第三章行政職能

行政職能是這門課程核心問題之一，首先看教學的目的和要求

教學目的和要求：

1、掌握行政職能的基本概念

2、理解行政職能的基本特性

3、掌握西方和中國行政職能的歷史發展

4、會運用行政職能的相關概念分析現實的行政管理活動中的基

本問題，比如政府職能(行政職能)轉變。要做到能夠理論聯系實踐。

第一節行政職能概述

這一節我們主要介紹三個問題，行政職能的含義和特點、及行政職

能的體系以及我們研究和學習行政職能的意義。

首先我們看第一個問題行政職能的含義和特點

我們要知道什么叫行政職能，行政職能和其它職能有什么區別或

者說它有什么特色。

(-)行政職能的含義

行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，職能

就是職責和功能的簡稱。具體來說涉及我們的政府行政機關管什么、

怎么管、發揮什么作用的問題。這里我們需要對一個概念作解釋，那

就是政府的行政機關，所謂行政職能它專門指政府行政機關的職能。

這里面我們就涉及到對政府的理解，對政府的理解一般來分為廣義和

狹義兩個方面，廣義的政府它就包括立法機關、司法機關和行政機關,

是三者的整合，立法機關在西方來講就是國會或議會，我們國家就是

人大一一全國人大和地方人大；司法機關，國家的審判機關，我們國

家來講就是法院和檢察院；行政機關就是專門負責行政管理活動的機

構或組織，廣義上就把三者統稱為政府。但是狹義上所理解的政府它

專指行政機關不包括立法機關、司法機關，我們行政管理學是從狹義

上來理解這個概念的，大家應該注意這一點，那么行政職能也就專門

指行政機構承擔的職責和功能。

第二我們看一下行政職能的特點，它的特點比較突出，它主要相

對于立法機關、司法機關或者說社會上其它組織機構的職能來講的。

它的特點主要是體現在以下三個方面：

1、行政職能首先一個特征是執行性，那怎么理解呢？因為我們

講行政機關它是立法機關的執行機關，美國著名的行政學家古德諾曾

將講過這樣一句話：國家意志的表達叫做政治，國家意志的執行叫做

行政。就是我們第一章介紹過的政治行政的兩分法，他把政治看做國

家意志的表達主要是指一個國家的國會或者待議機關它的立法活動，

而國會或者待議機關制定的法律要由行政機關去執行，所以從這個意

義來看行政機關的這種執行性是非常明顯的，它是專門負責執行立法

機關所制定的一些法律、法規、規章制度的，這是國外的行政學家這

樣認為的；從我們國家來看，實際情況也是這樣的，我們國家的憲法

就規定政府行政機關是我們國家立法機關的執行機關，我們具體舉個

例子來說，國務院是中央人民政府，那么憲法里面就規定國務院要對

全國人大負責、匯報工作，國務院的總理要由全國人大選舉產生，總

理要接受人大代表的監督，從這里我們不難看出國務院就是我們國家

立法機關一一全國人大的執行機關。我們的全國人大及其常委會是負

責整個國家立法的，國務院則是具體的去執行人大制定的這些法律法

規的。那么，在地方政府來講，比如說省政府、市政府、縣政府、鄉

政府也是負責執行同級的人大制定的法律法規，所以，行政職能的第

一個特點從法律上就規定了它的執行性的特征。

行政職能的第二個特征就是多樣性，怎么理解這個行政職能的多

樣性呢？一個方面就是指行政職能它涉及的范圍非常廣，它既包括國

防、外交、教育、環保、發展經濟、體育文化、衛生等等，也就是它

包括社會生活的各個領域，凡是社會生活中需要政府行政管理介入的

領域，我們的行政機關必須該把它管好，負責好，所以行政管理機關

它所承擔職能的領域是非常廣泛的。另一個方面，行政職能的多樣性

也可以這樣來理解，行政職能它有層次之分，比如中央政府國務院它

的行政職能相對省政府、市政府、縣政府，復雜得多，廣泛地多，那

么省政府、市政府、縣政府、鄉陣政府里面它的職能也不一樣，根據

我們這個省范圍的大小、根據當地的實際情況它的行政職能又會有不

同的變化。在縱向層次上行政職能有不同的管轄對象，另外呢，就是

同一級政府里面行政職能也表現出多樣性，比如我們河北省政府來講

它涉及的對象或是承擔的職能是多種多樣的，所以從行政職能管轄的

層次來看它是多種多樣的，這是第二個特征。

第三個特征，動態性，所謂動態性就是行政職能是動態發展的，

它是可以變化的，它不是靜止不動的，奴隸社會時的行政職能可能很

簡單，現代社會來講就很復雜了，在奴隸社會他沒有打擊互聯網犯罪、

走私、販毒、賣淫嫖娼這些只能，但是到了現代社會這些事情在社會

生活中出現了，相應的行政部門就出現了，因此我們可以從歷史角度

來看，行政職能是動態的，這里，我們一定要認識到政府是可以發展

變化的，不是一成不變的，可能今天的只能明天就會發生變化，這個

動態發展性是行政職能的第三個基本特點，這個動態性有人也把它概

括為權變性、可變性，這個道理都是一樣一一就是行政職能會隨時間、

地點、環境的變化做出調整和變換。

以上就是我們講的行政職能的三大特點，雖然很簡單，但是大家

一定要理解它的意思。

接下來我們介紹的是行政職能體系的劃分，我們可以分為以下幾

個方面，這幾個方面給介紹了行政職能到底是由哪些要素構成的。

首先我們看一下政府行政管理的基本職能，所謂基本職能呢就是

無論是哪個國家的政府，它行政管理上都具有這樣的職能，在現代社

會條件下，無論你是日本的、美國的、新加坡、中國的，還是非洲,I的,

在現代社會條件下，注意我們這里講的是現代社會條件下，現代同一

個時期，每個國家政府的行政管理都具有這樣的職能，這個就叫做行

政管理的共同職能，或者基本職能。這些行政管理的基本職能大致的

可以概括為以下四個方面：

那么第一個就是政治統治職能，我們曾經講過行政管理它首先就

有階級性，或者說首先具有社會性，不同國家社會制度不一樣，社會

意識形態不一樣，社會性質不一樣，而行政管理都是為這個國家的統

治者、這個國家的政府服務的，那么因此政府的行政管理第一個職能

就是政治統治，那么為什么把它放在第一位呢？這里面并不是說政治

統治職能平時表現的最多，只是說它的地位處在最突出的地方，我們

可以想象一下，假如一個政府把自己的政權都給丟了，外國入侵做了

傀儡，或者說國內老百姓起義造反把你的政權推翻了，那你的政府也

就不存在了，所以任何一個國家，任何一個政府它都是把政治統治放

在首位，政治統治它涉及到一個政權問題，你要把政權奪過來，或者

把江山守住，所以一定要有軍隊、警察，這些暴力機關，來實現政治

統治的職能，所以政治統治職能是每一個國家都有的基本職能，政治

統治職能大概又可以表現在兩個方面：

首先一個就是專政的職能，這就是我們常說的統治者利用一些暴

力機關，比如說軍隊、警察來對專政對象實行專政。第二個它還具有

民主統治的職能，每一個國家政府的行政管理都必須保證整個社會的

民主，讓大多數的人享受民主，所以只有通過政府的行政管理才能保

護大多數人的利益，保護大多說人的民主，所以政治統治職能就表現

在這兩個小方面。

行政管理的第二個基本職能就表現在經濟管理上，我們講這就像

人要吃飯一樣，人不吃飯就不能新陳代謝，人就不能維持生命的延續;

