i摘要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，目前正處于快速健康發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。區(qū)域政策環(huán)境復(fù)雜，政策執(zhí)行困難，公共政策執(zhí)行困難。這也是對(duì)政府政策執(zhí)行者的嚴(yán)峻考驗(yàn)。探索政府公共政策執(zhí)行偏差的實(shí)際情況，對(duì)于促進(jìn)和優(yōu)化政策執(zhí)行具有積極意義。本文結(jié)合我國(guó)政府公共政策執(zhí)行偏差的危害，結(jié)合實(shí)踐分析了公共政策執(zhí)行偏差的原因，從而提出了解決公共政策執(zhí)行偏向的途徑和方法。通過(guò)對(duì)公共政策執(zhí)行偏差的這一系列系統(tǒng)研究，我們進(jìn)一步豐富了公共政策執(zhí)行偏差的文獻(xiàn)資源。關(guān)鍵詞：政府；公共政策；執(zhí)行偏差；問(wèn)題；對(duì)策

相關(guān)理論概述公共政策執(zhí)行概念公共政策執(zhí)行的具體含義是指政策執(zhí)行主體為了有效完成公共政策制定的目標(biāo)，采取明確準(zhǔn)確的認(rèn)知和識(shí)別，進(jìn)而有效配置現(xiàn)有政策資源的一系列過(guò)程，同時(shí)，利用相關(guān)行為將公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。公共政策執(zhí)行偏差概念公共政策執(zhí)行偏差是指公共政策執(zhí)行主體由于各種負(fù)面因素的相互制約，在某些特定的政策執(zhí)行階段影響或阻礙政策的順利執(zhí)行，從而使政策執(zhí)行的實(shí)際效果與原目標(biāo)背道而馳，造成一定程度的負(fù)面后果。這一現(xiàn)象也被一些學(xué)者稱為政策執(zhí)行受阻、政策執(zhí)行變異、執(zhí)行不力等。雖然定義不同，但內(nèi)涵相同。政府公共政策執(zhí)行偏差的危害執(zhí)行效率低下公共政策執(zhí)行效率降低、效果變差，目標(biāo)難以達(dá)成是公共政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的不良后果。分配、調(diào)控、引導(dǎo)、管制功能是公共政策的四類功能，這四類功能互相之間進(jìn)行作用。政策執(zhí)行主體背離政策的行為并不能得到迅速的處理和制止規(guī)制無(wú)效，即公共政策執(zhí)行導(dǎo)致的后果。人們無(wú)法意識(shí)到什么是對(duì)的，也不知道他們做了錯(cuò)事會(huì)發(fā)生什么。公共政策執(zhí)行的偏差違背了公共利益，具有消極的導(dǎo)向作用。政府不能有效地運(yùn)用政策來(lái)調(diào)節(jié)和控制社會(huì)公共事務(wù)中的矛盾，不能滿足社會(huì)價(jià)值和利益優(yōu)化分配的需要，在這個(gè)時(shí)候，公共政策中的分配、調(diào)控功能是沒(méi)有起到作用的。就像我國(guó)政府退耕還林的政策，這一政策的預(yù)期目標(biāo)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，保障該區(qū)域的生態(tài)健康安全，盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步增加生態(tài)修復(fù)的效率。但我國(guó)政府退耕還林政策偏差一出現(xiàn)，上述預(yù)期目標(biāo)便成為了泡影，一方面無(wú)法快速及時(shí)的懲戒制約違反政策的行為，也無(wú)法保護(hù)公共利益。更無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益和社會(huì)需求的最佳分配，政府分配功能和調(diào)控功能形同虛設(shè)，不但無(wú)法形成積極的引導(dǎo)作用，還會(huì)造成消極的影響。影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)財(cái)力及必要的物質(zhì)構(gòu)成了公共政策實(shí)施的物資準(zhǔn)備，可以說(shuō)公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是物質(zhì)準(zhǔn)備。在公共政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中，需要耗費(fèi)財(cái)力、物力的環(huán)節(jié)并不少，如公共政策評(píng)價(jià)、制定，就需要非常多的公共成本。公共政策執(zhí)行偏差會(huì)使公共政策執(zhí)行效果不盡如人意，不僅浪費(fèi)公共政策執(zhí)行過(guò)程中投入的資源，而且影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于公共政策執(zhí)行偏差的原因，造成了不良影響，為了將這些不良影響清掃干凈，政府會(huì)使用一些資源，這些資源實(shí)際上也就被消耗掉了。在我國(guó)政府實(shí)施退耕還林政策的過(guò)程中，政府沒(méi)有對(duì)退耕還林進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，也沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行集中歸置。在這個(gè)時(shí)候本應(yīng)當(dāng)將土壤狀況較好的土地和能夠進(jìn)行灌溉操作的土地算做是耕地，不浪費(fèi)良好的土壤條件，將土壤狀況不好，或不能再進(jìn)行種植的耕地執(zhí)行退耕還林。正是由于沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的歸置和關(guān)系，也沒(méi)有結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行分析，致使土地利用率低下，耕地也未能物盡其用。