《財政學》講稿

第一章財政概念和財政職能

一、財政的產生

（一）財政產生的過程。財政的產生經過了一個漫長的過程，簡化為：原始社會f生產力

水平極低T生產力水平發展f剩余產品出現一私有制產生一階級產生一階級斗爭出現一國

家產生一財政產生。

（二）財政產生的條件

財政的產生，需要同時滿足三個條件：

1剩余產品是財政產生的經濟基礎.這是因為：第一若沒有剩余產品，就不可能有獨

立于生產過程的財政專門機構；第二若沒有剩余產品，就沒有可供財政分配的對象。

2國家的存在是財政產生的政治前提。財政產生的政治前提是國家的產生和存在.

如果沒有國家，就沒有財政分配的主體，也就沒有財政。

但是，由此產生了類似于“先有雞，還是先有蛋”的爭議。實際上，國家和財政的產生

是一個漫長過程，從社會發展的歷史看，在國家產生初期，由于政府和財政的規模小，財力

上主要是由一個或少數貴族家庭支持，那時的財政實際是國王或皇帝的家庭財務。隨著社會

經濟的發展，國家和財政規模不斷擴大，才使國家財政與皇家財務分離，財政部門的機構和

職能逐步完善。因此，可以說，財政是隨著國家而產生的。但對于二者之間的關系及產生時

間，應放在社會發展的漫長歷史中考察。

3財政產生的根源是公共需要

人類社會有兩大需求：私人需求和公共需求。私人需求主要由私人商品滿足；公共需求

則由公共商品滿足。財政產生的根源在于私人部門不能有效提供公共商品以滿足公共需求。

原因是公共商品的非排他性。公共商品的非排他性使得所有消費者都不會為消費公共商品付

費（免費搭車），使公共商品的成本得不到補償。而私人提供的商品不僅要求成本得到補償，

而且通過出賣商品為其帶來利潤.因此，市場機制不能有效提供公共商品。公共需求只有通

過非市場機制（主要是政府）來滿足。在原始社會初期，盡管也存在公共需求，但因沒有剩余

產品因而不存在財政分配；在原始社會中期，出現了剩余，但由于沒有國家，也不存在財政;

只有到了原始社會末和奴隸社會初，一方面存在剩余產品，另一方面產生了國家，才出現財

政分配。

二、政府與市場

（―）市場失靈和市場缺陷

市場不是萬能的，也有其弱點。單純的市場調節不能實現資源的合理配置。市場失靈，

也稱作市場缺陷或市場失敗。是指由于市場機制本身的缺陷和外部環境的限制，而使市場機

制無法把資源配置到最佳狀態。市場失靈主要表現為：

1壟斷

市場機制的有效性以完全競爭為前提。但在現實中，由于規模效益的作用使有些部門容

易產生壟斷，從而破壞市場機制的功能.壟斷限制競爭和生產要素流動，扭曲價格，導致資

源在不同部門、產業、產品上的不當分配，并降低資源配置效率。

2市場信息不充分

具有充分信息是保持市場充分競爭的必要條件。但實際上市場主體不可能對相關信息

（如商品的需求、價格變動、生產技術等）有充分了解，影響其最優決策。如賣者與買者間

的信息不對稱，往往是賣者比買者擁有更多的信息，容易誘導成欺詐行為，降低資源配置效

率。

3外部效應與公共物品

外部效應又稱外在性，是指在市場中沒有得到補償的額外成本或額外收益。產生外部效

應的主要原因是個體的行為影響了他人，卻沒有為之承擔相應的成本費用，或沒有獲得相應

的報酬。外部效應分為正外部效應和負外部效應。正外部效應是指個體帶給社會的收益大于

其個體收益，即收益外溢。或者給他人或社會帶來利益，獲利者不需要支付成本，這就是正

外部效應.如修建水庫使下游的居民受益，但他們并沒有承擔水庫的投資成本。負外部效應

是指個體帶給他人或社會的成本及損害大于其直接成本，即成本外溢。如污染者將本該由其

承擔的治理成本轉嫁給了受污染者，而后者又沒有從前者得到好處或補償。在外部效應的情

況下，生產者利潤最大化決策會遠離帕累托狀態。如果是收益外溢，由于生產者不能通過市

場將收益收回，其生產規模會小于社會需要的最優規模；同理，如果是成本外溢，私人生產

規模會大于社會需要的最優規模。顯然，這都不是資源的有效配置.

