1二、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則與內(nèi)容(一)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，作為政治體制改革的一部分，其本質(zhì)是在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，對(duì)上層建筑自身的發(fā)展與完善。在對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革進(jìn)行歷史回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)體制改革的發(fā)展方向，我們認(rèn)為，為保證領(lǐng)導(dǎo)體制改革的合理性與科學(xué)性，在領(lǐng)導(dǎo)體制改革的過(guò)程中必須遵守以下幾個(gè)原則。1.環(huán)境適應(yīng)原則領(lǐng)導(dǎo)體制的屬性決定其改革必須與賴以生存的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。就我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，一個(gè)突出的原則是必須與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。遵守這一原則，政府宏觀調(diào)控職能的履行非常重要：通過(guò)制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；通過(guò)制定規(guī)范市場(chǎng)行為的法律和法規(guī)反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)失范行為；通過(guò)金融政策、財(cái)政政策引導(dǎo)市場(chǎng)投資趨向，對(duì)市場(chǎng)走勢(shì)進(jìn)行預(yù)報(bào)。此外，政府需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的管理職能，向公眾提供市場(chǎng)無(wú)法提供或不愿提供的公共產(chǎn)品，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)民教育、科技開發(fā)、維持社會(huì)公共秩序等。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。因此，民主法治不僅是改革的價(jià)值目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)保證社會(huì)公平正義，解決社會(huì)矛盾的重要保障。通過(guò)規(guī)范化和程序化的制度設(shè)計(jì)，保證各方面的利益表達(dá)，依法實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化，促進(jìn)公平正義。3.公平正義原則黨的十七大強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)”,促進(jìn)公平正義的目標(biāo)要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)體制改革，通過(guò)對(duì)公共權(quán)力資源配置體制的調(diào)整和改革，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，用制度創(chuàng)新來(lái)保障公平正義。4.效能與效率原則效率是組織在完成目標(biāo)過(guò)程中對(duì)資源的利用情況，是產(chǎn)出與投入的比值，提高效率意味著對(duì)資源的充分利用。效能是組織預(yù)期目標(biāo)的適應(yīng)性和能力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度高，則說(shuō)明組織的效能高。效能和效率均是組織生存和發(fā)展不可缺少的條件。對(duì)公共權(quán)力的制衡將是下一階段領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要方向。因此，必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)相應(yīng)原則。權(quán)責(zé)相應(yīng)原則的實(shí)質(zhì)是要求職、權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。(1)職與權(quán)一致。有職無(wú)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)既無(wú)法決策，也無(wú)法指揮，無(wú)法保證領(lǐng)導(dǎo)的有效性；有權(quán)無(wú)職或權(quán)大于職，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的異化。(2)權(quán)與責(zé)統(tǒng)一。只有權(quán)力和責(zé)任一致，才能保證領(lǐng)導(dǎo)者正確行使權(quán)力。完備的問責(zé)制度則是維護(hù)權(quán)力正當(dāng)行使的必要條件。(3)責(zé)和利相關(guān)聯(lián)。責(zé)任和利益的關(guān)聯(lián)，可以建立健康有效的激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造積極進(jìn)取、良性競(jìng)爭(zhēng)的2組織環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)提高領(lǐng)導(dǎo)效能、推動(dòng)組織發(fā)展的目標(biāo)。(二)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的內(nèi)容針對(duì)目前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，在遵循上述領(lǐng)導(dǎo)體制改革原則的前提下，改革的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面。1.加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度建設(shè)，提升民主參與的效能改革開放后的幾十年間，我國(guó)社會(huì)主義民主政治蓬勃發(fā)展，煥發(fā)強(qiáng)大生機(jī)和活力，協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化推進(jìn)無(wú)疑是鮮明的特征之一。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,對(duì)新形勢(shì)下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等做出全面部署。十九大報(bào)告明確要求：要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深人參與的權(quán)利。協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，利益格局也在進(jìn)行著深刻調(diào)整，新舊矛盾相互交織，公眾的觀念日益多元化，對(duì)政治參與的訴求也日益增加。在這種情況下加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，不僅有利于擴(kuò)大公民有序政治參與，更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策，推進(jìn)國(guó)家治理能根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,協(xié)商渠道包括政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多個(gè)領(lǐng)域，因此，新形勢(shì)下的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，首要內(nèi)容就是繼續(xù)加強(qiáng)黨的組織體系、人民代表大會(huì)組織體系、政治協(xié)商會(huì)議的組織體系建設(shè)，積極探索人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商的組織形式和工作機(jī)制，通過(guò)有組織地參與來(lái)實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度。如前文所述，為適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)體制改革已不僅僅限于行政管理體制，加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的建設(shè)，不僅是公眾日益提高的政治參與意愿的要求，也是領(lǐng)導(dǎo)體制改革發(fā)展的必然結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主具有三種功能：一是公共政策功能，通過(guò)協(xié)商的方式有序參與公共政策的制定；二是社會(huì)協(xié)調(diào)功能，取決于協(xié)商、溝通、說(shuō)服所形成的共識(shí)，而非強(qiáng)制性的壓力；三是政治合法性功能，滿足人們合法和便利地進(jìn)行政治參與的訴求。因此，協(xié)商民主是人民民主的基本實(shí)現(xiàn)形式，與中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度具有高度的契合性，不僅能夠有效地結(jié)合選舉和參與這兩種民主的實(shí)現(xiàn)形式，而且能夠通過(guò)有組織的參與影響公共政策，具有實(shí)現(xiàn)實(shí)體民主的現(xiàn)實(shí)功能。2.