這些不僅造成公共資源的浪費(fèi)，也影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府權(quán)威性流失政府形象和公共政策執(zhí)行息息相關(guān)。公共政策是否正常進(jìn)行執(zhí)行，在某種程度上體現(xiàn)了政府的公平和公正，更能體現(xiàn)政府的工作效率。政府政策執(zhí)行主體政策執(zhí)行的狀況，決定了公眾對(duì)政府的滿意程度，也關(guān)系到政府的形象是否正面。政府形象通過(guò)政府人員即政策執(zhí)行主體來(lái)進(jìn)行詮釋，執(zhí)行效率高、態(tài)度好，便能改善政府的形象，進(jìn)而讓公共政策目標(biāo)又好又快達(dá)成。此外，政府的形象也制約著公共政策的執(zhí)行。當(dāng)政府的形象正面且良好時(shí)，人民對(duì)政府的信任度高，政策執(zhí)行過(guò)程中的阻礙便少，公共政策執(zhí)行的效果也更好更有效，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。而當(dāng)政府的形象較為負(fù)面，公眾由于政府之前的越界行為留下不好的印象，便會(huì)讓公眾對(duì)政府產(chǎn)生懷疑，無(wú)法信任政府，也不會(huì)積極配合政策執(zhí)行，更對(duì)政府的合法性存疑，致使公共政策執(zhí)行的偏差。從我國(guó)政府退耕還林執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行分析，退耕還林在實(shí)踐中的偏差，將導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)鎮(zhèn)政府的信任度下降，降級(jí)農(nóng)戶的滿意度，農(nóng)戶心中鎮(zhèn)政府形象不佳，最終導(dǎo)致鎮(zhèn)政府在農(nóng)戶中沒(méi)有號(hào)召性，沒(méi)有群眾基礎(chǔ)，各項(xiàng)政策實(shí)行都將受到重大影響，甚至受到農(nóng)戶的人為阻礙，讓預(yù)期目標(biāo)難以達(dá)成。政府公共政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的原因執(zhí)行人員資質(zhì)和素質(zhì)不足執(zhí)行人員的素質(zhì)缺陷在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體對(duì)于政策執(zhí)行的作用、功能以及價(jià)值無(wú)法正確理解，綜合素質(zhì)有待提高。這種綜合素質(zhì)上的缺失還會(huì)造成政策執(zhí)行的偏差。就像我國(guó)政府退耕還林政策，退耕還林工程對(duì)技術(shù)的要求比較高，政府執(zhí)行主體工作程度的好壞就決定著我國(guó)政府退耕還款政策的執(zhí)行。從政策宣講、方案制定、方案核實(shí)、種苗發(fā)放等系統(tǒng)性的工作，都和政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)有關(guān)。據(jù)調(diào)查，我國(guó)政府全鄉(xiāng)森林站只有4名工作人員，工作量很大。此外，調(diào)查顯示，四名工作人員文化素質(zhì)較低，沒(méi)有學(xué)習(xí)系統(tǒng)的管理知識(shí)或接受過(guò)農(nóng)林知識(shí)的專業(yè)培訓(xùn)，也就造成了退耕還林執(zhí)行效果的削減。執(zhí)行人員政策執(zhí)行能力稍弱客觀執(zhí)行力和政策執(zhí)行態(tài)度是體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員政策執(zhí)行能力狀況的兩個(gè)方面。客觀執(zhí)行力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員在政策的執(zhí)行上存在問(wèn)題，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的理論知識(shí)，對(duì)政策的解讀不夠深入，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員還缺乏工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只知道照搬別人的經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制別人的行為。政策執(zhí)行態(tài)度，則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員對(duì)上級(jí)安排的工作和政策內(nèi)容不夠重視，不愿學(xué)習(xí)不愿進(jìn)步，原地踏步?jīng)]有目標(biāo)，更別說(shuō)是具體可執(zhí)行的工作計(jì)劃，他們從態(tài)度上就落后。由此看來(lái)，政策執(zhí)行的成果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的執(zhí)行力正相關(guān)。對(duì)執(zhí)行主體組織監(jiān)督的缺位人大監(jiān)督虛化法律并沒(méi)有對(duì)怎樣行使權(quán)利做出界定，僅僅對(duì)權(quán)利做了基本的規(guī)定。人大監(jiān)督?jīng)]有相關(guān)法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，監(jiān)督結(jié)果評(píng)價(jià)和監(jiān)督的程序也沒(méi)有相關(guān)解釋，方法、手段同樣也沒(méi)有配套的制度進(jìn)行規(guī)范，就連人大內(nèi)部也沒(méi)有設(shè)立監(jiān)督小組對(duì)各行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。