導政府、居民、社會組織等參與社區應急管理，形成空間廣闊的社區應急管理系統，廣泛的資源和全過程。政府承擔“元治理”功能舟山市新區人民政府防控應急指揮部下設綜合工作組、安全保障組、宣傳工作組、交通運輸工作組、市場工作組、醫療衛生工作組、社區工作組、物資保障組等13個工作組，綜合督導組、黨建+聯防聯控工作組、涉外工作組、數據比對工作組、人文關懷工作組。2022年1月7日起，每晚6點，每個社區都會召開由區領導主持的調度會，包括視頻會議，要求街道各部門深入社區，主動作為。因此，舟山市某社區形成了以街道黨工委為核心，社區黨委、社區居委會、社區管委會等多方聯動的疫情防控工作機制。在黨政部門的指導下，舟山市A社區根據不同階段的疫情防控任務，制定了相應的外來人員疫情防控政策，如《舟山市A社區返津重點人員排查操作細則》《舟山市A社區新冠疫情防控重點人員居家隔離操作細則》《舟山市A社區新冠疫情防控雙報道、雙報告下沉社區服務活動細則》等。在政府和街道部門的指導下，舟山市A社區管理人員已經初步了解并掌握了處置流程，一線工作人員也可以按照流程進行操作和管理，使社區應急管理機制快速運行。社會組織發揮作用2020年以來，舟山市A社區以社會組織為代表的社會力量的參與為其疫情防控行動注入了外部動力。它與黨政部門合作，形成了漸進式的參與式治理模式。舟山市A社區共有12個社會組織，其中正式注冊部門4個，注冊部門8個。在疫情防控過程中，社區居委會有序聯系各類社會組織，使其有序參與社區疫情防控服務。這些社會組織在社區服務、科學研究和心理調查等領域積累了大量經驗。舟山A社區愛心協會在疫情防控期間為社區居民和醫護人員免費理發5000余次；同時，社區心理協會主動為居家隔離人員提供及時的心理咨詢服務，確保他們的心理健康。制度韌性：社區應急制度體系初步建立初步建立公眾監督體系舟山A社區定期在社區公眾號上發布實時新聞，以提高處理公共衛生事件的透明度，保護公眾的知情權，維護社會穩定；完善公眾監督，暢通突發事件預防和處置過程中的公眾舉報和監督渠道，確保及時有效行使話語權，推動公眾監督制度化、規范化、程序化，促進公眾監督合法化、有效化。初步建立法治問責體系在當前的新冠肺炎期間，在許多地方因泄露他人信息而被調查和起訴的案件就是典型的例子。再如，一些公職人員在疫情防控中不履行職責、違反規定，一些人未經批準擅自設卡攔截、阻斷交通，制造、傳播虛假謠言，甚至故意隱瞞病情、拒不執行防控措施，造成嚴重的社會風險，責任人受到相應法律的追究。舟山市A社區領導干部、執法人員、公共衛生從業人員等負有特殊職責的人員帶頭學法，提高法治思維，確保在面對突發公共衛生事件時執法有法可依、有章可循。物理韌性：社區應急治理基礎設施初步建立公共基礎設施建設是應對重大公共衛生事件的基本物質保障。在以需求為導向的精準治理中，公共基礎設施的冗余通常是有限的，這使得很難應對具有突發特征的危機事件。此外，重大公共衛生事件具有高度傳染性和擴散性。如果沒有足夠的公共基礎設施冗余，情況將急劇惡化。因此，常態化的風險社會治理路徑需要建設具有強大物理韌性的基礎設施。使用具有靈活性和可變性的應急管理設備在核酸檢測采樣現場，信息采集人員將試劑盒分組，掃描條形碼，然后使用讀卡器依次讀取居民信息。將居民身份證放在讀卡器上，即可立即將居民身份信息、電話、家庭住址等輸入系統，無需重復輸入。一方面，該系統提高了核酸檢測信息登記效率，減少了與居民的密切接觸，有效降低了交叉感染風險。提升社區公共基礎設施的信息化和智能化水平信息技術的廣泛應用以前所未有的速度推動了社區治理改革。信息溝通協調機制的技術賦能不僅改變了數據收集方式，提高了社區應急治理效率，而且充分挖掘了數據的價值。舟山市A社區在社區入口處構建了“人臉識別”系統，在線結合舟山市“舟山健康碼”，密切掌握社區居民的具體行蹤和相關動態，構建了覆蓋社區的應急管理信息平臺等智能應急管理系統，有效增強了社區的信息共享和風險預警能力，從而提高了社區信息資源的韌性。