這個社會、這個國家要存在和發展也一樣，肯定要發展經濟，如果經

濟搞不上去的話老百姓的生活水平就不提高，生活水平沒有提高，社

會矛盾就會尖銳起來，所以發展經濟，把本國或本地區的經濟發展起

來，也是我們政府行政管理部門它一個非常重要的任務，但是我們講

呢發展經濟它并不是要求我們政府的行政機關直接去插手，直接去管

理或者說直接去操縱發展經濟，我們這里講的是經濟管理，政府的行

政管理部門呢是代表社會上的納稅人、受老百姓的委托來管理整個社

會，它是為大家服務的，政府呢自己不能贏利，政府沒有私利，它只

有一種公共利益，所以我們講呢政府機關行政管理部門在經濟方面的

職能叫做經濟管理的職能而不是經濟發展的職能，經濟發展交給了私

營部門，交給了公司、企業，它們的目標就是贏利、追求利潤最大化,

那為了使這個企業更好地追求利潤最大化，那我們的政府行政機關就

要為企業管理提供良好的環境，提供一些保證，這就是政府的經濟職

能，它有一個主要的內容就是為整個社會的經濟發展提供一個硬件、

軟件的環境與條件的意思。

政府行政管理的第三塊職能就叫做文化職能，那么現在社會呢文

化教育的是非常重要的，一個國家的綜合國力一個很重要的方面就是

你這個國家人口的素質，人口素質的提高離不開文化教育，所以每個

國家的政府都把文化教育這個職能放在非常重要的方面。

最后一個就是社會職能，就是社會服務和社會管理，比如環境保

護啊，社會保障啊，衛生啊，提供一些社區服務，這些都屬于社會服

務和社會管理的職能，每一個國家的政府都少不了這些職能，而且一

個社會越發展，那么老百姓對這些方面的要求就越高，需要就越強烈,

因此呢政府的行政管理部門就該增強它這方面的職能。

總的來看，我們就可以根據社會政府行政管理機關對整個社會管

理對象和管理領域的不同把它的行政職能分成四大塊，這些也就是政

府行政管理的基本職能。

我們都知道，行政管理活動是一個動態的過程，那么在這個動態

的過程里，我們又可以把行政管理職能分為以下四種：

決策職能、組織職能、協調職能和控制職能。

那么對于行政管理職能運行職能的分類，在國外不同的管理學家

和管理學派有不同的分類方法，有些人把管理的運行過程中的職能分

為四種，有些人分成分為五種，有的甚至分為八種或十二種，但是我

們講無論分為四種還是十幾種，總的來看，他們基本的或者說主要的

職能是一樣的，所以我們的教材里面就采取了四分法，把行政管理的

運行職能分為四個方面，接下來我們就具體看一下這四種職能

第一個我們看決策職能，決策的職能實際上就是講行政決策，行

政決策在整個行政管理動態性里面的重要性事非常明顯的，我們中國

有句俗話叫做：“一年之計在于春，一日之計在于晨”，其實就是講一

個所謂決策問題或者是規劃問題，決策的正確與否，決策的好壞直接

影響到我們工作的結果，只有好的決策、正確的決策再加上我們的努

力才可能達到目標，如果決策一開始就是錯誤的，你后來花再多的時

間，再多的精力，花了很多的人力、物力、財力來做這個事情，都是

浪費時間和感情，所以我們講決策對于一個人、一件事是非常重要的。

決策的重要性在一個政府里面來講是更明顯的，政府機關的這種決策

涉及的范圍非常廣，它的影響非常大，成本非常高，老百姓和政府這

種決策是息息相關的，所以一項行政決策的正確與否直接影響到整個

社會、整個國家，直接影響到每一個老百姓的利益，個人決策失誤了

還有可能彌補，一個公司一個企業決策失誤了可能影響的是你這一個

公司、一個企業，但是，行政決策如果失誤了或者不正確，那它就可

能影響整個國家，整個地區，因此我們講決策在整個行政管理過程中

是非常重要的。我們在以前的單元中介紹的決策管理學派的集大成者

赫伯特?西蒙，就說過：“管理就是決策”，整個管理的過程都是決策

的過程，我們可以看出來決策在整個管理過程中起到一種非常重要的

作用，我們的毛主席也曾經講過一句話：“領導干部的兩大基本職能

一個就是出主意，一個就是用干部”那這里的出主意就是所謂的決策,

那這里我們也可以看出決策在整個行政管理的過程中，尤其是在行政

領導職位上它的重要性事不言而喻的。因此，新政管理運行職能的第

一方面就是決策的職能。

第二個叫做組織職能，我們在第四章里面就會介紹行政組織的相

關知識，我們的教材上把組織的職能概括為三個方面，首先要建立機

構和組織，做一件事情要由人去做，要成立一個機構，建立靜態的組

織機構，另外還要組織人力、物力、財力去做一件事情，只有通過組

織的職能才能把決策的目標去落實，如果說我們沒有這樣的機構、也

沒有人帶領著去做，那么再好的決策目標，當初訂立的決策任務都是

無濟于事的，所以組織的職能在整個行政管理運行的過程中也是非常

重要的。這是第二個。

第三點就是協調的職能，在行政管理活動中，經常會出現以下相

互扯皮啊，相互推諉啊，或者說部門與部門之間，上級與下級之間會

出現踢皮球啊，出現摩擦和矛盾，比如中央政府和對方政府之間，地

方政府上有政策、下有對策，中央政府下發紅頭文件，我們的地方政