這些狀況的產(chǎn)生讓人大不知該如何規(guī)避政策執(zhí)行過(guò)程中可能的權(quán)利濫用情況，也不明白該采用怎樣的程序系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督政策的執(zhí)行，更不知道該怎樣及時(shí)有效的糾正政策執(zhí)行完整過(guò)程中的偏差。從主觀的層面來(lái)看待，人大監(jiān)督是在缺乏主體意識(shí)的情況下進(jìn)行的。但是，全國(guó)人大及其常委會(huì)的組成人員并不知道他們應(yīng)該如何行使這一權(quán)力，這種局面的形成與其成員的來(lái)源有很大關(guān)系，這是由于他們的成員大多是由黨、政、司法和檢査部門(mén)的兼職人員組成，政策執(zhí)行者就是他們，現(xiàn)在又兼監(jiān)替者這一職位，“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的這兩重身份就注定他們無(wú)法履行好他們的監(jiān)督職能。公眾監(jiān)督無(wú)力化相比于其他監(jiān)督形勢(shì)，公共監(jiān)督要好一些。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，公共監(jiān)督并不能如期發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至還具有無(wú)力化的特征，這是因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)只對(duì)原則進(jìn)行來(lái)界定，公共監(jiān)督并沒(méi)有辦法擺脫制度的枷鎖。公眾參與監(jiān)督的意識(shí)并未被培養(yǎng)起來(lái)，他們?cè)谡邎?zhí)行整個(gè)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)反饋較難，有效、及時(shí)性有待發(fā)展。此外，公眾行使監(jiān)督權(quán)也要與問(wèn)責(zé)權(quán)、參與監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利進(jìn)行搭配，目前我國(guó)相關(guān)法制機(jī)制仍需完善，缺乏強(qiáng)制性方法實(shí)行監(jiān)督權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)間缺乏溝通和協(xié)調(diào)公共政策的實(shí)施是一個(gè)信息傳播和收集的過(guò)程。在政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中，政策執(zhí)行主體會(huì)給目標(biāo)群體發(fā)送正確的政策內(nèi)容，讓目標(biāo)群體接受理解政策內(nèi)容，但若是執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行有效的信息溝通時(shí)，目標(biāo)群體便很難理解正確的政策內(nèi)容，政策無(wú)法被理解，也就難以被認(rèn)同，這讓政策執(zhí)行產(chǎn)生了難度。而當(dāng)政策執(zhí)行主體擁有較多的政策信息，并持續(xù)從社會(huì)上獲取時(shí)，無(wú)法進(jìn)行及時(shí)有效的溝通，將導(dǎo)致政策無(wú)法進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，政策執(zhí)行如同無(wú)頭蒼蠅，政策執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)也無(wú)法達(dá)成。在這個(gè)概念下，信息控制也可以指代公共政策執(zhí)行。因?yàn)樾畔贤C(jī)制存在問(wèn)題，常出現(xiàn)信息不對(duì)稱、失真、不完整的狀況。在政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中，這些狀況導(dǎo)致信息溝通的渠道不通暢，信息的交流受到阻礙，產(chǎn)生政策規(guī)避，最終影響到政策的實(shí)際有效執(zhí)行。政府公共政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的對(duì)策提高政策執(zhí)行主體人員的綜合素質(zhì)想要實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)，政策執(zhí)行主體需要對(duì)政策內(nèi)容了若指掌，并具有自己的認(rèn)識(shí)和理解。政策執(zhí)行主體要加強(qiáng)自身知識(shí)儲(chǔ)備，力求能夠熟練運(yùn)用多領(lǐng)域多方面的知識(shí)，打破思維的局限性，做好處理復(fù)雜問(wèn)題的準(zhǔn)備，提高自身修養(yǎng)素質(zhì)，提高專業(yè)水平，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)。政策執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)對(duì)政策執(zhí)行的基本方法和要求進(jìn)行了解和掌握，并對(duì)政策內(nèi)容的核心加以理解，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，找尋政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際相對(duì)應(yīng)的點(diǎn)并加以運(yùn)用，利用合適的方法和手段執(zhí)行政策，從自身做起，提升自身素質(zhì)從而實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的政治素質(zhì)提高。要正確處理好政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體的關(guān)系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這兩者通常是相同的。