公共政策分析

制王詩宗前言、公共政策：背景、涵義及相關因素〔一〕公共政策研究的興起過程〔二〕公共政策的含義分析〔三〕當代公共政策的主要特征〔四〕影響公共政策的主要因素公共政策研究的興起過程假設干背景：大型城市出現(xiàn)導致的管理問題“最小政府〞和黨派政治的失效20世紀30年代的〔美國〕國內國際形勢公民的“非政治化〞相應的學術變化政治學的轉化管理學和經濟學的滲透back

公共政策的含義分析Lasswell的定義：公共政策是有價值、有目標、有策略的大型方案的定義：凡政府決定做某事或不做某事的行為就是公共政策。D.Easton的定義:公共政策就是政府對全社會的價值作權威的分配。RobertEyestone的定義:公共政策就是政府與環(huán)境之間的關系，P=f(G,E)伍啟元的定義：公共政策就是政府對公、私行為的引導。Lasswell定義該定義準確說明了公共政策所必備的三個要素：目標、價值和策略。政策必定有其預期狀態(tài)；必定包含政策制訂者的價值觀，而且是對價值的分配〔參見Easton定義〕，必定需要可操作性。不過，方案并不一定就是政策。backDye定義該定義具有行為主義色彩，提醒人們政府對某類問題的不作為也是政策；而且判定政策內容并不只是看政府怎么說，應考慮政府怎么做。不過，政府決定一件事的處置方式，是否屬于政策？〔參見毛壽龍為?公共政策的治理之道?所作的序言〕政府并不是政策的唯一制訂者。backEaston定義該定義被較多地采用，原因在于它肯定了“利益〞是調節(jié)人類活動的根底，而且利益調整必須具有權威性，政府等公共部門的活動是不可或缺的。〔應思考政策權威性的來源〕在方法論上，這個定義使得經濟學和政治學的結合成為合理的行為。backEyestone定義該定義涉及了公共政策的作用。按照福利經濟學構建的政策科學理論，將公共政策的最高目標視為公共利益的最大化。然而，政府可能只是追求與環(huán)境的共存，而不是“優(yōu)化〞。政府〔部門〕自身也可能存在利益追求。政策定義總結對上述定義的要點總結：1、從要素看，公共政策必須具備目標、價值、策略等。2、從表現(xiàn)形態(tài)看，公共政策不僅表現(xiàn)為“符號〞，且表現(xiàn)為行為。3、從功能看，政策的主要作用是調節(jié)利益關系。當代公共政策的主要特征由統(tǒng)治政策走向治理政策政策的合法性被重視政策多樣且復雜政策目標、政策內容經常沖突

next>影響公共政策的主要因素政治制度：以決策制度為例政治文化：系統(tǒng)文化、過程文化和政策文化外部環(huán)境：國際政治、經濟、第三部門等經濟制度社會文化自然環(huán)境、地理條件利益集團和“群眾〞政治制度和決策制度政治制度通常指政體制度、國家結構形式、議會、政黨、選舉制度,也包括決策制度。決策制度涉及最高決策權、最高決策者、決策的合法程序等。決策制度決定了公共政策取決于誰的價值觀、為誰效勞。經濟制度〔及相應的政策特征〕自給、半自給制度：專制、封閉方案經濟制度：高度集權、控制個人行為、否認私有、強制市場經濟制度：成認私有、鼓勵流通、尊重契約、保障個人的多方面自由back社會文化文化含知識、信仰、藝術、習俗等，一般涉及到價值觀層面文化是一種“潛在〞的制度，且比正式制度更加穩(wěn)定政策如果與文化產生對抗，將嚴重影響政策過程的順利進行。特定情形下，文化可能較快地改變。back外部、內部環(huán)境國際環(huán)境，如中國參加WTO后，如何保護本國的產業(yè)國內環(huán)境，如國內的人口、資源狀況例，B?Arthur對孟加拉人口問題的看法back利益集團和“群眾〞利益集團指具有相同、相似利益需求的人為爭取、保障利益而集成團體利益集團的主要類型：行業(yè)性的、地域性的、血緣性的、裙帶性的各國利益集團的特色及影響

next“群眾〞：由于居住分散、經濟貧困、政治地位低下等原因，難以集成社群爭取自身利益的人們。M·Olson對“群眾〞的見解如何在政策過程中保障“群眾〞的利益第一章政策分析的一般過程〔一〕政策分析的環(huán)節(jié)〔二〕政策分析的幾個原那么〔三〕一個例證〔四〕分析中的價值與理性〔一〕政策分析的環(huán)節(jié)批判理性主義哲學的影響：從問題開始主要環(huán)節(jié)：政策問題問題的界定〔如Dunn所說：“有效地說明問題就等于問題解決了一半〞〕評估標準的選擇〔評估標準實際上描述了目標狀態(tài)，標準的維度含經濟的、技術的、政治和倫理的、行政的，往往是沖突的〕next設計政策方案〔這應該是一種“滿意〞的行為，不能過于狹窄，但又不可能求全〕評估政策方案〔實際上，這是一個初步選擇和反響、修改的過程〕展示方案〔Koontz對參謀人員展示意見的見解〕跟蹤、監(jiān)測方案的實施back〔二〕政策分析的幾個原那么學會界定問題，問題可能是一個“假問題〞可能原先的表述存在嚴重的不當，造成問題的原因是什么？這一步其實包含了信息準備和初步分析

next善于建立一種綜合性的評估標準體系?評估標準不宜是單一維度〔內格爾主張所有的標準均可以轉化成B、C，實際上并不可行〕?要懂得在體系中表達政策的“目的〞，這對職業(yè)化的政策分析尤為重要。

