摘要行政公益訴訟制度建設是一項系統而復雜的工程，涉及公共利益的界定和公益訴訟原告的確定。檢察機關作為我國的法律監督機關，具有原告提起行政公益訴訟的理論和法律依據，也是現階段我國行政公益訴訟的最佳選擇。檢察機關提起行政公益訴訟，應當有具體的設置程序和相應的配套制度。本文從行政公益訴訟的理論基礎和現實基礎入手，分析了行政公益訴訟制度的必要性。然后分析了我國公益訴訟制度存在的問題，最后提出了完善建議，以期為相關制度的完善提供參考。關鍵詞：檢察機關；行政公益訴訟；權力監督

前言公共利益從宏觀層面上來講，它關系著我們每個人，我們可以把它理解為一種公共權利，因此，也可以理解公共權利是公民權利的延伸。而對于公共利益的內涵和外延至今學界還沒有統一的說法。現實中也往往存在著打著公益的幌子而謀取私益，這種情況下，界定公共利益就顯得尤為重要。既然理解為公共權利，就有行使公共權利的“人”，在憲政理論下，這個“人”就是公益的代表。實踐中一般是由政府代表公益，但問題是，地方政府又存在著其部門利益和地方利益，并且在一些分侵害公共利益的行為中往往摻雜著政府的違法或不當行政行為。本文借鑒民事公益訴訟的概念，認為行政公益訴訟是指特定的國家機關和有關組織根據法律授權，就違反法律法規和公共利益的行政行為向法院提起訴訟的活動，法院應當依法追究法律責任。行政公益訴訟的范圍應當限于因行政違法作為或者不作為侵犯公共利益而引發的行政糾紛。檢察機關提起公益訴訟的理論基礎從理論基礎來看，首先，根據一般訴權理論，訴權分為實體訴權和程序訴權。實體訴權要求權利人在被起訴的案件中享有利益，而程序訴權的權利人只享有在程序中起訴的權利，不要求與被起訴的案件有利害關系，無論是刑事公訴案件還是公益訴訟案件，它們都是以程序訴權理論為基礎的。檢察機關提起公訴，代表國家行使訴權，為提起公益訴訟提供了理論依據。其次，公益訴訟案件大多涉及行政機關，個人起訴往往處于弱勢地位。檢察機關作為國家法律監督機關，可以在訴訟中與行政機關平等對抗，有利于充分保護國家利益和社會公共利益。就現實基礎而言，中國正處于社會結構轉型的特殊時期。在實踐中，一些單位或個人為了追求經濟利益，損害國家和社會公共利益。特別是一些行政機關不積極履行職責，造成國有資產流失。由于缺乏監督，損害公益的行為沒有得到有效的監督，國家和社會公共利益長期受到侵害，無法得到有效的司法救濟。因此，在現階段，檢察機關作為國家法律監督機關，通過法律手段代表國家提起公益訴訟，維護公共利益，具有現實必要性。與公民、社會團體和其他國家機關相比，檢察機關提起公益訴訟更具現實性和可行性。無論是從專業素質、法律依據還是辦案經驗來看，檢察機關都有良好的司法資源、責任和能力來處理公益訴訟案件。檢察機關提起行政公益訴訟的必要性分析是實現公共利益的必然要求沒有補救就沒有權利，任何權利如果只停留在法律規定中，而沒有法律規定，最終可能無法實現。在法治國家，司法保護應該是獲得救濟的最終手段。如上所述，公共利益是一種公共權利。作為一項未指明多數的權利，要實現它，除了在實體法中實現外，還必須具有可訴性。只有這樣才能真正實現。檢察機關作為專門負責法律監督的國家機關，必須代表國家參與行政公益訴訟，以有效維護國家和社會公共利益。是憲政體制的必然選擇中國憲法規定，檢察機關是中國的法律監督機關，具有憲法賦予的地位和職能。賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力也得到了大多數學者的認可。農工黨中央在全國政協十屆五次會議上提出的建議很有代表性。它認為主要有三點：第一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，代表國家提起訴訟有法律依據；二是檢察機關作為法律監督機關，法律地位超脫，不易受到干擾；三是檢察機關有一支長期從事法律工作的專業隊伍。檢察機關為什么可以在刑事訴訟中作為“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益訴訟中作為原告，與在刑事訴訟中作為“原告”是一樣的。因此，將檢察機關作為行政公益訴訟的原告，不僅節約了司法資源，符合經濟原則，也符合檢察機關作為法律監督機關的憲法地位。這是一種雙贏的制度安排，是中國憲政制度的具體體現。是行政訴訟理論的必然發展與民事訴訟一樣，訴訟利益也存在于行政訴訟中。在行政公益訴訟中，訴訟利益可以擴大，應當包括國家利益和社會公共利益。國家利益和社會公共利益是每個社會成員的共同利益。從抽象意義上講，公民享有公益訴訟的利益。訴訟利益是使糾紛進入法庭審理，開啟整個訴訟程序的實質要素。在實體法缺位、權利受到損害的情況下，訴訟利益是判斷糾紛能否進入訴訟并由法院審理的判斷標準。當事人在爭議中有實際利害關系的，有權對損害自己權益的行為提起訴訟，即訴訟成立。在行政公益訴訟中，運用訴訟利益理論，擴大當事人資格范圍，是訴訟法發展的必然。檢察機關提起公益訴訟實踐中面臨的問題檢察機關在公益訴訟中的法律地位問題目前，理論界主要有兩種觀點：一種是法律監督。認為檢察機關提起的公益訴訟是基于其法律監督機關的地位，與公訴權、偵查監督權等同，屬于法律監督手段。在公益訴訟過程中，它不僅具有檢察官的身份，而且享有監督法院審判活動的權利。第二，公益代表。認為檢察機關提起公益訴訟是為了保護國家和社會公共利益，這是檢察機關提起公益訴訟的最終目的。因此，檢察機關在公益訴訟中的地位應當是公益代表人。