府聽之任之或者三令五申都不理會，比如說以前農村中打白條的現象

非常嚴重，這就是基層政府和中層政府、中央政府之間配合的不好，

或者說上有政策下有對策，那么這里出現了這樣的問題就需要去做協

調工作，這里說的縱向的這種政府與政府之間的問題，還有橫向的同

級的部門和部門之間在行政管理活動中經常也會出現各種矛盾，我們

舉個例來說，在一條高速公路上出現了一起車禍，首先路政管理部門

趕到了現場，他認為在高速公路出現的車禍由路政管理部門管，后來

交警也上路趕到現場，他認為這事情該它處理，我們說為什么兩家都

來爭著處理呢，這里面就有個利益分配問題，因此路政和交警就出現

了摩擦和矛盾，甚至雙方人員大打出手，出現這個事情的原因是就是

因為在平時的行政管理過程中同級部門之間的工作沒有協調好，那么

我們講行政管理機關的部門設置非常多，上級、下級之間、左右之間

免不了出現矛盾，就需要有協調的職能，如果說沒有協調的部門，也

沒有協調的工作，那我們的行政管理工作就很難開展。

最后一個是控制的職能，什么叫做控制的職能呢？控制控制顧名

思義就是把一個人、一件事情規范好，我們這個行政管理工作也是這

樣，具體來講在實際的行政管理部門里面，比如說監察部門、紀檢部

門、還有一些相關的部門都是屬于控制職能的，我們政府的行政管理

人員、公務員平時的行為是否規范啊，是否遵守行政道德和紀律，這

些都需要通過有關的部門加強控制，我們國家在公務員管理條例里面

有規定：對公務員進出都有嚴格的規定和控制，我們前面講的這個決

策到底有沒有落實，有沒有實現，在決策的實行過程中是不是浪費了

資源，本來該花一百塊錢的你花了兩百塊錢，那你就出現浪費了，那

我們就通過有關的部門來控制和發現問題，發現問題以后可以改正或

對他進行懲罰，這里我們只是抽象概括了一下控制的職能，但是它是

可以具體細分的，但是總的來看控制的只能在整個行政管理活動中是

起到了一種“把關”的作用，少了這種控制的職能其它的職能也很難

得到落實。

行政管理的運行職能一般來說就概括為這么四大塊：決策的、組

織的、協調的和控制的，我們要了解這四個方面的職能，

以上我們介紹了行政職能的體系，那么有了這樣的體系我們就要

學習它、研究它，那么我們為什么在行政管理學中要學習、研究、探

討行政職能的問題呢？這個問題我們可以從以下三個方面來考慮：

首先就是我們去科學認識和確定行政職能，對于搞好行政組織建

設具有重大的意義，因為我們講行政職能和行政組織之間的關系非常

密切，政府的行政機關，它的機構怎么設置、設置多少個機構，機構

里面設置多少人員，多少人在政府里面上班，機構怎么組成，正的和

副的有多少個人，其實就是行政組織的建設問題，行政組織的建設要

有一個基本的依據和標準，標準之一呢就是根據行政職能來確定，也

就是說，我們一個社會、國家、地方，社會有什么需要，政府有哪些

職能，我們就根據這些標準來確定政府的機構和機構編制和人員，比

如說現在環境破壞非常嚴重，為了子孫后代、長遠的利益，環境保護

問題就非常突出，那么我們就要加強環境保護、保證持續發展，那么

環境保護就是政府一項非常重要的職能，那么既然有這樣的職能，我

們就要把和環保相關的機構建立起來，而且要確定編制和人員，但是

古代社會，沒有環保意識，人口稀少、對資源破壞的也不嚴重，所以

當時就沒有這樣一種行政職能，所以當時也就不存在環保局、環保處

或是和環保相關的一些部門，在比如現在的互聯網犯罪很嚴重，經常

有黑客的侵擾，把整個計算機網絡搞的一塌糊涂，這樣我們政府的相

關部門特別是公安部門就要加強這方面的職能，因此呢，有這樣的只

能后，就建立相關的機構，就在公安部門設立打擊互聯網犯罪的機構,

計算機沒有出現或是早期沒有病毒黑客問題的時候，這個機構就不存

在，只是到了后來有了這樣的需要和職能后，政府行政部門才設立這

樣的機構，顯而易見的，這些機構都是根據這些職能設立的，那么行

政職能對于行政組織建設的科學化就具有重要意義?？梢哉f行政職能

是確定行政組織建設的前提和基礎，我們的機構設置的多少、怎么設

置、人員編制有多少，如果說社會生活中沒有這樣一種需要，不存在

這樣一種職能，那我們的機構就不能設立，否則的話就會出現人浮于

事，因人設事這樣一種問題，這是第一方面。

第二個方面我們說科學地認識和確定行政職能，是改革行政組織

系統的依據和關鍵。我忙呢上面說過了社會生活中沒有這樣一種需

要，不存在這樣一種職能，那我們的機構就不能設立；反之，已經設

立的機構不符合目前我們社會、經濟、提高行政效率的需要，我們就

要以當前的行政職能為標準對相應的機構進行合并、撤銷和調整，比

如說：離我們比較遠的一一1954年6月19日中央人民政府委員會第

三十二次會議通過中央人民政府關于撤銷大區一級行政機構和合并

若干省、市建制的決定中就把遼東、遼西兩個省的建制均撤銷，合并

改為遼寧省。1982年國務院機構改革時，國務院組成機構有一百個,

精簡了三十九個部門。離我們比較近的一2009年05月06日，國務

院批復同意撤消上海市南匯區，并入浦東新區；這些都是根據當時行