next明確理性是有限的，而未來事物狀態(tài)的變化存在不確定性。設計政策時的“全面〞思維back

政策行動的類型

直接間接

貨幣供給稅收購買補貼

非貨幣禁止告知要求勸諭〔三〕一個例證認真閱讀教材，把握各個環(huán)節(jié)必須做什么。這一局部根本上包含了我們寫作專項政策分析報告時必備的要點，比政策分析報告更加簡潔的是政策評論文章，這類文章通常需要抓住其中一點或數(shù)點。back〔四〕分析中的價值與理性價值難點：分析者并非中立者，也不僅僅是“顧客〞的工具，兩者的價值觀可能會發(fā)生沖突，尤其是“顧客〞和公共部門追求自身利益的時候。分析者可以醫(yī)—患關系處理這一難題，說明后果和不確定性，供“顧客〞選擇。分析者只承擔自己能承擔的責任。next分析中的理性困境：?對理性的理解，類似于經濟理性〔參見張國慶?現(xiàn)代公共政策導論?中的表達〕?一個關于理性〔數(shù)學〕方法的例子?理性方法局限性的原因分析?如何掙脫“困境〞：以內蒙的“公地悲劇〞為例。?建議閱讀，鄧恩：?公共政策分析導論?第一章有關批判復合主義的內容建構模型時的知識局限〔Pasons：?PublicPolicy?〕對未來的不確定性的估計缺乏分析者或決策者將自己的偏好等同于他人的偏好〔2001年，陜西省周至縣的“民告官〞案例〕Dunn的政策分析方法論見解傳統(tǒng)的看法是，決策者可以有充分的信息保障，有針對性地尋求最優(yōu)經濟效益、最大政治權力或最強組織效能。而批判復合主義的主要原那么是“多維定位〞，這是基于對政策問題復雜性的認可。復合主義包括的主要原那么：?多元操作主義——從多角度運用兩種或兩種以上方法對同一對象進行分析next

?多種研究方法和多重分析綜合

?多變量和多角度分析

?利益相關者的多重分析?注重交流一點說明前言和第一章分別介紹了政策及政策分析的概貌。必須進一步掌握一個“工具箱〞才能有效地進行政策分析。但是，要使用工具箱，首先要“逼近〞分析的對象，這就使得我們不能避開政策分析中必要的理論根底。第二章政策分析中關于“人〞的理論〔一〕、人是否可能為利益而采取集體行動〔二〕、公共利益存在嗎〔三〕、公共政策中的根本的價值觀〔一〕、人性假定與集體行動

個人理性問題對集體行動的經濟分析集團的大小與集團利益的實現(xiàn)各種不同的集團經濟人假定的要點：社會是由“原子〞構成的、人追求自身利益、人以理性方式思考建構理性與適應性理性利己與合作對集體行動的經濟分析正如Nash所看到的，每個人都單獨追求自己的利益，整體利益未必最大化。但集體行動并不容易〔即使成員看到行動是必要的〕，因為存在“策略依賴〞。Olson認為外部干預往往成為集體行動的決定因素，但外部干預也是需要尋求的，它一般不會自動來到。“情感資源〞不是決定性因素，國家這樣的大型組織要靠稅收生存。〔顧準著作中的雅典城邦也許是個反例〕next個人提供集體物品的情形：幾個概念：?本錢C、集團物品的獲得水平T(如價格〕C=f(T)?集團收益Vg＝SgT〔Sg為集團規(guī)模〕任一個人收益Vi=FiSgT(其中Fi為個人所占份額〕?個人支付本錢時，此人的凈獲益為Ai=Vi－C?Ai水平最優(yōu)時，應有nextdAi/dT=dVi/dT－dC/dT=0d(FiSgT)/dT－dC/dT=0可知，F(xiàn)iSg－dC/dT=0且由于dVi/dT=Fi(dVg/dT)可推知Fi(dVg/dT)=dC/dT結論：1、集團收益率乘以個人份額等于本錢增加率時，個人得到的集體物品數(shù)量最優(yōu)。next2、Fi>C/Vg時，個人收益超過本錢，個人便會提供集體物品，但不能使集團凈收益Vg最優(yōu)。說明：當dVi/dT－dC/dT=0時，由于1/Fi>1,應有下式成立dVg/dT－dC/dT=(1/Fi)dVi/dT－dC/dT>0圖示一點討論：直觀地看，集團越大，F(xiàn)i可能就越小，這意味著C必須更小，才能有個人提供集體物品的行動。〔行動的可能性實際下降了。〕

個人供給集體物品水平圖示TAg&Ai個人凈收益Ai集團凈收益Ag集團的大小與集團利益的實現(xiàn)以上只是相互間不存在“策略依賴〞或依賴較弱的情形，當存在較強依賴時，單獨行動就沒有意義。需要集體行動。從上面的分析可以看出，集團的大小和爭取利益的能力呈負相關。尤其是存在“策略依賴〞的情況下，大集團更難以保證相互信任，于是集體行動就難以成功。一個例證分析例證：企業(yè)單獨限產能導致獲益上升嗎？將T定義為價格，需求彈性為EE＝－(T/Sg)(dSg/dT)假定只有一家企業(yè)行動，應有下式成立dAi/dT=d(SiT)/dT=0即Si+T(dSi/dT)=0可推知FiSg+T(dSi/dT)=0,由于此時dSg=dSiFiSg+T(dSg/dT)=0即FiSg－T(ESg/T)=0最后得出Sg(Fi－E)=0對上式的理解：只有當企業(yè)所占份額大于需求彈性時，企業(yè)才可能單獨限產；只有當其他企業(yè)沒有行動時，限產才能到達有效果。