技術韌性：社區應急治理智慧系統初步形成立足公共衛生應急管理需要，加快構建數據驅動、網絡化、智能化的社區技術平臺，積極拓展基層社區突發公共事件應急響應新空間，培育新動能。大數據和新技術的應用可以促進信息的共享和開放，而技術平臺的應用可以減少制度障礙，增加社會參與渠道，構建全方位、多主體的應急管理體系。“云追蹤”獲取信息在“智能化”排查方面，舟山市A社區依托“線上體溫自測上報系統”及“健康碼”等數字技術的應用，搭建了“大數據+網格化”模式，通過數據比對、卡口過濾、網格兜底的完整程序，對轄區內密切接觸者、疑似患者和企業復工復產等人員進行精確篩查，基本實現了運用大數據“找到人”、依托大平臺“看好門”、利用大網格“守好門”的排查效果。信息化應用提高效能舟山市A社區廣泛運用微信、公眾號等網絡平臺開展社區防控管理工作。比如，舟山市A社區將社區活動發布到公眾號平臺，實施線上志愿者招募，拓展了志愿者參與渠道。在“云端化”服務方面，舟山市A社區數字技術在科普宣傳、遠程心理咨詢、移動辦公、預約口罩等社區公共服務供給方面初顯成效。舟山市A社區通過廣泛利用數字技術，在“智能化”排查、“高效化”管理及“云端化”服務等方面拓展了應急管理的應用場景。舟山市A社區疫情防控中韌性治理存在的主要問題組織韌性較為僵化社區自組織性較匱乏舟山市A社區疫情防控實際效果與期望所想尚有差距。目前舟山市A社區應急管理尚未確立一個科學、全面的體系、平臺建設和資金支持的政策尚未確定、防控措施仍存在不充分的情況。此外，社區突發公共衛生事件預警機制不成熟，許多社區應急計劃只是紙上談兵，并不包括有針對性的演習，缺乏實際經驗。治理人員能力不足作為疫情防控的最前沿的城市社區直接聯系著廣大的居民群體。群體的聚集性和個體的差異性大大增加了社區工作者的工作量和管理難度。社區工作龐雜繁復，入戶排查、社區消毒、小區門崗、信息統計整理、幫居民采購、宣傳等工作需要大量社區工作人員配合完成。除此之外，社區工作人員的專業化也是當前城市社區應對突發公共衛生事件時亟待解決的難題之一。社區工作者受教育水平參差不齊，所學專業與社區工作匹配度不高，在面對類似于突發公共衛生這種專業化程度較高的問題時，往往出現力不從心的情況。制度韌性梗阻社區應急管理能力弱化根據我國國情和借鑒國內外經驗，社區應急管理能力主要包括應急認知能力、信息處理能力、監測預警能力、應急處置能力、應急保障能力、居民反應能力、社會疏導能力、應急動員能力。在實際情況中，仍然存在部分社區居民的應急意識較為薄弱，部分居民對社區應急管理工作缺乏應有關注、支持和參與。客觀上來說，公共衛生應急管理涉及方方面面，齊抓共管，相應地上級黨委、政府有多個部門在抓疫情防控落實情況，然而舟山市A社區在實際的疫情防控過程中工作頭緒多，應急處置能力較弱，一定程度上造成了資源浪費，社區多元行動者在應急管理過程中容易產生自主能力弱化與內卷化問題。社區應急機制尚待理順一方面政府是突發公共衛生危機事件治理的核心主體，承擔著“元治理”的主體責任，負責統籌協調行政體系、醫療資源和物資供應主體，始終是以行政方式為主導。盡管科層治理能夠迅速統籌社會資源并最大化合理利用，在社區防疫中起到關鍵作用，但是政府主導的公共危機應急管理體制是否能有效化解危機值得商榷。另一方面，在責任和任務雙重下沉的體制下，社區最終成為各類任務和工作的“落腳點”，從而形成了“上面千條線，下面一根針”倒金字塔式的治理格局，社區不堪重負。這也就使得舟山市A社區的應急制度僅僅是為了應付上級檢查而草草設置，或從其他社區成型的方案中拼湊而成，社區應急制度難以細化、落實。物理韌性不足應急基礎設施較為薄弱目前舟山市A社區并沒有涵蓋緊急和災難救援的基礎設施，同時又缺乏足夠標準的公共衛生設施。