因此要處理好兩者之間的關(guān)系，強(qiáng)化思想道德修養(yǎng)，加強(qiáng)公共政策理論學(xué)習(xí)，具有全局觀，樹(shù)立強(qiáng)烈的法律意識(shí)和大局意識(shí)。強(qiáng)化政府政策執(zhí)行監(jiān)督力度及時(shí)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，加強(qiáng)行政管理、科學(xué)診斷是增強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效方法。及時(shí)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)實(shí)際上就是對(duì)預(yù)期目標(biāo)的全面性、充分性、合理性加以探究，并從文化、經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)方面探究政策執(zhí)行所產(chǎn)生的輿論、間接、直接等影響。基于此，對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的阻礙和問(wèn)題進(jìn)行分析，監(jiān)督整個(gè)公共政策執(zhí)行過(guò)程的始終，并結(jié)合實(shí)際狀況制定有效的調(diào)控方案。在公共政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中注意協(xié)調(diào)、溝通和指揮即為增強(qiáng)行政管理。增強(qiáng)行政管理時(shí)，需要對(duì)各方的利益進(jìn)行權(quán)衡協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)與各方之間的溝通交流，明晰存在阻力的事件并加以解決。采用科學(xué)的方式去探究公共政策執(zhí)行偏差發(fā)生的范圍和原因被稱為是科學(xué)診斷，這種方式以科學(xué)為基礎(chǔ)，力求能夠?qū)ΠY下藥。強(qiáng)化政府政策執(zhí)行監(jiān)督力度首先就要對(duì)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定，確保可行且正確。在依據(jù)確立的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，讓政策執(zhí)行更加透明，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的順利推進(jìn)。優(yōu)化政策執(zhí)行中的信息溝通與組織協(xié)調(diào)健全信息溝通與反饋機(jī)制先建立信息溝通機(jī)制。地方政府在制定公共政策的過(guò)程中，要廣泛征求人民群眾的意見(jiàn)和建議，讓人民群眾踴躍關(guān)注公共政策的制定和完善。地方政府要公開(kāi)透明地公開(kāi)信息，讓信息在陽(yáng)光下傳播，接受人民群眾的監(jiān)督。只有這樣，才能使信息溝通順暢。然后建立信息反饋機(jī)制。信息反饋機(jī)制主要適用于信息上行鏈路，并且只能以高度信息化的方式保證信息反饋。此外，基層人民的基本需求已經(jīng)升至中央政府，以促進(jìn)建立信息反饋渠道，從而為中央政府的頂層設(shè)計(jì)提供了真實(shí)信息來(lái)源，增加信息真實(shí)性，并確保地方政府公共政策的順利實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)公共政策預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成。優(yōu)化政策執(zhí)行中的組織協(xié)調(diào)政策信息是有效執(zhí)行公共政策的重要資源，是直接實(shí)施計(jì)劃和管理實(shí)施過(guò)程的基本要素，對(duì)于防止政策在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生偏差也很重要。信息的完整性和流動(dòng)性是在公共政策實(shí)施過(guò)程中正確執(zhí)行和有效實(shí)施的前提和關(guān)鍵因素。從隸屬關(guān)系講，進(jìn)行有效的溝通與協(xié)調(diào)可以明確不同機(jī)構(gòu)和工作人員權(quán)利之間的關(guān)系，達(dá)成統(tǒng)一的政策執(zhí)行。這不僅利于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)掌握政策的性質(zhì)，而且還可以幫助他們更好地了解實(shí)施、管理、協(xié)調(diào)政策的過(guò)程。另一方面，執(zhí)行一項(xiàng)政策需要不同職能部門(mén)的協(xié)作，這必然會(huì)產(chǎn)生一些差異。這種情況發(fā)生在政策執(zhí)行的不同階段和部門(mén)，在同一級(jí)別加強(qiáng)職能部門(mén)之間的關(guān)系，通過(guò)溝通和談判建立雙邊合作，了解政策實(shí)施的關(guān)鍵，避免可能出現(xiàn)的問(wèn)題。例如，為了解決交通亂收費(fèi)的問(wèn)題，需要多個(gè)部門(mén)的配合，但首要責(zé)任屬于交通部門(mén)承擔(dān)，其他部門(mén)只需要積極加強(qiáng)聯(lián)系和溝通。

結(jié)束語(yǔ)公共政策的制定是為了解決社會(huì)和民生問(wèn)題，但在執(zhí)行過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些偏差，一些人為偏差和一些非人為偏差。無(wú)論偏差的原因是什么，都會(huì)影響公共政策制定的原始目標(biāo)，甚至與原始目標(biāo)有很大的不同。因此，政府應(yīng)避免政策執(zhí)行偏差的發(fā)生，及時(shí)找出偏差的原因，解決偏差，發(fā)揮公共政策的原有作用和目標(biāo)。

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