各種不同的集團相容集團和排外集團：前者希望成員越多越好〔通常政黨和工會就是這樣〕，后者希望阻止新的參加者〔如寡頭壟斷集團〕。兩者可能發(fā)生轉化，集團屬于何種類型，必須追究集團追求的目標是什么。相容集團可以有局部成員的集體行動，盡管參加人數(shù)越多越好，排外集團那么需要全體參加，這就有更強的策略依賴。前者爭取集體物品的可能性較大。next進一步分析：相容集團中也會有考慮其他成員反響的現(xiàn)象。如果他人的不參與導致本錢顯著上升，己方就可能拒絕行動。集團越大，個人奉獻產生的份額就越小，所以大集團更難有集體行動，除非存在“有選擇的鼓勵〞。Olson認為，對大集團的外部強制是必要的。但是他沒有考慮到“社會資本〞等因素的作用，他持有典型的方法論個人主義〔見本人著作第83頁注解1〕。

next排他集團的進一步分類：純粹壟斷集團、寡頭壟斷集團、原子式競爭集團相容集團的進一步分類：特權集團、中間集團、潛在〔原子式〕集團聯(lián)邦式大集團不能等同于原子式的大集團〔例證〕〔二〕、公共利益存在嗎

Arrow悖論甲、乙、丙三個投票人，對于X、Y、Z三個候選方案的情形

偏好順序甲乙丙XYZYZXZXYBuchanan-Tullock模型：本錢或收益決策通過所需人數(shù)該模型說明沒有天然恰當?shù)耐镀狈绞剑仨毟鶕?jù)問題的性質決定。〔見下頁圖〕投票的功能在于權利保障和降低傷害外部政治性本錢Cpe決策本錢Cdm總本錢C預期收益BiB－T模型的特定情形總本錢C總本錢C外部政治性本錢Cpe外部政治性本錢Cpe決策本錢Cdm決策本錢Cdm本錢或收益本錢或收益人數(shù)人數(shù)各種投票方式〔5人4方案情形〕一致同意過半數(shù)規(guī)那么簡單多數(shù)規(guī)那么孔多塞標準波德計數(shù)淘汰投票

五人四方案情形V1V2V3V4V5XXYZWYYZYYZWWWZWZXXX

A?Sen的單峰偏好〔以下圖為雙峰情形〕偏好強度XYZ方案單峰偏好何以可能：價值限制與意識形態(tài)的作用意識形態(tài)維度的作用：一個理想社會和構造這種理想社會主要方式的理念〔Downs〕甲的偏好乙的偏好丙的偏好〔四〕、公共政策中的根本價值觀根本價值觀并非道德說教，而是“內化〞的；它與每個人的切身利益高度相關根本價值觀的主要內容：沖突和協(xié)同公共政策應于價值觀體系協(xié)調，注意各種“集團〞的特征個人利益和根本價值每個人的目標均可能〔甚至必然〕不同于他人的目標，個人目標也會隨時間變化，但每個人的行為均服從大體相似的根本價值。這里的“價值〞是人們通常所追求的終極目標，但不是說教的成果，而是人們追求利益過程中必須優(yōu)先實現(xiàn)的。它們固定于人類的愿望中。根本價值觀的主要內容自由：免受恐懼和強制，追求自選目標的自主權在一定程度上收到保護，但受到保護他人自由的制度的制約，〔是一種“消極〞自由〕。公正：指對同樣環(huán)境中的人應加以同樣的標準。公正與“平等〞有不同的含義，前者指形式、程序方面的一視同仁，后者多指結果相同。next一個討論題：全球化會帶來全球范圍的公正嗎？公正能在多大范圍內實現(xiàn)？平安：人的生命和自由不會受到暴力的和非法的干預。平安不是保障某人在變化與挑戰(zhàn)中永遠擁有某種地位。和平：沒有內部或者外部的有權勢者強加的暴力與紛爭。next經濟繁榮：改善物質狀況和在一定程度上保有物質成果。環(huán)境：它既是平安的一個子目標，也是公正觀的一種表現(xiàn)〔代際公正觀〕一個問題及其政策啟示：美國在911事件后，加強了對個人〔特別是某些個人〕的多方面檢查，這對人類的根本價值觀的維護是有效的嗎？next多元價值是相互依賴的，也是沖突的，他們應該被視為一個體系。公共政策可以容忍短期的沖突，如果這有利于多元價值的長久延續(xù)。政策是一種明晰的方式，用于肯定和實踐根本價值，如果不是這樣，人們將不會有保衛(wèi)制度的愿望。過于追求局部而無視整體的惡果：福利國家的失敗。第三章關于物品的理論〔一〕政府是解決問題的唯一方法？〔二〕產權〔三〕物品的分類〔四〕不同物品的處置方式〔五〕自主治理產權產權的含義：個人和組織享有他們擁有的資產，有權以他們自主確定的方式運用這些財產，有權處置收益。產權的決定性特性：一項財產的所有者有權擁有和使用該財產，并有權占有使用該財產造成的收益。原那么上做到本錢和收益“內部化〞——排他性。造就非排他性的可能途徑物品的分類一種常用的分類方式：公共物品和私人物品，區(qū)分的標準是非排他性和非競爭性。〔不擁擠且不收費的高速公路〕但是傳統(tǒng)分類經常被一個“連續(xù)譜〞所修正，因為物品經常不能典型地滿足區(qū)分標準一個問題：雷峰塔屬于公共物品嗎？next產權的排他性提供的分類思路：?免費品：物品是非稀缺的，由大自然提供，無需分配〔無需排他〕?純共享品：有些財產被某些人占有，但無法防止他人使用。通常靠集體資金供給，無需分配〔無法排他，或排他本錢極高〕?俱樂部物品：某些人志愿屬于一個“俱樂部〞靠集體資金提供某些物品，在全體成員范圍next內共享〔非排他，但是需要內部規(guī)那么——志愿的集體選擇進行分配〕?公域財產：集體資金提供〔購置〕，私人生產，靠政策〔中有關補貼和價格和“資格〞的內容〕來分配。?社會化財產，用公共財產直接生產供給，靠政策〔中價格等內容〕分配。next注意點：〔1〕以上分類很可能是不完全的，如小團體不一定能自由進入和推出，但物品的提供和分配方式類似于俱樂部物品。〔2〕同一物品可能在不同類別間轉化。問題：某些政府職能部門辦的樓堂館所屬于何種物品？?建議閱讀：柯武剛?制度經濟學?第7章back不同物品的處置方式除私人財產外，其他物品一般也有稀缺性，需要政策或規(guī)那么的處置〔分配〕考慮處置方式的出發(fā)點：?出于物品本身特性的考慮?出于效率的考慮〔政府等部門可能低效〕?出于規(guī)那么有效性的考慮〔外部強制不一定有正面作用〕next思考題：根底教育應該由政府免費提供還是私人完全付費？建議從稀缺性、誰能從中獲益、公正等方面考慮。**本課程要求，學員每人對某項〔類〕政策進行評價，找出其缺乏所在及原因，并提出改進性設想。自主治理出于政府能力及物品性質等方面的考慮，對于某些非私人的物品，不能采用政府直接提供或分配的方式處置，例如，和俱樂部物品極其相似的“公共池塘〞物品。?對公地悲劇的進一步分析公地悲劇的博弈樹next對公地悲劇的進一步分析無政府管制的情況，博弈均衡為〔D，D〕解決公地悲劇的“利維坦〞方案，政府決定誰使用，使用時間、使用力度。違規(guī)給予處分〔如2單位獲利〕，均衡為〔C,C)上述方案要求，政府有公益心，能明察秋毫，而監(jiān)管本錢極低。假定政府可能犯錯，“利維坦〞方案就會失效。next解決公地悲劇的私有化方案：條件是有關產權必須都能私有化。思考：為什么溫室氣體排放和捕鯨難以被制止？?其他思路：讓牧人自己達成協(xié)議，自主或由外部強制執(zhí)行。可能的優(yōu)點是：不依賴于遠方官員信息的準確性、合約是志愿的、執(zhí)行費用低。