4不能有效提供公共商品

市場無法提供公共商品，這并非社會不需要公共商品，而是公共商品的非排他性和非競

爭性決定市場不能對公共商品進行成本補償.首先，非競爭性使得增加更多的消費者不會減

小公共商品的供給（牧人放一只羊與放一群所耗成本是一樣的）。其次，非排他性使得每個

人的受益無法準確評估，難以對公共商品定價.即使能定出公共商品的價格，并能對個人消

費的公共商品進行量化，也會因排他技術上的困難或排他成本過高而不可行.最后，提供公

共商品要花成本，但成本無法通過市場得到補償。由于上述原因，這種只花成本但無收益的

公共商品，市場無法提供。

（二）公共物品和公共需求

1公共物品與私人物品

不同性質的產品有不同的受益人，據此可把社會產品分成兩類：公共物品和私人物品。

公共物品是公眾共同受益的物品，是具有非競爭性和非排他性的物品。非競爭性是指某人對

這一產品的消費不會影響他人對這一產品的消費，受益者間沒有利益沖突。給定產品的數量，

增加消費者使產品邊際成本為零。如街上的路燈，增加行人數量不會增加路燈的費用，也不

影響他人獲得路燈的好處。這就是非競爭性。非排他性是指產品的利益，不為某人專有，要

將他人排斥在消費過程之外是不可能的，或者成本過高。例如，消除空氣污染是能為人們帶

來好處，要讓別人不享受新鮮空氣是不可能的。這項服務只要存在，它就必然會使大家都得

到利益，這就是非排他性。私人物品是與公共物品相對的概念，是指具有競爭性和排他性的

產品，競爭性就是當某人消費該產品時，其他人不能同時消費這一產品.排他性就是使某些

人無法消費這一產品。生活中的大量產品和服務都具有私人物品的性質.如食品、服裝、家

電、住房等。

因此，區分公共物品和私人物品的標準為：排他性和非排他性；競爭性和非競爭性。私

人物品具有排他性和競爭性；公共物品具有非排他性和非競爭性。

2混合物品

在現實中，有些產品兼有公共物品和私人物品的性質，這類產品稱為混合物品。混合物

品分兩種情況：一是具有非競爭性和排他性的產品。例如：高速公路和橋梁。當車輛在公路

和橋梁上不擁擠的情況下，增加消費者（行駛的車輛）不會損害其他人利益，這時公路和橋梁

具有非競爭性；但要阻止某些車輛通過是可以的，只要設一個關卡就可以做到，因此，公路

和橋梁又具有排他性。二是具有不完全的非競爭性和排他性的物品.如家庭院落的綠化，使

房主享受了優美的環境和空氣，這是內部效益；但鄰居或路人也會得到一定好處，即外部效

益。從內部效益來看，它具有競爭性和排他性，只有房主能享受到這份好處.從外部效益看,

它又具有非競爭性和非排他性，過路人得到好處并不會影響你的利益，而且你也無法阻止他

們享受這一切好處。因此，這一產品的部分利益具有非競爭性和非排他性；部分利益具有競

爭性和排他性，兼有公共物品和私人物品的屬性。

(三)公共需要

人類社會的需要總體上可以分為兩種：公共需要和私人需要。

1公共需要與私人需要

公共需求是指眾多個人作為整體所產生的共同需要。有三層含義：第一，公共需要不是

抽象的，它也是一種個人需要；第二，這種需要并非是單個人的需要，而是在一定區域內(如

一個國家、一個村落)多數人的需要；第三，公共需要不是個人需要的數學加總，而是一種

整體的共同需要。私人需要是由單個人內在產生的，不依賴于他人而獨立存在的。如吃飯是

個人的內在需要，但張三吃飯不依賴于李四是否有這種需要，而且當張三吃飯時，也不依賴

李四或他人的這種需求是否能得以滿足.私人需要是人類社會所存在的最普遍的現象.在現

實中，個人有許多需要，私人需要多種多樣，又有多個層次.個人需要的層次可以從不同角

度劃分：

(1)捷克斯洛伐克經濟學家奧塔?錫克把人的需要分為四種：物質需要、運動需要、與

別人關系的需要和文化需要.

(2)恩格斯把人的需要分為對生存資料的需要，對發展資料的需要和對享受資料的需要。

(3)斯大林把人的需要歸納為五大類，由低級到高級分為五個層次，生理需要、安全需

要、社交需要、尊重需要、成就需要。

⑷馬斯洛的人類需要理論認為，當人的生理需要滿足后，就尋求安全、社交、尊重等需

要。這些需要滿足后，產生成就需要。人在低層次需要獲得滿足后，才會發展到高層次的需

要。但高層次的需要滿足后，低層次的需要仍然存在，只是對行為的影響作用減低而已。

2公共需要的特征

(1)滿足公共需要的產品或服務其效用具有不可分割性。它不是個人需要的數學加總，

而是社會整體的需要，它必須整體為每個社會成員享受。

(2)不具有排他性。社會公共需要應由社會成員共同享用，某人在享用時，并不排斥其

他社會成員的享用。

(3)非等價交換關系。社會成員享用社會公共需要時，無需付出代價或只付少量費用.

(4)滿足社會公共需要的物質來源只能是剩余產品或剩余價值。因此在沒有剩余產品時，

不可能出現社會公共需要。另外并不是全部剩余產品都用于滿足公共需要，只是從M中抽取

一部分用于滿足公共需要.

3社會公共需要包括的范圍和內容

(1)典型的社會公共需要(純社會公共需要)：是指保證執行國家職能的需要，包括政

權職能和某些社會職能。如公安、司法、監察、防務、外交、行政管理等。

(2)半社會公共需要，又稱準社會公共需要：指介于公共需要與個人需要之間，性質上

難以嚴格劃分的一些需要。如高等教育。

(3)大型公共設施，包括基礎產業。這些屬于再生產的共同條件。馬克思在《經濟學手

稿》中指出：共同生產條件是指處于直接生產過程之外的生產條件。直接生產過程是指單個

資本的生產過程。共同生產條件則是為每個企業直接生產提供的外部條件，是社會公共資本

的生產過程。公共資本是指鐵路、建筑物、農業改良、水利設施等固定資本。它在使用上具

有共同性的特點，它不能被單個企業獨占，也不能包括在某個特殊的生產過程中，而是具有

廣泛的外部經濟效益，因而具有公共產品的性質.