社區與老舊居民樓混合，樓棟內住戶較多，社區公共空間被居民侵占的現象屢禁不止。大量居民在樓道走廊堆放雜物，致使樓道狹窄，居民進出不便。廢品長期堆放可能影響樓道內的空氣循環，密閉滯澀的公共空間更易成為病毒傳播的推力，居民出行若不注重防護就有可能在病毒攜帶者經過的樓道被感染。調查結果顯示，有44.74％的住戶認為社區“社區有通道但亂占現象嚴重”和36.84％的住戶認為“社區沒有應急通道”。不僅如此，社區黨建服務中心、體育館、學校和其他公共服務設施并未得到有效利用，無法在緊急情況和應急期間提供空間支持作為緩沖。“前兩年小區里的應急通道還能用，現在人多了，小區停車位緊張，好多戶居民就開始占用小區的應急通道，時間長了就成了釘子戶，平時就經常阻礙小區的交通，有幾次有的住戶出急事了，消防車救護車根本沒法通過，給小區埋下了很大的安全隱患。”衛生醫療保障有待健全在公共衛生突發事件的早期階段，由于缺乏正常的應急管理計劃，防災減災的設施也很匱乏。社區處于應急管理系統的末端，不具備充分的行政權力，這使得社區居委會很難協調衛生醫療保障資源。通過調查顯示，當問及“社區有解決社區的資金、技術、物資、服務問題等”這一問題時，高達86.84％的居民認為社區并沒有解決社區相關物資調配問題，公共衛生危機管理在醫療領域的短缺造成了社區衛生醫療資源的透支。技術韌性相對滯后信息溝通存在盲點防疫信息采集具有選擇性，造成了信息收集盲點，縮小了數據集成的寬度和廣度。社區在排查登記的過程中傾向于選擇便于收集的信息，即人口出入登記、外來車輛車牌識別、四類重點人群跟蹤追查，主動規避復雜信息收集，阻礙了基于信息采集的決策部署過程。社區智能化水平較低低決定信息化應用運作有效性的一個基本因素是應用操作者的技術能力的高低。根據調研情況，基層社區的“數字人力資源”無法適應智慧社區建設的需要，在一定程度上限制了信息技術治理有效性。例如，的舟山市A社區勞動力的整體素質能力不高。換句話說，信息化應用的“入場限制”一定程度上限制了信息化應用功能的發揮，這給社區應對疫情防控進行的精細化治理、建設韌性社區、高效化管理等場景帶來了一定的困難。增強舟山市A社區疫情防控整體治理韌性的對策建議疫情常態化對社區應急管理提出了新的挑戰。在此背景下，以組織韌性、制度韌性、物理韌性、技術韌性四個要素為核心，逐步形成社區韌性應急管理思路，能夠有效應對具有風險延續性的疫情防控常態化時代，以實現社區的可持續發展。提升社區整合能力完善社區多元治理格局黨的十九大提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心下移。基層治理是國家治理的基礎，要積極發揮社區組織、社區群眾的作用，發揮人民群眾的積極性、創造性。首先，切實發揮群眾的主體地位，強化社區黨組織的領導功能，提升群眾參與社區治理的自覺性，通過開展宣傳教育，激發社區居民的主人翁意識，開展社區治理相關技能培訓，提升群眾的自信心；其次建立健全社區協同治理體制機制、健全相關規定，明確政府、居委會、物業服務企業、居民、志愿者組織等在社區治理中的責任與義務，使多元參與的各方明晰自身職責定位，厘清權力邊界，使社區多元治理有章可循；再次，政府要繼續加強權力下放。當前，政府對于社區治理的干預較多，嚴重阻礙了其他主體參與社區治理的積極性，政府應當切實轉變角色，變領導為指導，充分賦予社區自治權力，非必要時刻絕不干預。加強社區自治能力建設社區自治能力提高有利于提高社區為居民服務水平，使其提供的公共服務更能滿足社區居民的需求。擴大社區自治發展空間，首先使針對社區居委會，提高社區居委會的自治水平，政府應當減少派發給居委會的行政任務，減小其行政色彩，其次是提升社區居民的認同感與歸屬感，倡導居民在力所能及的范圍內參與社區的建設和管理，定期組織社區集體活動，加強居民之間的交流互動，實現鄰里之間互幫互助，團結一致，形成社區共建、共享、共治的局面；針對社區居民不同類別的愛好興趣開展培訓，增強社區居民對社區管理者的認同感與滿意度。