next公地悲劇的博弈〔一〕

?沒有政府管制的情況10-11101011-10

CDCD

2

CD

1

公地悲劇的博弈〔二〕

?政府進行有效管制的情況10-19-2109-1-2

CDCD

2

CD

1

公地悲劇的博弈〔三〕?政府犯錯的情況〔政府對合作行為處分的概率為X，對背叛行為放過的概率為Y〕10-2x-1-2x11-2y-2y10-2x11-2y-1-2x-2y

CDCD

2

CD

1

一個成功的例證：Alanya海灣相反的例證，尼泊爾的森林保護?可能導致自主治理失敗的原因：〔1〕內部：當事人缺乏交流能力、相互不信任、一些強有力者可以從混亂中獲利〔2〕外部：不享有制度允許的自治權、外部當局可從公地悲劇中獲利、不存在鼓勵機制next建議有興趣者討論：〔1〕為什么我國目前要進行社區(qū)建設，目前社區(qū)開展中存在的問題是什么，造成這些問題的原因又是什么。〔2〕農村基層民主建設中，政府〔政黨〕干預的目的是什么，如何防止干預導致的負面作用。第四章關于制度的理論制度的內容制度的功能制度與公共政策制度變遷假設干補充知識制度的內容經典的制度理論一般重視成條文的正式制度內在制度：群體內隨經驗而演化的規(guī)那么，執(zhí)行本錢低，但有排外現(xiàn)象外在制度：外在地定義出來，并靠政治行動由上面強加于社會的規(guī)那么內在制度內在制度的形成：一種可能的形成途徑是人類的長期經驗。有用的經驗〔規(guī)那么〕如果被足夠多的人采用，該規(guī)那么就成了可以長期保持且通行的傳統(tǒng)。幾種形態(tài)：?習慣：違背它會失去利益?內化規(guī)那么：即人們通過習慣、教育next習得規(guī)那么，并到達條件反射、自發(fā)服從的程度，甚至成了個人偏好。違背它將會內疚。?習俗和禮貌：屢次的“交易〞中，的習慣和內化規(guī)那么，會收到成員非正式的監(jiān)督和維護。違背它會被群體、社會排斥。next?正式的內在規(guī)那么：雖然也由經驗形成但是以正規(guī)方式被強制執(zhí)行。違背它一般如同違法。德國諺語：民眾擁有法律，而統(tǒng)治者只是保護和培育它。Hayek的看法Hayek的看法“如果我們稱人類文明完全是自覺理性或人為設計的產物，或者當我們假定，我們一定能夠周密地再造或保持我們在不了解我們的所作所為時建立起來的一切，那就是在吹捧我們自己。、、、有許多成就并不源自于有自覺目標的思想〞。“絕大多數(shù)社會形成物是人之行動的結果，但卻不是人之設計的產物。〞back外在制度外在制度的來源和特點：外在制度是由這樣的主體設計并強加給共同體的——該主體高踞在共同體之上，具有政治意志和實行強制的權力。