4社會公共需要是共同的，歷史的和特殊的

公共需要是共同的是指，任何社會形態下都存在社會公共需要，不會隨社會形態的更迭

而消失.所謂歷史的，是指社會公共需要隨著社會的發展而變化，但主要表現為統治集團的

需要。所謂特殊的，是指公共需要總是具體地存在于特定的社會形態中，它是具體事物而不

是抽象的東西。

（四）政府的經濟作用

1政府的經濟職能

政府職能是適應國家的根本目的而形成的政府活動的基本方向和基本內容。具體說，政

府介入和干預市場的手段或政府經濟作用主要有三個方面：

（1）行政、法律手段。即制定市場規則；制定發展戰略，制定經濟政策，調節經濟運行；

如規定產品價格、實行公共管制、命令污染廠商停產或限期治理等。

（2）組織公共生產。公共生產是指由政府出資（即由預算撥款）興辦的所有權歸政府的工

商企業和單位。按廣義的概念，即包括生產有形產品和服務的工商企業，也包括提供無形產

品和服務的醫院、學校、文藝團體以及政府機關和國防部門。

（3）財政手段。財政并不直接生產和提供公共物品，而是以稅收、收費、國債等形式籌

集收入，又通過投資、公共支出、補貼等形式形成支出，并通過財政政策調節經濟的運行。

2政府機制的缺陷和干預失效

自20世紀70年代，西方國家長期采取擴張性財政金融政策，卻導致滯脹局面。中國及

前蘇聯等其他社會主義國家，對經濟折干預和管制，幾乎使經濟到了崩潰邊緣.這種由政府

內在機制導致經濟出現低效率的現象，被稱為政府失效。政府失效有多方面，主要有：（1）

政治制度失靈。這是最嚴重的失效，其造成的效率損失是任何市場失敗都無法相比的。（2）

權力濫用，使各級政府和部門試圖謀取本級政府或部門的預算，增加其自身利益。（3）成本

高，浪費大，尋租普遍。公務人員通過工資外的收入擴大私人利益。（4）官僚主義嚴重，機

構膨脹，效率下降。

（五）社會主義市場經濟條件下政府的經濟職能

由于市場缺陷和政府缺陷的存在，單純的市場或單純的政府都無法實現理想目標.因此

現代經濟是混合經濟。在這種經濟中，生產什么、怎樣生產、為誰生產的問題，部分由私人

通過市場機制來解決，部分由政府通過計劃機制來解決。在市場經濟條件下，市場在資源配

置中起基礎作用，政府發揮配置資源的調控作用。政府主要提供具有外部效應的公共物品，

并且對市場缺陷進行政府干預，通過宏觀調控使國民經濟健康運行。

三、財政概念

（一）財政是國家（或政府）的經濟行為

財政學以經濟學理論為基礎，同時又是經濟學的一個特殊分支，被視為經濟學在財政領

域中的應用。它又被稱為政府經濟學或公共經濟學。所以財政學是一門經濟學科。但由于財

政行為的主體是國家或政府。加之經濟與政治是不可分的，所以財政是一種國家（或政府）

的經濟行為。另從財政起源上考察，財政是伴隨國家的產生而產生。國家必須從社會收入中

占有一部分國民收入來維持國家機構的存在，于是就產生了財政這種與國家緊密相聯的經濟

行為。

（二）財政的基本特征

1階級性與公共性

國家歷來是階級統治的國家，因而財政是統治階級的工具，具有鮮明的階級性.但財政

又具有鮮明的公共性。這是因為：（1）國家或政府本身具有公共性；（2）財政是為國家或政府

執行其職能提供財力的，屬于公辦，自然具有公共性；

2強制性與無直接償還性

財政不遵循自愿原則，它是依據國家政治權力進行的強制分配。政府行為一旦發生，參

加者都要接受，無法選擇。例如政府對公民征稅，個人必須交納。任何形式的拒稅都是違法

的。這與市場機制不同，個人可以通過交換的方式退出.強制性是政治性集體行為的必然形

式。

財政無直接償還性與其強制性相關。例如，國家征稅之后，稅收即歸國家所有，不向納

稅人付出任何報酬。但從財政支出過程來看，稅收具有間接償還性。

3收入與支出的對稱性（或平衡性）

財政的運行過程就是財政的收支過程，因此，收入與支出的對稱性構成財政運行的一個

重要特征.財政收入與支出之間存在著相互制約的關系.收支是否平衡構成財政運行的主要

矛盾.它反映政府和企業與居民之間的利益關系，反映中央與地方政府之間的利益關系。當

然，收支絕對平衡幾乎是不存在的。有時收大于支，有時支大于收。只要收支大體相等就是

可行的。

（三）社會主義市場經濟條件下的財政

市場和計劃都是經濟手段，不是社會主義與資本主義的本質區別。市場經濟下，資源配

置的方式和主體由計劃配置為主轉向市場配置為主。市場是一種資源配置方式，財政也成為

一種資源配方式，而且兩者有著明確的分工。市場通過均衡價格和等價交換實現資源配置，

而財政是政府行為，通過財政收支實現資源的配置。在市場經濟條件下，GDP分配的起始階

段是由市場價格決定的要素分配或功能分配，然后才是在要素分配基礎上形成的再分配。

（四）財政的概念

通過以上分析可以簡單地認為，財政是政府集中一部分國民生產總值或國民收入的收支

活動，或者說，財政是政府從事資源配置和收入分配的收支活動，并通過收支活動調節社會

總需求和社會總供給并使它們相協調，達到優化資源配置、公平分配以及經濟穩定和發展的

目標。

四、財政職能

（一）財政職能的含義

財政職能，是指財政在一定經濟模式下客觀上固有的功能，是財政本身所具有的屬性，

是財政本質的具體體現。財政職能有如下含義：

1財政職能是客觀存在的和自身固有的.只要存在財政，其功能就不會消失。但是，

固有的不是不變的。財政職能要依托一定的經濟條件。當經濟條件發生改變，財政職能也隨

之變化。如我國計劃經濟體制下的財政職能與今天市場經濟體制下的財政職能就不同。

2財政職能只是表明政府會對經濟生產影響，這種影響可能是正向的，也可能是負向

的。財政職能發揮得好，對經濟起促進作用；反之可能阻礙經濟發展。因此，財政職能和財

政作用是有區別有，財政作用是財政職能運用的結果，是主觀見之于客觀的東西。

3以政府與市場關系為基本立足點。離開這個基本立足點，既不可能正確認識社會主

義市場經濟下的財政概念，也不能準確地概括財政的職能。

（二）財政職能的界定

財政職能取決于政府職能。在市場經濟條件下，政府職責的基本領域，是在維護國家機

器正常運轉的前提下，滿足市場不能解決的社會公共需要。一方面要使市場對資源配置起基

礎性作用，另一方面，政府必須對市場配置的缺陷進行調節和彌補。

（三）資源配置職能

1資源配置的含義.資源配置是指通過對現有人、財、物等資源的合理調配，實現資

源結構合理化，使各種資源獲得最大經濟和社會效益.在市場經濟條件下，資源配置主要通

過市場完成，市場在資源配置中起基礎作用。但是，市場并不是完美的，完全競爭條件難以

滿足。因此，在市場經濟條件下，需要國家從社會的整體利益出發，運用財政配置手段，克

服市場失靈，提供市場無法提供的公共商品。財政資源配置職能是基于市場經濟的，因此也

應符合市場效率原則。在理論上常用帕累托效率來判定一國是否實現了其資源的優化配置。

20世紀70年代，美國數理經濟學家德布羅用嚴謹的數學方法，證明了帕累托最優與完全部

分市場條件的等價性.而現實經濟生活中完全競爭條件難以滿足，存在著市場機制的缺陷。

這意味著帕累托最優不過是理想化的狀態。但這并不妨礙我們在實踐中向這種狀態逼近。一

些經濟學家用次優理論來確定財政資源配置的目標函數。即如果能使得者所得大于失者所

失，就是可行的選擇。這表明財政資源配置的結果不可能使人人都滿意。

2財政資源配置職能的主要內容

(1)根據社會主義市場經濟條件下的政府職能，確定社會公共需要的范圍，確定財政支

出占GDP的合理比例，從而符合高效的資源配置原則。

(2)優化財政支出結構。財政支出結構也就是財政資源內部的配置比例，如生產性支出

與非生產性支出比例，購買性支出與轉移性支出比例等。

(3)合理安排政府投資規模、結構、保證國家重點建設。

(4)通過政府投資、科收和補貼，調節社會投資方向，提高社會投資整體效率。

(5)提高財政配置本身的效率。

(四)收入分配職能

1收入分配的含義.財政的收入分配職能是指實現公平分配。國民收入分配分為初次

分配和再分配。初次分配是在直接的生產過程中實現的，它按照效率原則進行，社會財富被

以工資、利潤和利息等形式分配給生產要素的所有者。由于初始條件的不同，初次分配會導

致不公平。再分配由政府(財政)進行，通過稅收和財政支出進行再分配，以校正市場的初始

不公。

由于公平是一種主觀價值判斷，含有歷史、道德的因素，在經濟學界至今尚未有一個一

致認同的公平定義。公平包括兩方面含義：一是對所有社會成員參與經濟活動的資格都一視

同仁，所有社會成員都按同一規則參與經濟活動，按照其對生產的貢獻份額獲取相應的收入

即機會均等，又稱經濟公平。這種均等，實際上遵循的是市場原則，屬于市場公平。市場公

平體現市場效率的要求。二是強調勞動成果在分配上的均等，這種均等是遵循道德準則，屬

于社會公平。社會公平不是收入分配的平均主義，而是把收入差距控制在各階層可以容忍的

范圍內。在市場經濟中，影響收入分配的因素主要有兩個：一是經濟主體擁有的要素(如勞

動力、知識、資本、自然資源等)的數量，又稱為資本稟賦，它取決于先天繼承和后天積累；

二是這些生產要素在市場上的價格.如憑借勞動力獲得工資，憑借資本獲得利潤，憑借土

地獲得地租等。但在競爭中，有許多不公平的因素影響市場機制決定的分配格局。由于要素

擁有水平和市場價格水平的差異，勞動所得和資本所得之間及其內部會產生極大的差別。例

如，人的出生是無法選擇的，但出生地、家庭的貧富影響到個人今后的教育及擇業機會，以

及他在市場體系中可以獲得的收入。人們也存在天份上的差異，有的天生殘疾，根本無法提

供勞動，因而也無法獲得收入。可見，在市場體系中，每個人獲取收入的機會是不均等的。

收入過分懸殊被社會認為不公平。若任其發展會給社會帶來危害。因此，政府必須出面干預,

緩解收入分配上的不平等，維護社會的穩定和整體、長遠的利益。

要調節收入分配關系，就要了解收入的差異狀況。個人收入差距一般用基尼系數來測

量。基尼系數是在洛倫茲曲線的基礎上計算的。洛倫茲曲線反映收入分配的公平程度。但

是，家庭財富中還包含有很多非貨幣因素。洛倫茲曲線只統計了貨幣收入，忽略了許多對經

濟福利而言很重要但又難以量化的因素。此外，該曲線并沒有解決哪種收入分配方式更好的

問題.