政職能的改變做出的相應調整。

第三個方面研究行政職能對實現行政管理過程的科學化就有重

要的意義。行政管理它是一個動態的系統過程，那么到底行政職能的

范圍有多大，行政職能涉及到什么地方，行政職能具體如何對它進行

規范，這些呢對我們平時行政管理過程呢它的科學化、規范化有著直

接的決定意義，那么因此我們講行政職能在我們整個行政管理的活動

中處在一個非常重要的地位。

這是我們講的行政職能的概述，我們講了行政職能的含義、特點

以及研究它的意義。

第二節我們講西方國家行政職能大致的演變情況，我們剛才分析

了關于政府廣義和狹義的意思，無論是廣義的政府還是狹義的政府，

它最初的出現是在奴隸社會，為什么呢？因為直到奴隸社會才出現了

國家，有了國家它才需要政府這樣一種載體，國家它其實是一個虛體,

我們是看不到摸不著的，它需要一個載體、設施、組織機構、人員來

管理，所以國家出現以后政府機構才建立起來，在奴隸社會以前或者

是在漫長的原始社會里面國家是不存在的，因此，行政機關也沒出現,

沒有行政機關也就沒有行政職能了，所以我們講研究行政職能、討論

行政職能是從奴隸社會開始的，那么西方國家行政職能大致的歷史演

變可以分為四個階段：

第一個就是在前資本主義時期的行政職能，什么叫做前資本主義

時期呢？它主要的就是指，在奴隸社會和封建社會，在這兩種社會形

態之下呢，西方國家的行政職能主要集中在政治統治和階級專政上

面，這一點其實不僅是在西方國家，東方國家以及我們國家古代社會

中，它也是這樣。當時的政府行政機關也沒有嚴格獨立出來，當時的

行政機關它和立法司法機關是三合一的，因為我們知道在奴隸社會和

封建社會呢奴隸主或者說封建君主、國王、皇帝是最高統治者，他一

個人掌握了立法、司法、行政、軍事大全，一個人掌握了生殺大全，

所以當時的行政機關也沒有嚴格獨立出來，因此在前資本主義時期都

是屬于一個專制社會，當時奴隸主、國王、皇帝以及一些貴族階層，

這些少部分統治者他們把握整個國家大權，因此呢當時的行政職能主

要就是為奴隸主、封建主服務的，因此當時的行政職能主要集中在政

治統治和階級專政上面，我是一個國王或者說我是一個皇帝，那我的

主要精力就是要把我的臣民控制好，或是發動侵略戰爭，把其它國家

或者其它地區的牲畜、資源、人口掠奪過來成為我的奴隸或者臣民，

或者說防御其它國家的進攻，像我們國家秦始皇統一六國以后修建長

城，當時主要的職能就在于軍事上的一個堡壘，防止北方的游牧民族

胡虜的進攻，秦始皇當時統治的主要職能也是政治統治，什么文字獄、

嚴刑酷法、軍事防御上，至于發展經濟、提高人民生活水平、發展文

化教育這些職能當時來說比較少，并不突出，我們講行政環境時也將

了古代的行政環境就是這樣，這也就決定了那個時代的行政職能比較

集中在政治統治和階級專政上面。這些第一個階段，前資本主義時期

主要集中在這一塊。

那么到了自由資本主義時期，自由資本主義時期大概是到了十六

世紀以后，資本主義生產關系慢慢在西方國家確立，那么資本主義生

產關系確立以后，資產階級把很大一部分精力放在發展經濟，壯大發

展資本主義企業上面，但同時它還有一些階級專政、階級壓迫方面的

職能，不過，相對來講自由資本主義時期特定的生產關系決定了當時

這個統治者的行政管理職能已經出現了分化，發展經濟、社會管理、

社會服務的只能不斷增加，比如修建了很多的基礎設施，鐵路就是這

時候開始出現的，輪船、公路就是突出的表現，出現了很多大企業、

大公司，高樓大廈也開始出現，自有資本主義時期經濟的職能，社會

服務、社會管理的職能在不斷增加，西方國家的行政職能在自有資本

主義時期就表現出了這樣一種特點。

到了壟斷資本主義時期，也就是19世紀末20世紀初這段時間，

那么資本主義社會經過了幾百年的發展后出現了壟斷這樣一種傾向，

什么叫做壟斷呢？在資本主義國家出現了一個大財團或者一個大企

業或者幾個大企業聯合起來控制了整個國內的市場，甚至控制了國際

的市場，比如美國的洛克菲勒石油公司、美孚石油公司、福特汽車公

司，當時都是屬于壟斷的財團或者企業，這些財團、企業不斷發展掌

握了關系到國計民生的經濟命脈，它也就逐漸控制了國家的大部分的

局面，在政府中的影響力不斷增加，使得社會生活更加復雜、社會矛

盾更加突出，因此這個時期資本主義國家的行政職能也相應的出現了

新的變化，行政職能更加突出，行政管理職能得到了膨脹，管理的事

情更多了，比如這個時候吸毒問題的突出，就出現了打擊吸毒、販毒

這樣的職能，一些在前資本主義時期和自由資本主義時期沒有出現的

職能這個時候也出現了。

最后我們介紹當代資本主義的行政職能，當代資本主義的行政職

能它主要是指在第二次世界大戰結束以后，西方資本主義國家過渡到

后工業社會或信息社會里面，那么在后工業社會或信息社會里面有什

么特點呢？一一信息發展的非?？旆浅Ｑ杆?，科技的發展一日千里，

尤其是計算機技術發展的非常快，因此資本主義國家的行政職能又增

加了，又出現了新的變化，比如說打擊信息方面的犯罪，打擊互聯網