政府擁有使用合法暴力的壟斷權，這決定了外在制度的懲罰權掌握在高于共同體的主體手中——這是外在制度的特點。

next

外在制度的類型：?外在行為規(guī)那么：用類似于內在規(guī)那么的〔禁止性〕方式約束公民的行為，包含在民法、刑法和商法中。?具有特殊目的的指令：針對特殊目的和后果的指令性規(guī)那么，如稅收的法律。?程序性規(guī)那么：針對各公共權力主體的規(guī)那么，存在于公法體系中。next外在制度與內在制度：外在制度雖然出自政治過程和政府，但公共權力機構不一定“擁有〞法律，如判例法〔judge-madelaw)外在制度的優(yōu)勢：?易于認識，節(jié)約信息本錢；?更正式，不宜產生偏袒和任意〔程序正式；而且政府等部門不宜受金錢誘惑〕；next?為契約提供可信賴的依據(jù)；?局部情況下可以化解囚徒困境，促進并強化合作；?強制性稅收防止了“搭便車〞；?適用于較大團體〔Hardin等人發(fā)現(xiàn)，非正式約束的有效性與團體的大小負相關〕next?防止了內在制度的排外和歧視〔內在制度想要發(fā)揮作用，就必須內外有別〕；內在制度只能將經濟、社會開展推進至一定程度。建議閱讀：A?波茨，?社會資本：在現(xiàn)代社會中的緣起和應用?，載李惠斌、楊雪冬主編?社會資本與社會開展?〔譯文集〕，社會科學文獻出版社，2000。制度的功能協(xié)調和信任：復雜的環(huán)境因制度而比較容易預見，進而發(fā)生如下作用?抽象的方面，使人產生對共同體產生歸屬感；?具體的方面，如信用制度會使公民對儲蓄投資更有信心?增強生產要素在滿足人類需要上的效能，有人稱共同體的制度為institutionalcapitalnext

保護個人自主領域：保護該領域免受不恰當?shù)母深A，同時又限制個人的某些行為防止和解決沖突：

?防范：事先就告知行為的合法性、后果，或設置解決沖突的機制

?制止沖突或通過制度變遷解決沖突

next促進“權勢〞擴散：選擇的自由是普通人獲得權勢，給制度改進以動力例證：楊小凱指出，現(xiàn)行農村土地政策使得農民失去了選擇的時機，這加劇了農民的地位低下，也使得基層制度和政策改進乏力back

制度與公共政策制度隱含著人們對外部〔含他人〕的理解，是共同體行為的標準框架，也表達了共同價值；因此既是政策的“生長點〞，又是政策過程的保障公共政策意味著通過政治的、集體的行為系統(tǒng)追求某些目標，必定受制度制約制度是可變的，政策訴求可以通過制度變遷實現(xiàn)。back制度變遷制度本身不是目的，而是為實現(xiàn)“終極目標〞的手段，因而可變思考：中世紀對思想自由的極度蔑視是如何改變的？內在制度的變遷外在制度的變遷制度變遷和政策目標的實現(xiàn)：一個案例

內在制度的變遷自組織過程：當老的慣例和習俗效果不佳時，尋求變通的壓力就會產生。許多人冒險創(chuàng)造新規(guī)那么。“千百次細小的反叛〞成了變革的源泉。外部強制造成的內在制度變遷，結果往往是社會失序。而且自組織的變遷更可預見。內在制度過于僵化，那么不利于變遷，也不利于整合〔如種姓制度〕next對內在制度變遷的有利因素：原先規(guī)那么中的寬容、言論自由、以及對惡劣現(xiàn)狀成因的共識

back外在制度的變遷改變外在制度的主體及動力〔需求〕：?經濟組織：尤其在技術進步導致“洗牌〞時機出現(xiàn)時，經濟組織對新制度的需求將更強烈。〔參見補充知識〕?個人這些主體可以通過“意見〞促進制度變遷〔但對個人而言，代價過大〕。外在制度強加的本錢過大時，個人也會集成團體，放棄“理性無知〞，推動規(guī)那么變革。next?政治企業(yè)家——某種“中介代理〞，進行政治交換

有利情景：制度競爭在要素可流動的前提下，制度競爭便可能實現(xiàn)，可以觸動政治——行政系統(tǒng)，也可以促進市民社會發(fā)育。全球化對制度競爭有明顯觸動。技術變革等back制度變遷與政策目標的實現(xiàn)建議閱讀：E?奧斯特羅姆?公共事物的治理之道?第四章案例：變革動力與變革途徑——英國電信企業(yè)與電信管制改革〔挪威Eliassen等?全球化環(huán)境下的政治進程和技術變革——政府與電信改革?，國家行政學院出版社02版〕有關制度變遷的常見概念前面的描述更多是經驗性的，以下概念在描述變遷路徑或過程時可能有用：行動者：一級行動集團〔制定決策、首創(chuàng)變化〕次級行動集團〔根據(jù)利益權衡參與行動〕制度裝置〔行動集團能使用的文件、手段〕內生變量：內部決定的制度安排〔支配了個人之間和組織之間的合作、競爭〕制度安排的可利用程度?外生變量：憲法秩序〔如選舉權的擴大〕技術要素價格(歷史上德國的崛起，美國南北戰(zhàn)爭均與此有關〕公眾態(tài)度〔文化背景、意識形態(tài)等〕市場規(guī)模〔可導致諸如有限責任制度的出現(xiàn)〕上層決策者的預期凈利益〔李俊慧對溫州“自治〞的評價〕等，這些變量對需求、供給產生作用?對制度變化的需求：取決于覺察制度安排變化能帶來超過現(xiàn)有狀態(tài)的利益?對制度變化的供給：有許多相關要素，但最終取決于一個不大可能完全競爭的政治市場