2財政收入分配職能的主要內容

(1)通過稅收調節收入分配。如征收個人所得稅、社會保障稅等，把資金從那些較富的

人手里征集起來，縮小個人收入差距；通過征收財產稅、遺產稅和財產與稅調節財產分配

狀態.

(2)通過轉移支出，如社會保障支出、救濟支出、補貼等，改善低收入階層和喪失勞動

能力的居民的生活狀況，提高其實際收入與福利.

(3)完善社會福利制度。興建公共福利設施，開展福利事業，提高生活質量，這也可縮

小個人收入差距。

(4)建立統一的勞動力市場，促進城鄉間人口的合理流動。打破人口流動壁壘，使勞動

者可以通過以足投票獲得最大效用，是遏制城鄉差距和地區差距的有效途徑。

(五)經濟穩定與發展職能

1經濟穩定的含義。經濟穩定包括以下三方面含義：

(1)充分就業它是指有工作能力且愿意工作的勞動者能找到工作。就業是指一切用自

己的勞動維持生存的活動。但充分就業并不意味著100%的人都就業，而是指就業率(已就業

人口占全部應就業人口的比率)達到了社會認可的比率，比如95%、97%等等，這是考慮到季

節性和磨擦性等因素后的就業。一般認為，就業率在97%以上為充分就業，95%左右為一般

就業。在充分就業的情況下，一國資源配置處于相對合理狀態，人、財、物得到了充分利用.

如果一個國家存在大量失業，則表明該國的人力資源存在巨大浪費，也表明該國的物力和財

力資源配置出現了嚴重問題。大量失業會影響社會的安定，破壞經濟穩定。總之大量失業對

社會經濟運行構成威脅，導致收入分配不公和社會動亂.據估計，美國在20世紀7、80年

代停滯時期，因高失業率造成的損失在1萬億美元。所以，要保證社會經濟的正常運轉，就

必須解決失業問題。各國政府的經濟政策，往往把充分就業放在首要位置。

(2)物價穩定它是指維持物價總水平基本穩定。物價穩定并不意味著物價不變。在紙

幣流通的條件下，即使在正常時期，物價也有緩緩上升的趨勢。但只要物價上漲的幅度控制

在一定的范圍內，比如3%以下，即可視為物價穩定。

(3)國際收支平衡它是指一國在進行國際經濟交往時，其經常項目和資本項目的收支

大體保持平衡.由于一國的國際收支同國內收支是密切聯系的，國際收支會平衡會破壞國內

經濟均衡；反之，國際收支平衡是穩定國內經濟的一個杠桿。經濟穩定要求國際收支不出現

大的逆差和順差。但由于經濟周期的更替、經濟結構調整及貨幣供求的變化等因素會導致國

際收支不平衡。如在固定匯率制度下，一國國際收支出現逆差，會造成貨幣緊縮、利率上升、

投資和消費大幅度減少，經濟萎縮。如果一國國際收支出現順差，又會導致國內貨幣投放擴

大，物價上漲，通貨膨脹。

2經濟穩定與發展的關系

經濟穩定是指以經濟發展為基礎的穩定，即保持一定增長率.經濟穩定為經濟發展提供

必要的社會條件。如果沒有經濟穩定，國民經濟也難以實現持續、穩定、協調的發展。根據

馬克思的一般原理，生產決定分配，但分配又反過來影響生產。經濟發展體現著社會生產的

提高，是最具根本意義的事項，而財政分配可以促經濟更快發展。

3財政穩定和發展職能的內容

①要實現經濟的穩定增長，關鍵是要實現社會總供給與總需求的平衡。供求平衡是宏觀

經濟的基本問題，如果總供求保持平衡，物價總水平總是基本穩定的，經濟增長率也是適度

的，充分就業也可實現。財政調節總供求，就是通過財政收支分配，來矯正微觀經濟主體的

分散活動所形成的不利結果。在這方面，預算收支起到杠桿作用。國家預算收入代表可供國

家支配的物資量，是社會供給總量的一部分，而國家預算支出會形成貨幣購買力，是社會需

求總量的一部分。根據各時期供求總量的變動狀況可采取不同的預算政策：

當社會總需求＞社會總供給時，財政可以減少支出和增加稅收，實行財政的緊縮政策.

當社會總供給＞社會總需求時，財政可以增加支出和減少稅收的適度放松的政策，即積

極財政政策。

在社會供求總量大體平衡時，應采取預算平衡的中性政策。

②通過制度性安排，讓財政在經濟中發揮自動穩定器作用。在稅收方面，體現在累進所

得稅上。當經濟處于繁榮期時，需求擴張，收入上升，納稅人收入適應更高級次的累進稅率，

從而使稅收自動增加，使個人可支配收入相對減少，于是稅收對高漲的經濟起平抑作用，防

止經濟過熱；當經濟處于蕭條時，需求疲軟，收入銳減，個人收入適用較低稅率，稅收數額

自動減少，使個人可支配收入相對增加，于是形成對消費、投資需求的刺激，促進經濟復蘇.

