《應急管理數字預案技術規范》（送審稿）

編制說明

一、項目背景

我國的應急預案體系是在立足國情、借鑒國內外經驗教訓的

基礎上形成并發展完善起來的。2003年成功應對“非典”疫情后，

黨中央國務院作出全面加強應急管理工作的重大決策，從上至下

全面推進應急預案體系建設。黨的十八大以來，以習近平同志為

核心的黨中央高瞻遠矚，立足兩個大局，對應急管理體制進行了

再造重塑，習近平總書記多次就應急預案編制和落實等工作作出

重要指示。

應急預案是發揮我國政治優勢、制度優勢和組織優勢，做好

應急管理工作的載體，一方面應急預案對應急管理體制機制法制

進行了具體化，另一方面為各級領導干部有序防范應對突發事件

提供了依法依規的遵循。應急預案是突發事件全過程應對的制度

性安排，明確事前、事中、事后各個階段措施，實現預警及時、

反應靈敏、處置得力、恢復有序。應急預案演練是提升全社會應

急管理綜合能力的途徑之一，通過應急預案的宣教培訓以及應急

演練的組織開展，既有利于提升各類應急力量搶險救援能力和協

同應對水平，也有利于提升社會公民突發事件防范意識和自救互

救能力，還有利于各級領導干部在交替、交流過程中，盡快熟悉

—1—

當地風險隱患及應急資源和能力等情況，確保應急指揮、綜合協

調等各項工作有序開展。

習近平總書記指出：“當今世界，信息技術創新日新月異，

數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進

國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活

需要方面發揮著越來越重要的作用”。隨著國家、省、市應急管

理“十四五”規劃的陸續發布，對應急預案提出了更高的要求。

《“十四五”國家應急體系規劃》提出“建設應急預案數字化管

理平臺，加強預案配套支撐性文件的編制和管理”；《廣東省應

急管理“十四五”規劃》提出“推動應急預案數字化建設，建立

全省統一的應急預案數據庫”；《深圳市應急管理體系和能力建

設“十四五”規劃》提出“建設數字應急預案智能應用平臺，推

動應急預案編制數字化、應用智能化，實現指揮決策科學化”。

由此可見，根據國家、省、市的規劃和要求，應急預案數字化轉

型是未來應急預案體系化管理、智能化應用的必由之路。

通過制定應急管理數字預案技術規范，是創新應急預案智能

化應用方式和水平的重要技術基礎，為提升應急預案編制規范性、

科學性、可操作性、實用性、時效性提供關鍵技術支撐，為各級

黨委政府及有關部門、機關、企業、事業單位、社會團體和居委

會、村委會等法人和基層組織等各行業、多場景、大規模開展應

急預案數字化轉型和應用提供了思路、方法、工具和實踐，同時

—2—

為認知智能的研究提供了一種新途徑，為認知智能的行業落地貢

獻了新思路，具有顯著的社會和經濟效益。

綜上所述，應急管理數字預案技術規范的制定與實施是涉及

全市性的關鍵共性技術應用，涉及的應急預案體系數字化轉型工

作屬于深圳市應急管理領域重點工作任務，并被列入深圳市應急

管理“十四五”規劃，通過制定應急管理數字預案技術規范，能

夠加速推動深圳市應急管理體系和能力現代化，為輔助指揮決策、

科學應急處置等提供科技支撐。

二、工作簡況

（一）任務來源

根據深圳市市場監督管理局2022年5月11日發布的《深圳

市市場監督管理局關于下達2022年深圳市地方標準計劃項目任

務的通知》，《應急管理數字預案技術規范》成功立項，編號49。

本文件由深圳市應急管理局提出并歸口，深圳市城市公共安全技

術研究院有限公司負責牽頭起草，蘇州城市安全發展科技研究院

有限公司、深圳市標準技術研究院參與起草。

（二）主要起草過程

1.規劃、立項階段。2021年9月，深圳市城市公共安全技術

研究院有限公司牽頭提出標準編制構想，并與深圳市應急管理局

組成編制組，籌劃標準編制工作。2022年2月28日前，提交地

方標準立項申請。5月，經深圳市市場監督管理局批準，《應急

—3—

管理數字預案技術規范》作為深圳市地方標準正式立項。

2.調研階段。2022年7月至2022年12月，編制組開展資料