制度變革與技術：Susex大學的C.Freeman的“匹配〞理論〔技術、經濟與社會制度〕時間1900193019601990經濟活動頻度福特式大生產技術經濟范式舊范式新范式舊制度框架凱恩斯主義和羅斯福新政導致的新制度框架第五章政策問題〔一〕、識別和限定問題〔二〕、問題的陳述〔三〕、初步計算和決策〔四〕、可操作性設計〔五〕、政治分析〔六〕、進一步說明〔一〕、識別和限定問題確定政策分析必要性：實用主義的立場是，對問題有分歧且又有處理方法時才有必要進行分析。分析的前提就是矛盾。幾種導致分歧的矛盾：個人問題與社會問題、廣泛問題與嚴重問題、絕對問題與相對問題價值觀念的重要性：只有涉及相關的群體和個人的價值觀，才能識別、處理問題。next政策分析應該揭示每個〔類〕人將面對的后果——觀念不是一成不變的。觀念的既可能造成困難，也可能提供一些解決問題的途徑。例如對于貧困問題，可以修改貧困線標準。而難以限定的問題那么可以針對外表現(xiàn)象行動——因為這是政治上唯一可接受的。?識別和限定問題是對問題的初步判斷和勾勒back〔二〕、問題的陳述這一步驟是核實問題的最初陳述，還問題以本來面目“窮人為健康支付更多〞的界定步驟：〔1〕思考問題在資源許可的范圍內對觀察到的情形做出準確而完整的描述。兼顧數(shù)據(jù)和價值觀——誰認為目前的狀況是不恰當?shù)摹ふ椅腥嘶蚱渌税岛膬r值觀，初步收集資料，選擇某些重要保健類型中不同收入家庭的支付，得到何謂“更多〞、是否“更多〞next〔2〕勾畫問題的邊界：在空間、時間維度說明問題的涉及面，以及這一問題出現(xiàn)的背景〔相關問題〕范圍是一個州、一個城市？最近才出現(xiàn)？原因是失業(yè)率上升？失業(yè)率將怎樣變化？next〔3〕建立事實根據(jù)：從多種途徑查閱數(shù)據(jù)并與原有事實及原初問題進行比較。在此例中，關鍵詞是“貧窮、支付更多、醫(yī)療保健〞，需要獲得的相關數(shù)據(jù)是，家庭的規(guī)模、處于不同收入類型中的個人和家庭數(shù)據(jù)；醫(yī)療保健的范圍、如何支付、不同群體支付的多少，這些數(shù)據(jù)將說明價值觀是否包含偏見、范圍是否準確next〔4〕列出目標和目的：需要一個一般性的目標、目的陳述，盡管有時需要推測和修正。此例中，保障社會健康是可能的目的，目標可能是人們付得起費用、提高醫(yī)保質量、降低本錢、減少醫(yī)保對低收入者的經濟影響。這些目標和目的還可能隱含措施next〔5〕弄清“政策封界〞：某一政策問題相關變量的域值，最終影響政策選擇。域值可由委托人提供，也可能要分析者尋找上例中，域值包括病人〔家庭〕能承受的醫(yī)療支出、第三方支出、醫(yī)院效率、甚至政府財力next〔6〕顯示潛在的本錢和收益：報告行動者和相關人〔集團〕潛在或預期的B和C。在問題解決后，將得到和失去什么。這里的解決方案僅是一種理論設想。上例中，窮人可能直接受益，醫(yī)院利弊并存，窮人以外的群體收益減少叢叢簇簇next〔7〕重新表述問題：問題的原先陳述符合行動的需要嗎？能洞察解決問題的方案嗎？上例中，醫(yī)療本錢會影響人們的使用，解決問題的方向就在于減輕〔窮人的〕負擔，但教育也可能是重要的。back〔三〕、初步計算和決策對問題的估計需要“簡單計算〞以獲得數(shù)據(jù)。四個途徑：?通過引文得到數(shù)字：注意數(shù)字是如何得出的、使用多個來源?調查：完全由自己親自進行的調查是困難的，但可以利用他人的調查或讓他人調查next?推測：從根本數(shù)字和通常成立的關系推測待獲得的數(shù)據(jù)、使用獨立的方法估計未知量并比較等?請教專家：他是否真是這方面的專家，如何利用專家群體?決策的方法：decisiontree用于辯明問題的關鍵和選擇的優(yōu)缺點?面臨兩種或多種選擇時的點叫決策點next?面臨未來不確定狀態(tài)的點叫不確定點?與不確定相連的是終極點?對各種結果進行加權運算并作出推論，對可能行動〔或不行動〕的收益、風險有所認識?選擇與委托人的風險偏好有關back〔四〕、可操作性設計說明：這里的可操作性是指將想法轉化成數(shù)量的可行與可信可操作測量的注意點：

?量化關系和邏輯關系：如胡鞍鋼用工業(yè)總量增長與污染的正相關，用工業(yè)增長推斷環(huán)境惡化趨勢來自社會學家另一個例子?測量是否可信：對羅馬俱樂部的質疑

next?局部測量問題：從單一數(shù)字幾乎不可能獲得現(xiàn)象確實鑿意義。人均病床占用時間能說明整體健康狀況嗎？這對人群、醫(yī)院、通常處理方式均有關。思考：發(fā)表論文的數(shù)量能衡量高校的科研能力嗎？GDP能表示國家的實力嗎？過于強調單一指標的可能后果是什么？next?間接測量問題：即通過第二手資料“測量〞可能產生的問題?西雅圖日本人的犯罪率高嗎？這與前述的錯誤有類似之處。“生態(tài)學錯誤〞將〔二手資料〕的測量單位等同于被研究的單位，我們需要為研究對象收集數(shù)據(jù)。除非兩者有必然的相關性。?關于可操作性的假設干原那么back〔五〕、政治分析政治分析指對分析中政治因素的考慮，主要指對政治可行性的考慮問題的分解：