自動穩定器在支出方面主要表現為社會保障支出。在經濟繁榮時期，人們收入增加，接

受救濟的人減少，政府救濟支出相應減少，從而減緩消費需求的增長；在經濟蕭條時期，失

業人數增加，收入減少，接受救濟的人增加，政府的救濟支出也相應增加，從而增加個人收

入，刺激消費需求和經濟回升。

③通過投資、補貼和稅收等多方面安排，加快農業、能源、交通運輸、郵電通信等公共

設施的發展，消除經濟增長中的瓶頸，保證國民經濟穩定與高的最優結合。

④財政應切實保證非生產性的社會公共需要，為經濟和社會發展提供和平的、安定的環

境。

第二章財政支出的基本理論

一、政府與公共物品的提供

（一）公共物品的提供方式。公共物品是具有非競爭性和非排他性的產品。如果通過市

場交換來提供公共物品，人們不會付錢去購買。因為不管他買還是不買，他都能消費這一產

品。他不付錢購買，并不是不需要，他只是想讓其他人來承擔這一產品的成本，而自己坐享

其成。市場提供公共物品所出現的這種情況，被稱為“搭便車”，它使得公共物品的提供量

遠遠低于公共物品有效配置的數量。

通過市場來提供公共物品并不意味著公共物品的提供量必然為零。原因之一是，在現實

生活中，有些人樂于為他人做好事。例如，有人自愿為社區綠化義務勞動，有人愿為社區的

公共娛樂設施捐款；原因之二是，當某種公共物品的邊際成本低于某一個消費者從這一產品

得到的邊際效用時，這個消費者為了實現自身利益最大化的目的，會自己承擔成本，從而提

供一定量的公共物品。例如，某個人擁有較大規模的船隊，為了保障自己船只航行的安全，

他可能會在這些船只經常通過的地方建造燈塔，盡管這燈塔也會給過往的他人船只帶來好

處。但必須說明的是，私人主動承擔公共物品的成本可能會增加公共物品的供給。但數量不

可能滿足資源配置的要求.因此，公共物品由市場提供將造成巨大的效率損失。所以，公共

物品主要由政府通過無償征稅來提供。也即是說，市場只適于提供私人產品和服務，對提供

公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活動的領域，是政府的職責。

（二）混合物品的提供方式

混合物品是兼有公共物品和私人物品性質的產品和服務。因此，它可以采取公共提供方

式，也可以采用混合提供方式。混合物品以可以分為兩類：一是具有非競爭性同時具有排他

性的物品；一是由外部效應引起的物品。

1、具有非競爭性又具有排他性混合物品的提供.假定有座橋梁，其成本可通過兩種方

式來補償：一是由政府通過稅收來籌集資金，以補償橋梁成本，而橋梁完全免費使用，也就

是說采取公共提供的方式；二是向車輛收取過橋費來補償，這是市場提供方式。我們所要分

析的問題是，這種混合物品是公共提供好，還是市場提供好？

我們知道，建造和維護橋梁是需要花費成本。如果這座橋梁采取公共提供方式，該橋的

成本只能通過征稅來彌補，在征稅過程中會發生兩項成本：一是稅收成本，即為了征稅而耗

費的資源；二是稅收的效率損失。為了補償該橋梁的成本就要征稅，而征稅使社會福利受到

損失，這種福利損失也是該橋梁公共提供的成本。因此，這一橋梁給社會帶來的凈效益就等

于消費效益扣除生產成本、稅收成本以及稅收的效率損失之后的余款。即公共提供的社會

凈效益=消費效益一生產成本一稅收成本一稅收的效率損失.

如果市場提供，由于該橋梁的使用具有排他性，因此可以向過橋車輛收費，用收費來彌

補橋梁的成本。由于收費要有人管理，還要必要的收費設施，因而要付出收費成本。也就是

說，收費會使社會損失一部分消費效益，這種損失被稱為收費的效率損失.社會凈效益為消

費效益扣除生產成本、收費成本和收費的效率損失后的余款。即市場提供的社會凈效益=消

費效益一生產成本一收費成本一收費的效率損失。可見，社會凈效益大小取決于：是稅收成

本和稅收的效率損失大，還是收費成本與收費的效率損失大.但值得指出的是：在稅收成本

和稅收的效率損失既定的情況下，這類混合物品選擇公共提供還是市場提供，還要考慮該項

產品或服務收費管理的難度以及它的需求彈性。難度越大，彈性越大就越適合于采用公共提

供的方式；反之，則應采用市場提供方式.

2、具有外部效應的混合物品的提供方式。在外部效應的情況下，市場提供與公共提供

的效率損失，很大程度上取決于該產品外部效應的大小。如果該產品外部效應大，市場提供

的效率損失就很大，而公共提供的效率損失就小。當外部效應非常大時，這種產品應當公共

提供（如基礎科研成果）。可見，政策選擇的關健在于判斷外部效應的大小。

（三）公共生產

在市場經濟條件下生產的方式有兩種：私人生產和公共生產。私人生產具有很大的盲目

性，這種盲目性源于信息不靈。而生產者的盲目性會損害生產效率，是私人生產者自身無法

克服的。公共生產是指由政府出資（即由預算撥款）興辦的所有權歸政府所有的工商企業和

單位。按廣義的生產概念，既包括生產有形產品的工商企業，也包括提供無形勞務的部門。

按狹義生產概念理解的公共生產，就是國有企業。國有企業可分為競爭性與不完全競爭性兩

類，不完全競爭性企業又分為基礎產業和自然壟斷性行業.對不同性質的企業，改革措施也

不一樣。

二、財政支出的公平與效率

（-）公平與效率的含義

1、公平的含義。概括地說就是規則公平（又稱為經濟公平）、起點公平（又稱為機會

均等）和結果公平（又稱為社會公平）。

規則公平認為，經濟活動由所有社會成員參與，競爭規則必須公平。對于各社會成員是

統一的，所有的人都遵循同一規則參與經濟活動。各人的收入與他的貢獻相一致就是公平。

起點公平是對規則公平進行補充。不僅競爭過程公平，而且競爭的起點也應該公平。但

人們參與競爭的起點是不等的。有的人出身于富裕家庭，可接收大量遺產；有的人出身燹寒，

身無分文；有的人具有某些天賦，而有的人不具備這些條件。因此，參與競爭的起點不一致。

起點公平強調在起點一致條件下的規則公平.

結果公平，強調分配結果的均等，強調社會成員之間所擁有的收入份額相等.從結果公

平的觀念看，貧富差距就是不公平，縮小貧富差距就促進了公平，而理想的公平則是平等分

配。顯然，結果公平是對規則公平的否定，不管一個人的貢獻大小，他的收入份額應與他人

相等，至少差距不能過大。

財政學將結果公平作為理想狀態.因為規則公平實際上主張以交換的方式來進行收入分

配。在市場經濟條件下，這種公平與效率是一致的，它是效率的必要條件，因此它不構成效

率之外的獨立目標。起點公平介于規則公平和結果公平之間，但從實質上看，它只能歸于結

果公平.只有結果公平才能夠形成與效率并列的一個獨立的評判標準。

對公平的衡量主要有兩種方法：一種是貧困指數，另一種是吉尼系數。貧困指數是指處

于貧困線下以下的人口占總人口的比例。要將某一個收入水平定為貧困線。貧困指數越大，

說明貧困者越多，也就越不公平；反之，則越公平。用貧困指數來衡量公平有兩個缺陷：首

先，如何確定貧困線沒有一個客觀標準。通常人們以滿足基本生活水平所需要的收入來作為

貧困的標準。但基本生活水平又怎樣確認？若把貧困線定高一些，貧困指數反應的實際公平

程度就會降低，若把貧困線定低一些，就會使人感到收入分配狀況變好了。其次，貧困指數

對收入分配狀況變動的反應不敏銳，甚至包含著一些武斷的因素。

衡量公平程度的另一種方法是吉尼系數.計算吉尼系數需要將各社會成員從低收入至高

收入進行排列，然后將人數與其對應的收入分別逐個相加，算出這些人的收入占總收入的比

例，以及這些人數占總人數的比例。一般情況下，吉尼系數的取值總是在。到1之間。其數

值越小，收入分配就越公平，反之，則越不公平。

需要指出的是，以吉尼系數表示的公平，是結果公平。它不反應社會總收入或個人收入

絕對額的大小，只反應個人收入之間的相對關系。如果社會總收入增加了一倍，每個人的收

入也增加一倍，只要個人收入之間的相對比例關系不發生變化，吉尼系數就不會有任何改變。

2、效率的含義。效率實質上是指勞動生產率。即通過優化生產要素組合，把有限的社

會資源進行最優配置，以獲得更大的社會經濟效益。經濟活動也是人參與的活動，只有充分

調動勞動者的積極性，優化社會資源的配置才能實現高效率。效率原則是經濟生活中一條最

重要、最普遍的原則。在現實生活中，效率是以投入產出比來計量的。高效率總的說來自兩

個方面：一是從分配上充分調動勞動者的積極性；二是社會資源的優化配置。

3.公平與效率的關系

公平與效率之間存在聯系，也存在矛盾。解決二者之間的矛盾，是經濟管理者和經濟理

論者不斷追求的目標。

〈1〉公平與效率之間的內在聯系主要表現在兩個方面：第一，公平是效率的前提。因

為只有重視勞動者的基本權利和利益，保持收入公平，才能激發勞動者的積極性，提高效率。

第二，效率是公平的基礎。只有提高效率，才能使社會財富不斷增加，從而為公平分配提供

物質來源。

〈2〉公平與效率之間存在的矛盾。如果過分地強調效率，就會對社會公平產生一定損

害。比如要刺激效率增長，必然要拉開收入差距，擴大了貧富差。相反，如果過分強調公平,

又會弱化利益刺激對效益的促進作用。比如征收過高的個人所得稅，雖然有助于縮小貧富差

距，但又會產生工作閑暇，從而妨礙效率的提高.