調研與現場調研，深入了解應急管理數字預案技術規范相關內容

和落地應用，并向相關方廣泛征求意見，組織專家咨詢。

3.編制階段。2023年1月至11月，編制組啟動標準編制工

作，起草標準初稿，并通過多次召開研討會和編制會對標準進行

修改完善，形成《應急管理數字預案技術規范》征求意見稿。

4.征求意見和專家咨詢階段。2023年11月，面向深圳市突

發事件應急委員會88家成員單位征求意見，共收到意見24條；

12月，編制組邀請相關領域專家，組織召開《應急管理數字預案

技術規范》專家咨詢會，共收到意見9條。總計收到意見33條、

無意見82條，經研究，采納意見25條、部分采納意見8條，并

對部分采納的意見根據相關法律法規、國家標準、深圳市實際情

況進行了解釋說明。

三、編制原則及技術依據

（一）編制原則

為保證標準行之有效，能夠更好地總結經驗、指導后續工作，

標準編制按照以下原則進行。

1.科學性原則。本文件聚焦應急管理數字預案技術規范，依

據深圳實際情況，在已有的實踐經驗的基礎上進行創新，綜合考

慮了前期成果和未來規劃，并確保指標有重點、有針對性。

—4—

2.地方性原則。應急管理數字預案技術規范是一項創新性工

作，需要不斷深化認識、持續探索。本文件在深圳前期經驗基礎

上，根據深圳地方特色，重點結合深圳優勢，如高新技術應用、

科研院所合作等，突出深圳亮點。

3.規范性原則。標準按照GB/T1.1—2020《標準化工作導則

第1部分：標準化文件的結構和起草規則》給出的規則進行編寫，

在編制制定的過程引用了GB/T5271.17—2010《信息技術詞匯

第17部分：數據庫》、GB/T41867—2022《信息技術人工智

能術語》、GB/T42131—2022《人工智能知識圖譜技術框架》

等規范，同時編寫也符合《中華人民共和國標準化法》《地方標

準管理辦法》《廣東省標準化條例》等文件要求。

4.可操作性原則。鑒于本文件后續將指導應急預案數字化，

標準編制過程中廣泛征求和吸納各方意見，考慮標準條文的實操

性，在提出應急管理數字預案技術規范的同時，確保內容可實施、

可檢驗。

（二）編制依據

《應急管理數字預案技術規范》主要依據國家、深圳市相關

法律法規，在參考相關國家標準、行業標準及其他省市標準的基

礎上，結合深圳應急管理數字化應急預案經驗和相關落地業務編

制完成。文件涉及的各項參數數值來源主要有兩個方面：一是相

關國家標準、行業標準、其他省市標準及政策法規，二是深圳應

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急管理數字預案實踐工作經驗。

（三）國內外對標情況

1.國外對標情況。從文獻調研情況來看，國外很多國家都在

積極開展數字化預案技術的研究，并廣泛應用于軍事、能源、公

共衛生、工業制造及農業生產等領域，國外較為典型的數字化應

急預案項目有美國薩瓦納沿海區數字應急預案系統、美國俄亥俄

油氣田應急響應系統、英國達特茅斯港口應急計劃與管理系統、

委內瑞拉地震風險應急計劃系統、沙特Uthmaniyah天然氣加工

廠應急響應計劃系統等。尤其，由于美、英、法等發達國家應急

管理理論與技術的研究開始于20世紀80年代，目前已普遍建立

了較為完善的應急管理應用系統，有效地將風險管理、事故模擬、

預測預警、決策支持、物資管理等功能進行集成，從而很容易在

此基礎上開發數字化預案系統，其數字化預案技術已經較為成熟。

美、英等國的數字化預案技術甚至已應用于醫院、學校、居民社

區等微觀應急管理領域，但沒有形成應急預案數字化方面的技術

標準。

2.國內對標情況。由于我國關于應急管理理論與技術的研究

起步較晚，應急管理應用系統的基礎還比較薄弱。盡管我國已將

應急平臺建設列入國家科技發展規劃，但目前仍在大力推廣建設

中，從國家到地方、從行業管理部門到各級生產企業均尚未建立

完善的應急業務管理系統。在這種形勢下，由于缺少數字化預案

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建設所需的各種相關資源數據支撐，要建設數字化預案系統需要