?行動者：關注或被涉及的人與團體?資源：金錢、能力及時機等?信念和動力：價值觀、動機、希望、目標、目的?可能的行動及影響

next分析中的做法：按工程列出資料清單說明：政治分析是定性特征較強的分析，比較容易“變形〞，因此分析難度也較大。可以思考：誰最適合進行政治分析back〔六〕、進一步說明問題論說實際上是一種預研究，它不僅澄清了問題，也為進一步的研究〔或不研究〕提供了依據(jù)是否進一步研究，也需要某種邊際分析。第六章評估標準〔一〕知識準備：幾個重要概念必要的經濟學知識〔二〕常見的評估標準幾個重要概念總體目標：對預期的長時段將獲得的成就所做的全面描述，要解釋目標間的關系具體目標：對最終狀態(tài)所做的更集中的具體描述評估標準：用于評估各項備選政策或規(guī)劃的關于目標范疇的特定陳述測量標準：即使不是量化的，也是對評估標準明確的可操作解釋

back必要的經濟學知識自由市場模式本錢與收益?〔關于政策的〕主體資格外部性邊際分析公正自由市場模式此概念可以幫助分析者確定要求政府干預的因素Pareto標準和Pareto最優(yōu)每一次交易都將使至少一個人受益而無人受損，這種交易存在于完全市場條件下。——Pareto標準自由競爭導致的既無人受益，也無人受損的狀態(tài)——Pareto最優(yōu)〔這時整體利益正好最大〕nextBuchanan指出：相互同意產生的結果比在盡量滿足各方偏好的規(guī)那么下產生的結果更加有效。——市場通常比其他方式更有效市場失靈的可能原因：完全競爭消失、信息不完備、制度導致的產權不完整或“內部運作本錢〞的上升、交易本錢、外部性思考：還有什么因素會導致市場失靈？back本錢與收益本錢是資源投入的代價；政府的、現(xiàn)金的支出，通常僅是本錢的一局部；本錢不一定只是貨幣化的直接本錢：一次性固定本錢、借貸本錢、和實施維持本錢——被指定用于實施政策的資源間接本錢：各方面體驗到的效果——可能無法貨幣化的與政策執(zhí)行及其后果相關的本錢

next沉淀本錢：行動〔如考慮和實行新政策〕以前已經投入的資源，是“既成事實〞，計算政策本錢時可以不計入邊際本錢和時機本錢收益：與委托人期望的目標沒有必然聯(lián)系，因為相關者及收益表現(xiàn)形式多樣back主體資格?主體：指在完成本錢和收益的估算時，應該考慮的那些人；一般假定是，一個國家內所有有公民權的人，均應在考慮之列?易引起爭議的典型資格問題：教材P195?四種闡釋：〔1〕擁有表達自身偏好權力的人，即對決策起作用的人。〔2〕擁有納入福利聚集體的偏好的權力的人，即使個體直接不能表達。next〔3〕目前尚不能表達偏好的人們。〔4〕有讓他人代以表達偏好的權力的人們。?幾種看法：?用Pareto標準界定，至少沒有人受損，那么誰可能受損？不能用局部人的情況替代總體，后代、外國公民?用法律和政治系統(tǒng)分析，分析數(shù)據(jù)只可以用于關于權力的選擇性假定后果的描述思考：偷竊行為能導致Pareto最優(yōu)嗎？為什么通常不將罪犯視為有主體資格的人？next?評論和建議：考慮到Pareto〔潛在〕最優(yōu)計算的困難〔例如怎樣確定偏好〕，所以，主體資格確定不能以單一方式進行。建議進行敏感性分析〔參見下章〕以確定主體的邊際back外部性?此概念指市場不給予定價的積極和消極現(xiàn)象，但有社會本錢和收益?外部性是公共政策處理的一類重要對象，通過政策為外部性定價。

思考：列舉一些通過為外部性定價實現(xiàn)利益調整的公共政策。back邊際分析?作用：目標限度確實定、政策行動的附加和擴展局部分析?沉淀本錢可以忽略，但分析是何時進行的，決定了某些本錢是否已經沉淀，例證——這條規(guī)那么可能被濫用于制造既成事實?邊際分析的幾個例如back公正?來自經濟學的評估標準經常考慮的是效率——如何使社會獲益更多；另一個重要問題是“更多的獲益到底是為了誰?〞?概念：指商品或效勞在個體和“亞群體〞〔子系統(tǒng)〕中的分配，主要考慮誰收益、誰支付，與根本價值中的公正有關但有區(qū)別?說明：效率主要來自市場，但市場會失靈，所以政府必須兼顧公正和效率next?涉及公正的主要問題：誰受益、誰支付？如果不能答復上述問題，那么可以追問應該怎樣合理分配?橫向公正和縱向公正：前者是平等地對待平等的人，后者是考慮如何對處境不同的人們實現(xiàn)公正的分配思考：經濟適用房分配公正的難點何在？next?各層次對公正的考慮：上層公共組織較多考慮整體，基層組織在考慮具體規(guī)劃時必須涉及亞群體的受益和支出，但上層組織往往通過立法等手段確立原那么?兩個相關概念：過渡性公正和代際公正前者至當政策行動損害某些人原有利益時，給予補償；后者指不同代的人們之間的補償back通常使用的評估標準?幾類標準：?技術可行性標準：衡量方案是否能產生預期的效果，“技術〞上是否可以實現(xiàn)?經濟與財政可能性標準：衡量方案的本錢及其產生的收益值，這對于委托人至關重要