〈3〉解決公平與效率之間矛盾的途徑。解決二者矛盾，采取犧牲效率或是犧牲公平的

極端做法都不妥當，合理的辦法是力求協調二者的統一。公平與效率的內在聯系說明二者在

一定條件下是統一的。一方面，我們執行按勞分配的原則，使勞動貢獻大的社會成員能夠取

得較多的收入，以促進效率；另一方面按效率原則，對社會貢獻大的人得到更多的物質利益，

也實現了公平分配。因此協調公平與效率的矛盾，必須兼顧公平與效率。我國是一個發展中

國家，應堅持效率優先，兼顧公平的原則.

〈二〉財政支出效率。財政支出效率與財政配置職能密切相關。談到資源配置的效率，

首先需要選定一個可行的效率標準：即社會凈效率（或凈所得）最大化標準，當改變資源配

置時，社會的所得要大于社會的所失，其差額越大越好。財政支出應當符合上述效率標準，

財政支出所取得的各種效益，包括經濟效益和社會效益的總計，應當大于取財過程中對經濟

所形成的代價或成本，也就是要取得效益剩余或凈效益。

資源配置的組合是在民間部門和財政部門之間進行。如書中圖示:用Z表示社會總資源，

X表示民間部門配置的資源，Y表示財政部門配置的資源，則Z=X+Y,從圖中可知，資源配

置存在著各種比例的組合（X/2*100%,Y/2*100%）,如果公眾期望的配合點在A,那么，實

際的資源配置組合點又恰好落在A點，此時，便達到了一項社會均衡的資源配置，公眾的個

人需求與社會公共需求均可以獲得滿足.如果公眾期望的組合點在A點，而實際的資源配置

組合點在B點或C點上，則預示著公眾的期望未能實現，社會資源的配置處在非均衡點上。

從理論上來講，實現社會資源在財政部門與民間部門的合理配置，就必然要求：用于財

政部門的資源使用的邊際效益（指企業出售額外一單位產品所獲得的收益的增量，用公式表

示就是：MR=TR/Q,式中TR表示總收益，Q表示銷售量）應等于該資源用于民間部門時取得

的邊際效益，則表明可以增加對公共部門的使用；反之，則減少對財政部門的資源使用。

（三）財政支出公平.是指通過財政支出，對市場的初次分配，進行有效的再分配，以

求得個人和企業在國民收入分配中能夠實現機會均等，使社會受益具有普遍性。因為在受市

場調節的初次分配中，需要利用利益機制拉開收入差距，刺激效率。因而市場調節形成的收

入初次分配，可能不令人滿意，這就需要通過政府的財政再分配手段，改變初次分配的狀況,

實現社會公平。社會公平與財政的轉移支付密切相關，轉移支付使社會成員之間對GDP的占

有份額和收入差距保持在社會可容忍的范圍內，不致于引起劇烈的利益沖突。

三、財政支出效益分析

（一）財政支出效益及其意義。財政支出的效益，是財政支出的核心問題。效益是人們

在有目的的實踐活動中，“所費”與“所得”的關系。提高財政支出的效益，就是要盡可能

的降低成本取得盈利；對非生產性支出來說，就是少花錢，多辦事。需要說明的是，由于政

府處于宏觀調控的主體地位，財政支出效益與微觀經濟效益相比，有明顯的差別。第一，計

算效益的范圍不同。微觀經濟主體只計算直接發生在企業內部的所費與所得；但政府除了要

計算直接的所費與所得外，還要考慮長期的，間接的和無形的所費與所得。第二，衡量效益

的標準不同。微觀主體的支出在于追求自身利益的最大化。但財政支出主要是追求社會效益

最大化，即使某項支出會出現局部虧損，但如果社會能取得較大的社會效益，這項支出也是

必要的.第三，效益的表現形式不同。微觀主體效益的表現形式是單一的，只采用貨幣價值

形式。而財政支出效益的表現形式是多樣的，除用價值形式外，還可用其他形式表現.如社

會管理、國家安全、科教文衛等支出，其效益通過政治、社會、文化等多種形式表現出來.