的犯罪，信息社會的事情更加復雜了，社會事務增加以后行政職能得

到了相應的增加，總的來看，行政職能從歷史角度來講就經歷了一個

有簡單到復雜，由比較少到比較多，由一個方面到多個方面，這樣一

個不斷發展變化的過程。

當代西方國家的行政職能主要表現出了三個方面的發展趨勢，我

們看教材的第63—64頁：

1、行政職能擴大。

2、政治職能的暴力職能相對減弱，保持社會穩定的調節職能趨于加

強。

3、政府宏觀調控、總和協調職能強化與行政職能社會化同步。

以上三點我們的教材介紹的比較詳細，大家根據教材理解一下就可以

To

以上是我們這節講的重點問題，希望大家能夠掌握理解。

這一章最后一個問題就是我們國家行政職能轉變的問題。行政職

能轉變是一個非常實際的問題，在我們現實的生活中經常會談論這樣

一個問題，有些時候也叫政府職能的轉變，這里我們把政府理解為狹

義的政府的話這個政府職能轉變和行政職能轉變是一個意思，關于行

政職能轉變的問題我們可以從以下幾個方面來理解它：

首先一個就是行政職能轉變的必然性和必要性，那為什么我們要

講行政職能的必然性和必要性呢？我們的教材把這個問題歸納為這

幾個方面：

第一個呢它是社會主義市場經濟發展的必然要求，我們講呢行政

職能其實是屬于上層建筑的一個范疇，按照馬克思主義哲學的原理來

講呢經濟基礎決定上層建筑，當這個經濟基礎發生變化我們的上層建

筑也要發生相應的變化，或者說上層建筑應該適應經濟基礎的發展變

化以變應變做出相應的調整，我們國家改革開放以后這個經濟體制的

改革在不斷推進，從80年代的中期到92年以后提出建立社會主義市

場經濟體制，我們國家的經濟體制改革一直再進行，經濟體制改革以

后就要求我們政府的職能也要發生相應的調整，以前我們實行的是計

劃經濟，在這種條件下政府的職能是很龐大的，政府是無事不管的，

政府關了你的生老病死，物資都是由政府調控好，實行市場經濟以后

呢，我們政府就不能這樣了，市場經濟有個基本的要求就是凡是市場

可以做的，政府就不要管了，政府既管不了也管不好，我們市場經濟

的基本意思就是說要以市場作為配置資源的基本的手段，或者說要以

市場作為配置資源的基本的基礎，所以說我們政府職能轉變的第一方

面就是為了適應我國經濟體制改革，是社會主義市場經濟發展的必然

要求。

第二，我們說政府職能轉變是適應經濟全球化發展趨勢的需要，

隨著當代經濟全球化確實的日益增強，我們政府的行政職能一直在發

生著變化，做著相應的調整，在弱化某些職能的同時我們政府對一些

職能進行了強化或新增了一些職能，這個我們教材的65和66頁介紹

的就比較詳細了，比如說對國家壟斷行業進行改革、改組和改造，電

信行業的幾次改革就是明顯的例子，在開放證券市場的同時加強對證

券市場的監控等等。

第三，我們國家行政職能的轉變是實現我國機構改革的根本前提

和基礎，行政職能是行政組織的前提和基礎，行政組織的建設呢必須

以行政職能的合理和合法為前提和依據，既然是這樣，我們行政職能

的轉變就直接決定著機構改革的成敗，我們經常講精簡機構、機構改

革，經常是失敗的不成功的，為什么會這樣呢？我們說根本上就在于

行政職能的轉變是不到位的，行政職能沒有真正的實現轉變，所以就

影響了機構改革的成效，所以行政職能的轉變是機構改革的重要的前

提和基礎。

當然，我國行政職能轉變其實還有很多其它方面的原因，我們書

上概括的是三個最基本的必然性和必要性。

接下來我們要了解我們國家行政職能轉變的基本內容，我們書上

把它大致概括為三個方面，我們可以從職能中心的轉變、職能關系的

理順、職能方式的轉變來談，我們先看第一個行政職能重心的轉變，

什么叫做重心的轉變呢?簡單來講就是從過去的政治運動以階級斗爭

為綱轉向以經濟建設為中心，其實我們在改革開放以前我們國家政府

的主要職能就是政治運動和階級斗爭，尤其是在文化大革命時期這個

事非常明顯的，那個時候你斗我我斗你，把人抓起來戴高帽，老師稱

作是臭老九，當時整個社會就是處在一個政治運動和階級斗爭的狀

態，不關心老百姓的實際需要，后來改革開放以后經過撥亂反正，提

出了以經濟建設為中心，堅持四項基本原則和堅持改革開放，確立了

一個中心兩個基本點的路線，這個路線的確立就表明了我們國家政府

的行政職能的核心發生了根本改本，政府的行政管理的出發點或者目

標就是為經濟建設服務的。

行政職能轉變的第二塊內容呢是行政職能關系的轉變，以前這個

我們是不大重視的，但是隨著我們國家市場經濟體制的不斷健全，行

政職能轉變的步伐的不斷加快，對行政職能轉變認識的不斷加深，行

政職能關系的轉變也為人們越來越重視了：

這里就包括了五個方面的內容，中央與地方、上級與下級政府間

的職能關系；政企關系；政府與市場的關系；政府于社會的關系；政

府內各職能部門間的關系。

要順利實現政府職能的轉變呢，首先就是要理順中央與地方、上

級與下級政府間的職能關系，國務院和各個省，直轄市和自治區之間

怎么處理關系，國務院和香港、澳門特別行政區這個關系如何理順，