next

?政治〔及倫理〕可行性標準：衡量方案是否能被相關集團、群體接受的標準?行政可操作性標準：衡量特定的政治、社會、行政環(huán)境中，實施方案的可能性next技術可行性標準?內容：預期〔能到達〕的效果〔效力〕是什么、怎樣才是適度的例：城市固體廢物回收的績效標準類別：美觀宜人、凈化街道、健康平安、對公民影響很少、公眾總體滿意度不同的環(huán)境下，標準應有所不同，這就涉及到適度，“適度〞要與經濟可行性綜合考慮next?此類標準需要考慮：政策行動的影響是直接還是間接、長期還是短期、可量化還是不可量化防止標準中無視間接、過分看重短期以及雙重計算?當無法解決政策問題時，技術可行性標準〔即目標〕可能需要修改back經濟與財政可能性標準?本質：是一種由多方面因素構成的本錢—收益標準注意全面考慮：有形與無性、可貨幣化與不可貨幣化、直接和間接?困難：許多無形的收益，即使通過影子價格也很難貨幣化。例怎樣為污染造成的損失定價？?通常，間接本錢需要計入，而間接收益不能全部計入next為污染行為定價的困難QPS=MPCD=MPB=MSBMSCMSCS=MPCPQD=MPB=MSB兩圖分別描述上游造紙廠和下游發(fā)電廠因外部性受影響的情形。假定消費過程沒有外部性，而需求曲線可以看作邊際收益曲線，供給曲線可以視為私人邊際本錢曲線。污染使社會邊際本錢不等于私人邊際本錢，陰影局部為社會福利損失。?幾個常用的標準：?凈資產變更：狹義的指政府及其次級組織、企業(yè)、公民因為政策行動導致的資產—負債變化；廣義的指可以涵蓋人力資本和其他資源存量變化?經濟效率〔efficiency)：以產出和本錢之比來衡量〔單價〕，形式上接近本錢效力標準，但可以分子分母顛倒，且用于一定〔單位〕投入下產生不同總量的同種收益的方案比較next?本錢—收益分析：即B-C或B/C標準，通常行動的B>C,就可以行動，但是納稅人有權進行基于自身時機本錢的類似分析，所以必須進行凈現(xiàn)值的比較思考：上述兩種標準可以相互替代嗎？?變形：本錢—效力〔effectiveness)標準?利潤率：資源有限情況下，考慮不同的方案back政治可行性標準?“政策形成于政治舞臺并接受政治考驗。〞?通常被考慮的政治標準：?可接受性：是否會被政治過程中〔起直接作用〕的行為者接受，是否會被委托人和其他行為者接受?適當性：目標是否與社會的、共同體的共同價值觀協(xié)調next?反響：擬議中的行動是對公眾需求的反響嗎？是否符合公民對其需求的認識？?法定：是否能得到法律的支持，如果不能，是否可能修改?公正：一個難以確定的標準back行政可操作性標準?權威：能否進行必要的變革、與其他集團合作、確立優(yōu)先權?制度制約：是否有人為政策執(zhí)行承擔責任?能力：工作人員的能力和財政能力?組織支持：組織能否將自身資源用于政策執(zhí)行，謹防“贏利型經紀〞，行政機構以自身利益為動力產生組織支持。幾種標準的相關性各類標準的相關性源自各種人群的利益關聯(lián)以及政策過程的統(tǒng)一例證：政治標準與細化后經濟標準有關；另一方面，對政治和行政標準的精心考慮會使得經濟標準更加準確。閱讀分析：對糧食價格的干預為什么失敗？第七章確定備選方案?〔一〕備選方案的來源?〔三〕應防止的錯誤備選方案的來源?研究型分析：在資料準備方面進行大量工作、用多種被廣泛接受的理論方法進行分析，方案一般來自理論及其推論，或用理論對方案的論據(jù)進行仔細的檢查?不行為〔維持現(xiàn)狀〕分析：為了比照行為不行為而進行的，對不行為的影響的分析，它提供了一個與行為方案比較的基準next注意：不能認為任何行動方案都比不行動方案更加值得考慮。不行動方案也不意味著絕對沒有行動、永遠沒有行動。?快速調查法：事先開展一個同行網絡，就問題與網絡中的人進行聯(lián)系、互動，收集足夠多的理念。形式包括調查、聽證、Delphi法等next文獻述評法：獲得政策分析領域的文獻，找到同類或可比的分析方案，加以改造利用。頭腦風暴法：引發(fā)解決問題的理念的研討會。必須判斷后置，根本原那么：?排除批評：不到適當?shù)臅r候不要評判?歡送不合常理的觀點next?觀點越多越好?尋求改進?理想方案對照法：指解決問題時最理想的目標，是一種認為設置。在尋找可實現(xiàn)目標方面，其價值不是很大；但可以引發(fā)我們對接近理想目標的方案的思考方面，卻是有意義的。back應防止的錯誤?過度依賴過去的經驗：分析人員需要以前的或前人的經驗，但這樣容易限制自己的視野?沒有及時記錄的習慣：有價值的觀點一開始經常是零散的，很容易喪失，但我們至少要記住關鍵詞?對問題和目標的倉促鎖定：next?過強的早期偏好：偏好雖然不可能防止，但如果被事先就有的偏好控制，就可能不適當?shù)嘏懦桨?對新觀點過于挑剔?急于排除而忘記“反響〞：方案與標準明顯不符時，有時重新審視標準是值得的?情況變化時拒絕重新考慮被排除的方案

第八章政策評估由于政策分析工作早于政策執(zhí)行，這里的評估主要指事前的評估。評估的關鍵工作是預測，含對相關變量的預測以及對政策后果的預測。?預測方法?評估方法?政治分析?不確定性預測方法?主要的預測方法包括推斷、理論模型、直覺法?推斷〔或稱“外推預測〞〕：將已經發(fā)生的事情進行簡單延伸，認為這就是事物的未來狀態(tài)，本質上是一種唯象描述，但最好與定性分析結合?說明：優(yōu)點是方法簡單，費用低；根本假設是，目前的趨勢還會延續(xù)?內容：時間序列分析、線性回歸、Malcov模型next時間序列分析這一分析試圖通過適當?shù)臅r間段，描述變量變化的規(guī)律，時間段的選取是至關重要的，否那么規(guī)律將難以顯現(xiàn)?季節(jié)性變動：是在少于一年或一年的時間內發(fā)生的周期性變動。如隨季節(jié)變化和節(jié)假日而出現(xiàn)大量的周期性現(xiàn)象?周期性波動：變化周期明顯存在，但周期往往較長，造成周期的因素也往往較為復雜。如經濟開展的周期、犯罪高發(fā)的周期next?長期趨勢變化：某些變量短期呈現(xiàn)不規(guī)那么，但長期看，卻表現(xiàn)出某種趨勢。如死亡率、技術性能變化等假設干例證：參見圖片(logistics曲線等)ba