財政支出的千差萬別，使支出效益的衡量方法也是多樣的。有些項目其投入產出可以用

貨幣計量，因此可以采用“成本一效益”法進行分析。有些支出的投入可用貨幣計量，但效

益卻無法用貨幣計量（如安全、教育等），而且不能進入市場交換，此類支出效益，用“最

低費用選擇法”。還有一些項目如公路，郵電等，投入易衡量，但效益難計算，其提供的商

品或勞務，可部分或全部進入市場交易。此類項目，可通過收費或公共定價法來衡量其效益。

（-）“成本一效益”分析法

“成本一效益”分析是西方國家于20世紀40年代，把私人投資的分析法運用到財政領

域，為財政支出決策而使用的方法。“成本一效益”分析的原理是，根據國家確定的建設目

標，提出各種方案，對這些方案計算出各方案的全部預期成本和效益的比率，確定優先采用

的次序。這種方法適用于財政支出中的投資性項目的分析。如下表：

某防洪工程的成本效益分析表單位：萬元

計劃項成本C效益B凈效益B/C(B-C)/C按比率的排列次

目（或方B-C序

案）

150010005002.01.02

23755251501.40.44

32504001501.60.63

41253001752.41.41

56257501251.20.25

675075001.006

7875787.5-87.50.9-0.17

對上表列舉的七個項目，分別算出每個項目的成本與效益之后并算出它們的成本一效益

比。其中B/C的值低于1,在經濟上是不可取的。另一比率是凈效益即B-C/C,凡出現負值

的項目是不可取得。根據兩種比率之和，排出項目的優劣次序。在該表中，項目4最優，1

次之，7最劣。在編制上述備選方案中，會遇到以下三個問題。

第一，如何歸納成本與效益。以防洪工程為例，其成本與效益可分兩大類：實際成本效

益和金融成本效益。在實際成本效益中又可分成直接成本效益和間接成本效益；中間成本效

益和最終成本效益；內部成本效益和外部成本效益。其中對直接成本與效益和間接成本與效

益，還可進一步劃分為有形和無形成本與效益。

第二，如何計算成本與效益。成本與效益的計量，通常是價值形式（貨幣）。但如果市

場價格受到了非經濟因素的人為影響，就要用影子價格來計量出方案的成本與效益。影子價

格是指某種資源得到合理利用的結算價格。最為困難的是對無形成本與效益的計量，因為它

們難以用貨幣計算。為此，通常用一些替代辦法進行間接估算。比如我們估算防洪工程對美

化環境和人民健康所產生的效益時，就可用當地衛生防疫費用和醫療費用的減少額來替代，

當然這只能求得近似值。

第三，貼現率的確定.如果貼現率過高，投資項目可能會立即產生效益，而貼現率過低，

會導致初始成本相當高，這都妨礙項目的正確評價。例如，如果選定的貼現率為5%,1年5

元的效益流，其10年的現值為38.61元（即5元/5%2+5%3+5%10）,而1年1元的效益

流，其50年的現值為18.26元。如果選定貼現率為10%,則這兩種效益流分別為30.72和

9.91元。貼現率為5%時，時間較短的效益流是時間較長的效益流的2.11倍，而貼現率為

10%時，時間較短的效益流是時間較長的效益流的3.10倍。在實踐中恰當的確定貼現率十分

重要。但理論界爭論較大。在我國貼現率的選定應考慮：一是貼現率應當至少等于舉借外債

的利率；二是貼現率也應低于國有企業因政府增加資本投入而取得的收益率.綜上所述，運

用“成本一效益”分析法，需經過這樣幾個步驟：（1）政府根據經濟發展的要求，確定若

干備選項目和方案；（2）計算各備選方案的成本效益及其比率，排出優劣次序；（3）其備

選方案中選一個最佳方案；（4）恰當的確定貼現率。

（三）最低費用選擇法，是指對每個備選方案進行分析時，只計算有形成本，而不計量

社會效益，并以成本最低為擇優標準。換言之，就選擇那些使用最少的費用就可以達到相同

目標的方案。該方法主要適用于軍事、政治、文化、教育、衛生等支出項目。最低費用選擇

法的操作步驟與“成本一效益”分析法大體相同，由于不計算支出的無形成本與效益，所以

運用起來比較簡單。但需要指出的是，許多財政支出項目都含有政治因素、社會因素等，如

果只是以費用最低來決定方案取舍，也不妥當。這就要在綜合分析的基礎上，進行擇優選擇。

（四）公共定價法。由于政府也提供大量滿足社會公共需要的“市場性物品”，那么這

些物品也涉及到價格的確定，即公共定價。公共定價包括兩方面：一是純公共定價，即政府

直接控制的自然壟斷行業的價格；二是管制定價，即政府規定競爭性管理行業（如金融、農

業、教育、保健等行業）的價格。政府通過公共定價，目的不僅在于提高社會資源的配置效

率，也是為了提高財政支出的效益。公共定價方法包括平均成本定價法、二部定價法和負荷

定價法。

1、平均成本定價法。是指政府在保持企業收支平衡的情況下按平均成本定價，盡可能

使經濟福利最大化。由于價格與平均成本相等，企業可以獲得正常利潤。但產品的產出量未

能使邊際成本等于邊際效益用，因而存在效率損失。人們傾向于平均成本定價法，一是由于

稅收具有扭曲性；另一方面是出于對公平的考慮。邊際成本定價意味著政府要向一般公眾收

稅來補貼這一產品，在不能肯定主要消費者是低收入者的情況下，補貼是不公平的。若采用

平均成本定價，產品的消費者自己承擔產品的全部成本，它在收入分配上是中性的。

2、二部定價法。是由兩種要素構成的定價體系，包含兩部分：一是與使用量（購買量）

無關的、按月或按年支付的“基本費用”，不論消費量多少，要交一個固定費用；二是按使

用量支付的“從量費”，（合每一單位產品一個價格，按使用費收費）因此，二部定價法實

際上是按定額收費與從量收費的合一定價體系。如電話費。

3、負荷定價法。是指對不同時段不同的價格。在電力、煤氣、自來水、電話等行業，

按需求的高峰和非高峰期，制定不同價格。在需求高峰時，收費高；而低峰時收費低。

第三章財政支出規模與結構

一、財政支出分類與組成

在了解財政支出規模之前，我們應該先對財政支出的組成內容有一個基本認識，要知道

財政支出是如何構成的，包括哪些主要內容和項目。在此基礎上來討論財政支出規模對經濟

的影響才能更好掌握財政支出的變化規律。由于認識問題的角度不同，財政支出組成內容的

項目也不同，所以要從不同側面來認識財政支出，因此要對財政支出進行分類。有以下分類

標準：

（一）按財政功能劃分，財政支出可分為經濟建設費、行政管理費、國防費、文教衛生

費和其他費用。分別用于滿足國家的經濟職能、政治職能和社會發展職能。

（二）按財政支出的價值構成劃分，財政支出可分為補償支出、積累支出和消費支出。

（三）按財政支出購買的商品劃分，財政支出可分為投資支出和消費支出。其中投資支

出又分為重置投資和凈投資。

（四）按財政支出的性質劃分，財政支出分為購買支出和轉移支出。購買支出指財政支

出發生的同時伴隨對商品和勞務的購買，意味著財政支出的過程直接產生交換行為。轉移支

出指財政支出時，不發生交換和購買活動，是財政資金的單方面轉移。購買支出與轉移支出

對經濟的調節功能和作用不同，通過比較購買支出與轉移支出的差異，可以對財政支出的作

用方向和作用程度進行分析，從而有利于財政管理和調控。二者的差異主要表現在：

功能不同：購買支出通過購買活動，主要在于調節資源流動，實現資源配置，提高效率；

而轉移支出通過收入單方面轉移，在于進行收入分配，實現公平。

對市場的供求關系影響不同：購買支出由于直接參與交換，可直接影響市場供求關系，

從而影響物價變動；而轉移支出不直接形成交換，對價格的影響是間接的。

對微觀主體的約束不同：購買支出使政府和企業間直接發生購買活動，實際上形成了一

種交易合同關系，政府為實現財政支出的目標，必然要對所購買的產品進行選擇，做到少花

錢多辦事，而企業要得到政府定單，必然要改進企業行為，通過提高產品質量獲得政府定單。

因此對企業行為形成一種約束。而轉移支出是財政資金的單方面轉移，不存在購買行為，也

沒有對等的合同來確定雙方的權利義務，因此對微觀主體的約束弱，表現在支出過程中，對

接受資金的個人實際經濟狀況不了解，個人很容易隱瞞真實情況得到政府的補助，形成“會

哭的孩子有奶吃”局面。針對上述差異，政府要合理安排購買支出和轉移支出。

二、財政支出規模分析

（一）財政支出規模界定。財政支出規模大小不是用絕對額、而是用相對額即財政支出

占GDP比重來衡量的.它能剔除國家間因幣值差異、人口、經濟、自然條件等方面的差異，

較準確地比較一個國家的財政規模大小。以該指標為基礎，又形成了幾個動態指標，綜合反

映一個國家財政支出規模的變動情況，主要有：財政支出增長率，財政支出增長彈性系數，

財政支出邊際增長傾向。

（二）財政支出規模變動趨勢。根據大量統計數據，財政支出規模表現為不斷擴張的趨

勢。在經濟發展水平低的時候，財政支出規模較小，隨著發展水平的提高，財政支出規模不

斷增大。即發展中國家的財政支出規模小，發達國家財政支出規模大。這種變動趨勢是由什

么原因造成的呢？不同學者從不同角度對此做了解釋。

瓦格納認為，導致財政支出規模增長的因素是經濟因素和政治因素。由于經濟發展，經

濟糾紛的增加，需要國家通過法律和管理建立經濟規則，導致財政支出增加；同時由于人口

增加和城市發展，社會管理和公共設施的需求增加，政府需要加強社會秩序的穩定，也導致

財政支出的擴大。

皮考克認為財政支出的擴張是由財政支出的剛性帶來的。財政支出只能升不能降。在危

機時期，為保證戰勝危機，必然加大財政支出.但危機過去后，財政支出會仍然保持慣性增

長，導致財政支出擴大。另外，在西方的選舉制度下，每界總統候選人都對選民承諾增加收

入和就業，一旦當選即實行擴張性政策，這也導致財政支出的不斷擴張。

馬斯格雷夫從不同經濟發展階段的公共需要角度，也解釋了財政支出擴張的原因。他將

一個社會的發展過程分為三個階段：初期、中期和發展階段。不同階段對公共需要形成不同

需求，導致財政支出也不斷增長.在發展初期，政府的職能主要在政治穩定方面，不干預經

濟和社會，由于國家職能少，公共需要少，財政支出也較少。進入發展中階段，政府干預經

濟的力度增加，特別是政府要提供公共基礎設施，使得財政支出加大.到了發達階段，公共

需要更多地體現在維護社會公平與正義方面，由此形成了社會保障、社會福利和社會公正方

面的巨大投入，使得財政支出規模進一步擴大.