這個就涉及職能轉變的問題，在港澳回歸前呢國務院和港澳的關系就

不存在中央和地方的關系，以前他們是英國和葡萄牙的殖民地，所以

當時只是一種外交關系，但是回歸后成立了特別行政區，不是外交關

系了，而是中央和地方的關系了，這里就涉及到了職能關系的轉變問

題，還有國務院和下面的省政府、地方政府分權的問題，在計劃經濟

條件下，中央政府權力很大，地方政府權力非常小，所以地方政府哇

哇叫，改革開放以后我們就注意到這個問題，中央政府不要管的太多

了，地方政府也要有一定的自主性和積極性，比如說稅收制度的改革,

實行這種分稅制，把稅收分成國稅和地稅，這就是一個職能關系轉變

非常明顯的例子。職能關系的轉變第二個方面呢就是理順政府和企業

的關系，我們國家政府職能以前總是轉變不過來，最關鍵一個因素就

是政府和企業的關系沒有理順，政府和企業的性質、職能、目標是完

全不一樣的，那么兩者之間不能劃等號不能混淆，但是以前我們國家

就是政企不分，導致了政府管理很多不該管也管不了的事情，因此我

們要明確政府和企業的性質、目標到底是什么，我們明確了這個問題

以后，就可以把政府和企業的關系理順，這是第二點。第三點要理順

政府與市場的關系，這個知識點提到的是當前最關鍵的、最敏感的一

個問題，因此我們的教材上說的很抽象，提到了宏觀調控和一系列的

具體措施，但是說白了政府和市場的關系應該是我管的你不管，我不

管的你來管。那我們國家目前做的怎么樣？這個可以說是相當的不

好，政府和市場的關系到現在都沒有捋順。比如說現在希望工程搞得

很熱鬧，但我一分錢都沒有捐，為什么？不是沒錢，而是因為如果我

捐了就等于是抽政府的耳光。因為這等于是政府的失職，本來該政府

干的事情卻讓企業干了，等于是對政府的不信任，所以希望工程搞得

越有希望，政府就越沒希望，因為義務教育是政府的一項行政功能，

是公共品功能。比如說現在各級政府通用的一個詞，叫做經營城市，

中央沒有發文件，但是各個省市縣區大家都在干著，這個東西是最統

一的行動，那么政府現在經營城市實際上在經營什么呢？不就經營這

點地嗎，不就靠這點地搗騰出一點錢搞城市建設嗎。從理論上看這么

做是不符合市場經濟的規律和公共財政的要求的，但是全國都在這么

干。從哲學上講它存在就有它一定的合理性，人家都這么干你不干？

你不干你就落后了，你就吃虧了。我國目前中央政府的宏觀調控效果

如何，中央的執行又如何？大家都知道，就說房價，國六條、國八條

不可謂不嚴厲，緊鑼密鼓的出臺，但是現在大家看怎么樣，中央調控

房價的文件幾乎出不了中南海的圍墻，城墻外邊的房價還在漲著，而

且還是領頭羊。

就不光房價這一個方面的事，從各個方面大家都可以看到，我

們政府曾經說過近三年不再上電廠項目，結果煤油電運全面緊張，全

國有29個省市拉電閘限量供電，有的省達到了開三天停四天。聽中

央話的省沒有上電廠項目，導致嚴重缺電，損失慘重，沒聽中央話的

省，在全國29個省市都在缺電的時候人家還在賣電，日子非常好。

那么從這個問題得出的結論：到底是聽政府的還是聽市場的，特別是

中央政府的聽不聽？甚至有些負面結論是誰聽中央的誰吃虧，你說東

我保持點西可能還能占點便宜。

講這些事不是說我們的政府不好，政府無能，只是為了告訴大

家，我們學習行政管理學一定要學會辯證的看問題，咱們這里保不準

哪天就出個國家干部呢。

第四，我們看政府與社會的關系。說起政府與社會，有些同學

可能聽說過“政府是社會的長子”這句話，因為它基本說明了政府

與社會的關系，即：政府來源于社會；政府在擁有社會賦予的權力的

同時，對社會負有一定的義務；政府的行為可能與社會的期望存在一

定的差距；政府的行為對社會會造成一定的影響。大家都知道黨的十

一屆三中全會明確作出把黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設上

來的號召。此后，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能

重心的根本轉變，隨著職能中心的轉變政府的管理范圍、模式和方法

也從根本上發生了變化，實現政社分開。這里我們涉及到一個概念一

一社會中介組織，那什么叫社會中介組織呢？社會中介組織概念是我

國提出的，其他國家都沒有這個概念。這也許就是我們行政管理中的

中國特色，指的是在建設社會主義市場經濟中發揮了政府與社會、與

市場的聯系作用的社會組織，從各類廣告中我們不難發現這樣的組織

——中華全國工商業聯合會、如因非法認證牙膏品質被撤銷的牙防

組。這個大家稍微了解一下就可以了，我們的時間也不允許我們深入

探討社會中介組織的各類問題，感興趣的同學可以在以后的畢業論文

中具體的來研究。那么我們概括來說，政府與社會的關系主要體現在

——政府在享有社會賦予的強制性權力的同時一，必須負有一定的社會

義務和責任：保持社會經濟秩序穩定、解決社會公共問題、協調階

級和利企矛盾

第五，是政府內部各職能部門間的關系必須理順，政府里面涉

及了很多機構，有很多部門，行政職能里面我們講了一個案例，為什