加強制度體系建設堅持黨建引領新冠疫情爆發后，大多社區迅速建立了嚴格的“市-區-街道-社區”體系。黨政力量介入后的制度供給，確立了社區黨委的核心地位，明確了各方主體在疫情防控中的責任，同時也為規范疫情防控流程奠定了基礎。除社區委員會外，以社區物業公司為代表的市場力量，以及以社區組織為代表的社會力量，在疫情防控應對方面發揮著巨大的作用，提供了一個堅實的制度基礎。作為黨建工作的一部分，包容性的權力下放和權力移交調動了多個行為者參與社區韌性建設的積極性，因此堅持黨建引領是提升社區治理韌性的關鍵命題。強化屬地統籌要切實打破我國現有政府縱向層級結構中“職責同構”模式，減少甚至杜絕應急治理中上級政府“都管都不管”“任性問責”“借屬地管理下推責任”等問題，建立分級領導、監管和應急治理規則。建立分級領導、監管和應急管理規則，明確上級政府對社區應急管理的業務指導關系，落實屬地責任；在堅持黨委應急統一指揮的前提下，明確上級政府對社區應急治理的業務指導關系，真正落實屬地責任，擴大社區在應急處置方面的自主權，提升社區一線的應急治理能力。擴充基礎設施冗余度完善應急基礎設施公共基礎設施建設是應對大型公共衛生事件的基本物質保障。在精確的需求驅動的治理下，公共基礎設施的冗余通常是有限的，使得處理緊急情況變得困難。社區可以設計建立合理的社區應急響應場所，充分利用現有和規劃的公園、廣場、綠地、學校、社區服務中心等公共空間，建立布局合理的社區公共衛生應急場所。同時，在人口密集和老舊的建筑中，應特別注意建筑應急基礎設施的重建、重建和升級。因此，面對公共危機突發事件，社會治理需要構建應急基礎設施的強大物理韌性。加強薄弱點的覆蓋一是增加綠地的連續性，形成社區綠化體系，在平時改善社區環境的同時，也提高社區居民的生活質量，在疫情期間形成自然隔離帶；其次，為了提高疫情防控的效率和便利性，可以在傳統醫療需求的基礎上增加適當的醫療服務設施，從而在重大公共衛生活動中提供服務，以增強基礎設施設計的普遍性；此外，將“無物業、無報警、無封閉”的“三無”小區作為應急管理的重要控制點，將老年人、患者、殘疾人等弱勢群體作為重要照顧對象，最大限度減少突發公共衛生事件造成的損失。重視數字技術價值提升預警監測水平鼓勵利用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防治、資源配置等方面更好發揮支撐作用。通過人工智能、物聯網、大數據、5G網絡等新興技術，構建數字社區風險動態識別預警平臺，實現社區智能終端覆蓋，全面感知社區風險源并進行智能分析，實現社區安全運行的動態監測和實時預警；加快建設智慧和韌性社區的步伐，提高預警和監測水平也是建設智慧和彈性社區的目標。智慧、有韌性的社區能夠識別和智能應對突發事件，使社區應急管理具有自我感知、預測和提前處置的特點。推動數字技術賦能信息技術擴大了社區應急管理的空間和時間范圍，使社區應急響應更加主動、動態和復雜。首先，利用云計算、人工智能等信息技術，使社區能夠從社區網民的言行中預測社區公共衛生事件的潛在威脅；數字技術還可用于分析社區成員對預警信息的反應，改進溝通、應對方法和危機管理策略，并合理分配社區應急資源。此外，數字技術還可以通過跟蹤疫情防控的實時情況，為社區應急管理提供更準確、高效的數據支持，使社區能夠更準確、有效地應對突發事件，確保社區及時做出應急響應。

結束語社區是縣域最基層的治理單位，也是聯系最緊密、服務最直接、組織群眾最有效的載體。它在預防和控制新冠肺炎疫情方面發揮了極其重要的作用。習近平總書記多次強調，要把防控工作引向基層社區，加強基層社區各項防控措施的落實。可以說，基層社區在常態化疫情防控中具有特殊地位，發揮著關