配套建設風險管理、事故模擬、預測預警、決策支持、物資管理

等業務功能的軟硬件系統，從而導致數字化預案系統建設的附加

成本大大增加，因此，目前國內數字化預案技術的推廣應用進展

較為緩慢，也沒有形成應急預案數字化方面的技術標準。盡管如

此我國在公共危機和個別高危生產行業的應急管理方面仍開展

了一些數字化預案項目的建設，如北京奧運場館消防滅火數字化

預案系統、國慶消防安保數字化預案系統、上海世博會突發事件

數字化應急預案系統、牡丹江市數字化預案管理系統、燕山石化

突發事件應急響應系統、大亞灣核電站應急響應計劃系統、鄭州

數字化預案系統、深圳市數字化應急預案系統等。

四、主要條款說明

本文件堅持科學性、地方性、規范性、可操作性的原則進行

編制，主要包括8章和2個附錄。以下對標準中的主要條款進行

簡要說明。

（一）主要條款

1.范圍。本章節界定了文件的內容和適用對象，指明文件的

適用范圍。

2.規范性引用文件。本章節列出本文件的規范性引用內容，

包括GB/T35561《突發事件分類與編碼》。其中，注日期的引用

文件，僅該日期對應的版本適用于本文件；不注日期的引用文件，

—7—

其最新版本（包括所有的修改單）適用于本文件。

3.術語和定義。本章節主要依據GB/T5271.17—2010《信息

技術詞匯第17部分：數據庫》、GB/T41867—2022《信息

技術人工智能術語》、GB/T42131—2022《人工智能知識

圖譜技術框架》給出了文件編制過程中涉及的術語和定義，包括

數字化應急預案、實體、關系、命名實體識別、本體模型等。術

語和定義的確定主要是根據文件的標準化對象，采用內涵定義的

形式，使用陳述性條款給出。

4.縮略語。本章節主要解釋NLP的具體含義。

5.應急預案數字化流程。本章節主要明確了應急預案數字化

流程相關要求，包括應急預案數字化處理流程、文檔解析、文本

定位、主要風險抽取、應急主體抽取、應急任務抽取、響應行動

抽取、應急資源抽取等內容，并根據深圳應急管理數字預案相關

工作開展的實際需求編寫。

6.數據要求。本章節主要明確了應急管理數字預案的數據要

求，包括技術要求、數據拆分要求、數據融合要求等內容，并根

據深圳應急管理數字預案相關工作開展的實際需要編寫。

7.框架要求。本章節主要明確了應急管理數字預案的框架要

求，包括框架、數字化應急預案ID信息、數字化應急預案管理

信息、數字化應急預案內容等，并根據深圳應急管理數字預案相

關工作開展的實際需要編寫。

—8—

8.評估內容。本章節主要明確了應急管理數字預案的評估內容，

包括規范性檢查、完整性檢查、銜接性檢查等內容，并根據深圳應

急管理數字預案相關工作開展的實際需要編寫。

9.附錄A：行政區劃代碼表。本附錄為規范性附錄，給出了

行政區劃代碼表，該表主要是給省、市、區定義對應編碼。

10.附錄B：應急預案分類表。本附錄為規范性附錄，給出了

應急預案分類表，該表主要是給省、市、區總體應急預案、專項

應急預案、部門應急預案、其他預案定義對應編碼。

（二）亮點特色

1.統一國家、省標準和要求，真正為應急管理數字預案技術

規范提供統一術語表達原則。本文件要求針對當前突發事件應對

領域術語不統一的問題，需要在全領域范圍內進行梳理和研究，

以形成統一的術語定義，作為應急預案數字化轉型的底層基礎，

并在此基礎上構建突發事件應對標準化要素的數據集和語料庫。

2.進行預案數字化表示，提升預案數字化能力。本文件要求

為了使機器能夠自主理解和處理預案，首先需要對預案進行數字

化表示，即預案的形式數字化，這也是達到3級機器可讀標準的

基礎。形式數字化包括兩互逆的過程：拆分和融合。拆分就是在

將預案作為電子文本管理的基礎上，對其結構組成、技術要素等

進行分解，將其拆解為各種結構和語義要素，即最小信息單元，

通過對相關數據元素的建模表示預案中的邏輯、技術等關系。融

合是將各種數據元素按照預定的規則進行整合，整合后的預案可

—9—

以是傳統形式的文本預案，也可以是其他形式，如數據庫形式預

案等。

3.基于知識圖譜構建技術，形成數字化應急預案。本文件要

求數字化應急預案以應急預案數字化處理流程為主線，按照情景

構建理念，以“突發事件—應急主體—應急任務—響應行動—應

急資源”為主線，將應急預案進行拆解和重組，以關聯匹配事故

災害情景應對為目標，通過知識圖譜構建技術，形成數字化應急

預案。

五、是否涉及專利等知識產權問題

無。

六、重大意見分歧的處理依據和結果

無。

七、實施標準的措施建議

為保證標準的有序實施，擬在標準正式發布后開展標準解讀。

同時，在深圳市數字化應急預案系統前期推廣應用的基礎上，結

合標準宣貫，進一步在全市推廣應用深圳市數字化應急預案系統，

從而通過系統的推廣應用推進標準的實施，并根據系統推廣應用

的情況，推動標準的修訂完善和深化應用。

八、其他需要說明的事項

無。

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《應急管理數字預案技術規范》（送審稿）

編制說明

一、項目背景

我國的應急預案體系是在立足國情、借鑒國內外經驗教訓的

基礎上形成并發展完善起來的。2003年成功應對“非典”疫情后，

黨中央國務院作出全面加強應急管理工作的重大決策，從上至下

全面推進應急預案體系建設。黨的十八大以來，以習近平同志為

核心的黨中央高瞻遠矚，立足兩個大局，對應急管理體制進行了

再造重塑，習近平總書記多次就應急預案編制和落實等工作作出

重要指示。

應急預案是發揮我國政治優勢、制度優勢和組織優勢，做好

應急管理工作的載體，一方面應急預案對應急管理體制機制法制

進行了具體化，另一方面為各級領導干部有序防范應對突發事件

提供了依法依規的遵循。應急預案是突發事件全過程應對的制度

性安排，明確事前、事中、事后各個階段措施，實現預警及時、

反應靈敏、處置得力、恢復有序。應急預案演練是提升全社會應

急管理綜合能力的途徑之一，通過應急預案的宣教培訓