么會出現道路運政部門和公安交警部門打架扯皮，就是因為雙方的職

能沒有理順，內部各職能部門的關系如果不能理順我們說也很難解決

很多實際的問題，行政職能也就不能實現徹底的轉變。

第三我們看職能方式的轉變，那么在78年黨的三中全會以前我

們國家是搞計劃經濟的，當時在計劃經濟條件下我們政府主要以行政

手段為主，通過政府批條、政府審批、政府官員簽字來管理，很少用

法律和經濟手段管理，所以我們行政職能轉變的第一個方面就是要實

現過去由純粹的行政手段管理向以經濟、法律、和必要的行政手段相

結合的多元管理方式轉變，這是低一點，第二點我們要實現由微觀管

理、直接管理為主向以宏觀管理、間接管理為主轉變，計劃經濟條件

下政府的行政管理主要是微觀管理、直接管理，什么叫做微觀管理、

直接管理？就是說政府的行政機關、有關部門直接給我們的企業下任

務、定指標，你首都鋼鐵廠今年要完成都少產值、煉出多少噸鋼鐵，

鋼鐵煉出來以后你銷往什么地方，還有比如你新疆生產建設兵團今年

生產多少棉花，棉花生產出來調配到什么地方，這些都是由我們的政

府的有關部門來統一安排計劃好，所以這里政府的管理做的就非常直

接，而且做的非常微觀，這個對于企業來講好不好呢，不好！但是在

市場經濟條件下這個就行不通了，市場經濟條件下講求的是競爭，講

求價值規律，價值規律就要求市場主體在市場上展開公平競爭，具體

來講就是企業與企業之間、經濟主體與經濟主體之間要遵循價值規

律、價格杠桿來自行調節，現在政府就不是直接插手對企業進行管理

了，政府提供的是一種宏觀上的指導，采取法律、經濟的手段來加強

間接管理。

武術教案

班級人數日期課次第1次

一、學習基本手型、手法、步型、1、使學生初步『解武術的基本練習功

目

課的步法等法，并掌握練習的技術要領。

的

基本二、學習三路長拳第一段1-4動2、通過長拳學習，/解套路動作結構、

任

內容路線及特點。

務

3、提高學生柔韌、靈敏、平衡素質。

重點重點：手型、步型、手法、腿法

難點難點：三路長拳中的虛步亮掌

課的時

課的內容組織教法

部分間

1、體育委員提合整隊，報告人數隊形：△△教師

開

2、師生問好（8）

始

5'3、宣布本次課的內容及要求Q.

部

4、安排見習生XXXXXXXXXXXXXX

分

教法：宣講法

1、繞田徑場慢跑二圈（2義400m）組織：1、成兩列縱對慢跑，隊伍整齊，

準2、徒手操（4X8拍）速度適中

備（1）頭部運動（2）四肢運動2、成廣播體操隊形散開

8，

部（3）俯背運動（4）弓步運動

分（5）仆步壓腿（6）正壓腿（7）膝教法：教師口令指揮，學生練習。

關節運動（8）踝、腕關節運動要求：準備活動充分

一、基本手型、手法、步型、步法等組織：集體練習

36'1、手型：教法：

基拳：拳握緊，拳面平、直腕1,簡介本課程基本功練習內容

本掌：四指并攏伸直，拇指彎屈緊扣于2、詳細講解手型、步型等的動作要點及

部虎口處演練技巧并示范

分勾：五指第一指節捏攏在一-起，屈腕

步型：弓、馬、仆、虛、歇、丁步，

坐盤，插步，蓋步

武術教案

課的時

課的內容組織教法

部分間

2、手法：3、學生模仿，教師糾錯

沖拳：出拳快速有力，寸勁做好擰腰、4、學生練習基本功法，教師指導

順肩、急旋前臂的動作1、糾正易犯錯誤，繼續練習

架拳：松肩、肘微屈，前臂內旋2、學生再練習

推掌：挺胸、收腹、立腰、出掌快速要求：仔細觀察記憶，認真練習

基

有力，有寸勁組織：集體練習

本32，

亮掌：抖腕、亮學與轉頭同時完成教法：

部

3、步型：弓、馬、仆、虛、歇、丁、1、教師示范并講解練習要領

分

坐盤2、學生跟練

4、步法：擊步、墊步等3、學生自練，教師口令提示

二、三路長拳第一段1-4動4、教師糾錯，學生再練習

特點：姿勢挺拔，動作舒展，快速有5、教師口令指揮，學生練習

力

1、集合整隊組織：集體練習

2、師生放松教法：

結

（1）靜力性放松1、教師提示并口令指揮

束5'

（2）抖動四肢放松1、學生放松

部

3、課后小結2、教師總結

分

4、師生再見3、提示課外練習注意事項

要求：積極放松

場地布置田徑場

器材及設備

課

■

小備

結注

武術教案

班級人數日期課次第2次

一、正側壓腿、正側踢腿、里合腿、1、讓學生進一步學習武術基本功并掌握

II

課的外擺腿腿法練習的正確方法。

的

基本二、三路長拳5-8動2、繼續學習長拳套路動作，并能前后貫

任

內容穿練習。

務

重點重點：基本功練習中的挺胸、立腰或塌腰

難點難點：長拳中的大躍步前穿

課的時

課的內容組織教法

部分間

1、體育委員集合整隊，報告人數隊形：△△教師

開

2、師生問好O

始

3，1、宣布本次課的內容及要求

部

2、安排見習生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、繞田徑場慢跑：圈（2X400m）組織：1、成兩列縱對慢跑，隊伍恪齊