根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（下稱《審理辦法》）第四條的規定，人民檢察院應當作為公益訴訟人提起民事公益訴訟，訴訟權利義務參照民事訴訟法關于原訴訟權利義務的規定；第十四條規定，人民檢察院作為公益訴訟人提起行政公益訴訟，訴訟權利義務參照《行政訴訟法》關于原告訴訟權利義務的規定。筆者認為，檢察機關代表國家和社會公共利益，依法行使訴權。既不享有勝訴的利益，也不承擔敗訴的風險。它有其特殊性，不應參照《民事訴訟法》或《行政訴訟法》關于原告權利義務的規定。要求行政機關整改難以提出具體標準《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定，在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應當首先向有關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當自收到檢察建議書之日起一個月內依法處理，并及時書面答復人民檢察院。事實上，行政機關收到檢察建議后，一般會在一個月內書面答復檢察機關檢察建議的內容，符合形式采納檢察建議的標準。但是，也存在兩個問題：一是如何界定行政機關是否依法履行職責，提出的內容是否已經整改，整改程度只能通過檢察機關現場回訪才能知道。第二，行政機關是否按照檢察建議進行了整改，并不僅僅是書面答復，而是采取了一定的措施并取得了一定的效果。但是，“依法辦理”只是一個籠統的表述，并不涉及所采取的措施是否合法有效、收到的效果是否顯著等。在實際辦案中，試點地區的檢察院對此也有不同的認識。有人認為，只要整改落實，就達到了不起訴的標準，也有人認為只有徹底整改，才能不起訴。檢察機關提起行政公益訴訟制度的完善建議關于公益訴訟受案范圍除《民事訴訟法》第55條規定，污染環境和損害眾多消費者合法權益兩個領域可以提起民事公益訴訟，同時通過“等損害社會公共利益的行為”作為除上述兩個領域之外的兜底性規定。因此，未來民事公益訴訟的范圍，除了污染環境、侵犯食品藥品安全領域眾多消費者的合法權益外，還應包括損害國家利益和第三方利益的行為。在行政公益訴訟方面，《試點方案》規定，可以提起行政公益訴訟的領域包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權轉讓等領域。今后，除上述三個領域可以作為重點領域外，只要行政機關的不作為或無序行為已經對國家或社會公共利益造成損害，就可以納入行政公益訴訟的范圍。有必要保留訴前程序設立公益訴訟制度的目的，是使檢察機關能夠對司法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出檢察建議，并督促其改正。因此，從公益訴訟的目的出發，有必要設立前置程序。通過訴前檢察建議，可以督促行政機關依法及時履行法定職責。只有在行政機關仍不作為或拒不改正違法行為的前提下，檢察機關才能提起公益訴訟，這不僅給行政機關自我改正的機會，而且可以制止侵犯國家或社會公共利益的行為。審判應當采用集中管轄《審理辦法》規定，民事公益訴訟案件由侵權行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級人民法院管轄，行政公益訴訟案件由最初作出行政行為的行政機關所在地的基層人民法院管轄。以上兩條基本確定了現階段公益訴訟的管轄法院。然而，公益訴訟不同于一般民事和行政訴訟，公益訴訟的管轄權應有其特殊性。在執行訴前程序后，能夠提起訴訟的案件一般具有案件復雜、利益范圍廣、社會影響大的特點，而被告是行政公益訴訟中的地方行政機關。因此，探索跨區域的公益訴訟案件集中管轄，不僅可以提高檢察法院和司法法院在公益訴訟案件中的專業化水平，還可以減輕外部壓力。舉證責任應有其特殊性舉證責任，是指當事人主張對自己有利的事實應當提出證據證明的責任，以避免因被證明事實的真實性不明確而承擔不利的訴訟后果。公益訴訟舉證責任分配是否合理，直接影響到公益訴訟能否順利進行，能否達到維護公共利益的目的。鑒于公益訴訟案件的特殊性，證明責任的分配應體現出不同于傳統公益訴訟的特殊性。民事公益訴訟，檢察機關應當就損害的事實和后果提供證據，損害的事實和后果之間沒有因果關系或者免除責任的，由被告人承擔舉證責任。行政公益訴訟可以參照《行政訴訟法》適用“被告證明原則”，即：檢察機關不履行職責或者非法行使職權造成公共利益損害的，應當提供證據。被訴行政機關積極履行法定職責，具體行政行為與公共利益損害不存在因果關系的，應當承擔舉證責任。結束語檢察機關具有國家公權和法律監督權的雙重屬性。提起公益訴訟，行使公訴權。其職能地位是程序意義上的檢察官和原告。檢察機關雖然不是公益訴訟的優先原告，但卻是不可或缺的合格原告，是國家維護公共利益和國家利益的最后一道防線。我國《行政訴訟法》尚未對行政公益訴訟進行立法和規范。雖然《民事訴訟法》第五十五條的修改結束了民事公益訴訟長期沒有法律依據的尷尬局面，但這一規定只是一項制度性規定，而不是原則性規定，與普通民事訴訟相比，民事公益訴訟有其特殊性。如果規則不進一步完善，公益訴訟的司法運行仍將困難重重。為了保證公益訴訟的順利進行，我們應該根據公益訴訟的特點，科學設計公益訴訟的具體實施規則。參考文獻[1]喻敏.檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序研究[D].安徽大學，2020.[2]張瑞雪.檢察機關提