通過上述不同角度的分析，我們可以總結出影響財政支出規模擴張的原因主要是經濟原

因、政治原因和社會原因。

三、我國財政支出規模變動情況分析

我國財政支出規模變動狀況有特殊性，與國際上一般表現有所不同。表現為，隨著社會

經濟發展水平的提高，財政支出規模有所起伏，表現為由高到低、再由低到高。財政支出占

GDP的比重由1978年的30%,下降到1995年的10%,此后緩慢回升，到2006年上升到21

%。這是我國經濟轉軌時期的特殊情況造成的。在改革初期，我們提出“放權讓利”的改革

思路，伴隨權力下放，計劃控制的力度減弱，物質利益向企業和個人傾斜，客觀導致財政支

出占財政支出的比重下降。其次，政府職能轉變，政府直接投資經濟的支出減少，很多事物

由政府管理變為由社會中介機構服務，也使財政支出規模下降；第三，由于稅收征管力度減

弱，制度真空的存在，導致一部分財政利益流失，也使財政支出規模下降。但98年以后，

隨著制度的完善，特別是稅收征管力度的加強，財政支出規模也出現恢復性上升的局面。因

此，我國轉軌過程中出現的這一現象，并不能否定“財政支出擴張趨勢”的一般規律。

第四章購買性支出一一社會消費性支出

一、社會消費性支出的性質

（一）、社會消費性支出的構成.社會消費性支出的項目有：行政管理費，國防費，文

教、科學、衛生事業費，工交商農等部門的事業費等。這些支出是執行政府的政治職能和社

會職能的保證，也是政府取得公民支持和承認的前提，并使政府取得了合法性的基礎。不同

時期的社會消費性支出的規模是不同的。自由資本主義時期強調自由競爭，政府社會消費支

出占GDP的規模較小。隨社會的發展和政府職能的擴展，社會消費性支出項目不斷擴大，并

呈上升趨勢。

（二）、社會消費性支出的性質.社會消費性支出與投資性支出同屬于購買性支出。兩

者不同之處在于社會消費性支出是非生產的消耗性支出，其滿足的是純社會共同需要，它所

提供的服務為全體公民享受，具有明顯的外部效應，所以商品的等價交換原則有所不同.在

財政支出安排上，首先要保證這些項目的支出.這是財政工作的基本程序。

二、行政管理費和國防費

（一）行政管理費和國防費的性質.行政管理和國防費是用以實現國家的政治職能.國

家一經產生，對內要穩定社會秩序（設立公安司法、管理等機構），對外要防御外敵侵犯，

保衛國家安全（建立軍隊和國防）。失去了對內對外兩種職能，國家也不復存在。從行政管

理費和國防費非生產性考查，這兩類費用純屬社會財富的“虛耗”，但從財富生產的社會條

件看，國防保護了社會的安全，行政活動維持了社會生活秩序，因而這兩類費用又不是“虛

耗”社會財富。而且從社會經濟的循環周轉看，這兩類支出構成了社會消費的一部分。當社

會的消費需求不足時，增加行政管理費和國防費，可刺激消費，促進生產；當社會的消費需

求超過產出時（供給不足），增加行政管理費和國防費則會造成通貨膨脹。

（二）行政管理費行政管理費分類。⑴行政支出：黨政機關經費、行政業務費、干部訓練

費及其他行政費等。⑵公安支出：各公安機關經費、公安業務費、警察學校和公安干部訓練

學校經費及其他公安經費等。⑶國家安全支出：安全機關經費、安全業務經費等。（4）司法

檢查支出：司法檢查機關經費、司法檢查業務費、司法學校與司法檢查干部訓練經費及其他

司法檢查費等。⑸外交支出：駐外機構經費、出國費、外賓招待費和國際組織會議費等。

三、行政管理費支出規模的經濟分析

（一）行政管理支出的趨勢分析。公共支出不斷增長是一個事實，見各國歷年行政支出

表

國別19801985198919911992199319941995年均增

長率%

中國66.7130.5261.343.6424.5533.7729.4872.618.69

美國3475128931193131314011441154710.48

韓國657140122763472435746305715288810.37

印度1132504787128108891075126317.46

英國57048718137318000195911940220219207819

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從上表看出：發展中國家的行政支出增長迅速。我國從1980至1995年，行政支出從

66.79億元增加到872.68億元，增長了12倍，年均增長18.69%.同期印度行政支出的

年均增長率為17.46%,韓國1980-1994年行政支出的年均增長率為16.7%。1995年由

于韓國削減行政支出，使其增長率為10.37%。而發達國家的政府行政支出增長較為平緩。

美國1980—1995年行政支出年均增長10.48%,同期英國為9%。低于發展中國家。

形成發展中國家與發達國家的行政支出增長率差異的主要原因有以下兩點：

第一、基數的差異。發展中國家由于經濟比較落后，其支出起點較低。而發達國家經濟

發展水平高，其行政支出起點也較高。發達國家行政經費的增長壓力，比發展中國家要小得

多。因而發展中國家行政支出增長快于發達國家。

第二、政府作用的差異.每一國家的行政支出有其特定成因，與該國經濟發展格局和制

度安排有直接關系。對于發展中國家，由于經濟發展較為落后，各發展中國家不僅要介入“市

場失效領域”，而且肩負著實現本國經濟騰飛的任務。特別是對于我國，在由計劃經濟向市

場經濟的轉變過程中，各經濟主體間的關系逐漸復雜，就要求政府制定出“游戲規則”，完

善法律，健全制度。相應增加了國家機關的經費開支。對于發達國家來說，他們的市場規則

已經比較完善，政府的活動范圍一般被限制在“市場失效”領域，政府職能主要是彌補市場

缺陷及對宏觀經濟調控.使發達國家行政支出增長較發展中國家平緩。如圖：

（1）影響行政支出規模的因素

行政管理費的影響因素主要有經濟增長水平、財政收支規模、政府職能及其行政效率，

前兩個因素與行政管理費規模應呈正相關關系；否則對資源配置和收入分配都將產生不利的

影響。

國名中國印度韓國泰國美國荷蘭英國澳大利亞

行政支出占1.491.1490.8221.7082.134.6672.9692.482

GDP比重（%）

這顯示了一個國家的非經濟費用支出的負擔水平。從上表看出，行政支出占國內生產總

值比重高的一般為發達國家，發展中國家這一比重較低。根據瓦格納“政府活動擴大”法則，

隨著經濟的發展，人們對社會公共服務的需求將不斷提高，提供“公共產品”所耗占GDP

比重也將逐漸上升。我國1995年這一指標為1.49%,與其他國家相比處于中下等水平。

國別中國印度韓國泰國美國荷蘭英國澳大利亞

行政支出872.68126328887001547297