準2、徒手操（4X8拍）2、成廣播體操隊形散開

備（1）頭部運動（2）四肢運動3、專門性練習由肋木輔助練習

18'

部（3）俯背運動（4）膝關節運動教法：1、教師口令指揮，學生練習

分（5）踝、腕關節運動2、教師講解壓韌帶要領并示范

3、專門性練習：拉韌帶3、學生練習

一、正側壓腿、正側踢腿、里合腿、

30'組織：集體練習力分組練習

外擺腿

教法：

基

1、正壓腿

本1、簡介基本功練習內容

要點：直體向前、向下壓振，逐漸加

2、教師講解示范，并強調動作要領

部

大振幅，逐步提高腿的高度

學生練習，教師指導

分

2、側壓腿

3、教師領做，學生跟練

要點：同正壓腿

武術教案

課的時

課的內容組織教法

間

3、正踢4、學生集體練習，教師糾錯

要點：抬頭挺胸，身體中正。

5、學生分組練習，教師糾錯

4、側踢

要求

要點：腳尖向腦后走。

、學生仔細觀察，認真練習

5、里合1

要點：保持上肢中正。2、教師啟發引導學生完成動作

6、外擺3、反復練習，思考動作，體會動作要領

本要點：展胯，動作幅度大。

部二、三路長拳5-8動組織：集體練習

分教法：

32，5、彈腿沖拳

6、大躍步前穿1、教師講解示范

7、弓步擊掌2、師生同步練習

8、馬步架掌3、學生練習，教師口令指揮

4、教師糾錯，學生再練習

1、集合整隊組織：集體練習

2、師生放松教法：

結

(1)伸展性放松1、教師提示并口令指揮

束5'

(2)抖動四肢放松2、學生放松

部

(3)呼吸調整放松3、教師總結

分

3、課后小結4、提示課外練習注意事項

4、師生再見要求：積極放松

場地布置田徑場

器材及設備

課

■

小備

結注

武術教案

班級人數日期課次第3次

一、腰功、跳躍、平衡練習1、進?步學習武術基本功，提高腰部的

目

課的二、三路長拳第二段1-5動柔韌性和靈活性。

的

基本三、單足跳、蛙跳等2、學習三路長拳新動作并復習已學的。

任

內容3、發展學生腿部力量及腰的柔韌性。

務

.重點

重點：套路學習的虛步栽拳、提膝穿掌的方向路線

難點

難點：基本功練習腰的靈活性

課的時

課的內容組織教法

部分間

1、體育委員集合整隊，報告人數隊形：△△教師

開

2、師生問好O

始

5'3、宣布本次課的內容及要求o

部

4、安排見習生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、繞田徑場慢跑一.圈（2X400m）組織：1、成兩列縱對慢跑,隊伍整齊

準2、徒手操（4X8拍）2、成廣播體操隊形散開

備（1）頭部運動（2）四肢運動3、專門性練習由肋木輔助練習

15'

部（3）俯背運動（4）膝關節運動教法：1、教師講解基本功要領并示范

分（5）踝、腕關節運動（6）拉韌帶2、教師口令指揮，學生練習

3、專門性練習：基本功、五步拳3、學生練習五步拳,教師指導糾錯

一、腰功、跳躍、平衡練習組織：集體練習

20'1、前俯腰教法：

基要點：兩腿挺膝伸直，挺胸、塌腰、1,教師完整示范

本收髓，并向前折體2、教師分解教學

部2、涮腰3、教師講解示范單個動作

分要點：盡量增大繞環幅度4、教師領做，學生跟練

3、翻腰

要點：兩手臂盡量伸直

武術教案

課的時

課的內容組織教法

部分間

4、騰空飛腳5、學生自練，教師指揮

要點：踢擺時，腳高須過腰，左腿在擊6、教師糾錯，學生再練習

響的一瞬間，屈膝收控于右腿側。7、教師強調重難點，并介紹易犯錯誤

5、大躍步前穿及糾正方法

要點：躍步要遠，落地要輕，兩臂上擺8、學生分組自練，教師巡回指導

基幅度要大。9、集體練習，教師指揮

本6、提膝平衡10、集體糾錯，學生再練習

部要點：平衡站穩，提膝過腰，腳內扣11、教師小結

分7、望月平衡要求：講解簡明扼要，學生觀察思考

要點：平穩站立，扣緊膝窩，腳底朝上

30,二、三路長拳第二段1-5動

1、虛步栽拳2、提膝穿掌3、仆步穿掌

4、虛步挑掌5、馬步擊掌

207三、單足跳、蛙跳等

1、集合整隊組織：集體練習

2、師生放松教法：

結

(1)靜力性放松I、教師提示并口令指揮

束5'

(2)抖動四肢放松2、學生放松

部

3、課后小結3、教師總結

分

4、布置課后作業4、提示課外練習注意事項

5、師生再見要求：積極放松

器材及設

場地布置田徑場

備

課

后

備

小

注

結

武術教案

班級人數11期課次第4次

一、三路長拳第二段6-8動、第三段目1、學習鞏固三路長拳動作，提高動作的

課的

1-2動的完成質量。

基本

二、單足跳、蛙跳任2、改善學生的身體狀況，提高學生的身

內容

務體素質，尤其是腿部力量。

垂點重點：轉身踢腿馬步盤肘

難點難點：彈跳力的練習

課的時

課的內容組織教法

部分間

1、體育委員集合整隊，報告人數隊形：△△教師

開

2、師生問好O

始

5'3、宣布本次課的內容及要求o

部

4、安排見習生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、繞田徑場慢跑二圈(2X400m)組織：1、成兩列縱對慢跑，隊伍整齊

準2、徒手操(4X8拍)2、成廣播體操隊形散開

備(1)頭部運動(2)四肢運動3、專門性練習由肋木輔助練習

13，

部(3)俯背運動(4)膝關節運動教法