加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的核心內(nèi)容權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的關(guān)鍵因素，領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)體制的框架內(nèi)，正確使用被賦予的權(quán)力，制定組織目標(biāo)，調(diào)動(dòng)資源，規(guī)范、引導(dǎo)、激勵(lì)組織成員實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。因此，對(duì)權(quán)力的規(guī)范和制約，首先是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的績(jī)效導(dǎo)向要求。其次，在公共領(lǐng)域討論權(quán)力的運(yùn)行，另一個(gè)重要的目的是防止公共權(quán)力的異化，通過(guò)制度的約束使公共權(quán)力為公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)。再次，加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)，是現(xiàn)代國(guó)家治理追求的目標(biāo)，是國(guó)家治理能力提升的標(biāo)志。最后，用制度化的手段，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也是公3眾維護(hù)自身權(quán)益的訴求。健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系涉及國(guó)家治理能力建設(shè)的核心領(lǐng)域，是政治體制改革的重點(diǎn)之一。近年來(lái)，我國(guó)大力加強(qiáng)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制建設(shè)，并取得了較大的成效，在一定程度上發(fā)揮了緩解社會(huì)矛盾的作用。政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì)，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門。十八屆六中全會(huì)公報(bào)指出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這標(biāo)志著監(jiān)察機(jī)關(guān)將從過(guò)去位列政府職能部門的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院平級(jí)的獨(dú)立地位。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,部署在北京市、山西省、浙江省設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017年11月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)在全國(guó)各地開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。國(guó)家監(jiān)察體制改革是我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重大舉措政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的力量整合，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的權(quán)力監(jiān)督體制，從而實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。由于我國(guó)幾千年的文化傳統(tǒng)，我國(guó)監(jiān)督制度化的程度仍然比較低。但是經(jīng)過(guò)不懈的努力，我國(guó)已經(jīng)形成了“一府一委兩院”的格局，并通過(guò)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法的檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同，構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系，力求實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)察全覆蓋，從組織上保障對(duì)權(quán)力監(jiān)督的有效性。正如黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的那樣，"鞏固基層政權(quán),完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”,健全權(quán)力監(jiān)察體制和工作機(jī)制的同時(shí)，還必須把健全監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制與公民監(jiān)督權(quán)建設(shè)結(jié)合，致力于形成一個(gè)能夠有效解決權(quán)力規(guī)范性問題的監(jiān)督體系。3.建立健全司法體制，持續(xù)維護(hù)公平正義司法體制是政治體制的重要組成部分，對(duì)于國(guó)家治理能力建設(shè)具有至關(guān)重要的作用：法治的推行，可以使公共權(quán)力受到嚴(yán)格的規(guī)范，進(jìn)而通過(guò)發(fā)展公共政策和社會(huì)政策，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整利益矛盾，實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平。同時(shí)，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特定階段，公正高效的司法體制是維護(hù)社會(huì)公平正義和社會(huì)秩序的有效保障。黨的十五大首次提出要推進(jìn)司法改革，黨的十七大報(bào)告提出，要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”,黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義"。多年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持把司法體制改革作為政治體制改革的突破口，積極探索依法治國(guó)條件下在法治軌道上用法治方式完善中國(guó)政治體制。進(jìn)一步的改革中應(yīng)大力完善司法保障制度和司法監(jiān)督制度。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，采取有效措施保證司法機(jī)關(guān)和司法官員依法獨(dú)立、公正辦理案件。依照司法規(guī)律和司法實(shí)踐的客觀需求，強(qiáng)化對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的制度，確使司法機(jī)關(guān)得到有效的監(jiān)督，同時(shí)防止各個(gè)方面的不當(dāng)干預(yù)。堅(jiān)持不懈地推進(jìn)司法隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)合格的、高素質(zhì)的司法隊(duì)伍也是改革的必要舉措。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度，建立有利于法官、檢察官、律師形成法律職業(yè)共同體的制度。4應(yīng)當(dāng)加快司法機(jī)關(guān)工作人員分類管理制度的改革，完善有利于各類工作人員各盡其能的管理體系。改革司法官培訓(xùn)、管理和保障制度，不斷提升司法官員辦案和獨(dú)立行使職權(quán)抵御不當(dāng)干預(yù)的能力。健全司法人員行為規(guī)范，規(guī)范司法人員行為，確保司法人員形成公正不阿、清正廉潔的司法作風(fēng)。這些改革舉措的實(shí)施將提升司法體系的適應(yīng)性和公信力，維護(hù)公平正義。4.進(jìn)一步深化行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，提高領(lǐng)導(dǎo)效能改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)由無(wú)所不包的無(wú)限權(quán)力向有限職能轉(zhuǎn)變。新時(shí)期的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，一個(gè)重要任務(wù)仍然是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展調(diào)整職能，大力推進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)的供給職能，同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，增強(qiáng)社會(huì)的活力和責(zé)任感。其具體內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。(1)根據(jù)統(tǒng)一、高效的原則構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)。要圍繞貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，確定政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總職能，組織一個(gè)協(xié)調(diào)有序的機(jī)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理的統(tǒng)一性。同時(shí)要明確劃分各政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，處理好中央與地方、政府和企業(yè)，以及政府內(nèi)部各部門之間的職責(zé)權(quán)限關(guān)系，保證上下政令暢通，左右協(xié)調(diào)合作，運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，既有各級(jí)各部門的獨(dú)立自主性，又有對(duì)上級(jí)部門必要的從屬性和對(duì)同級(jí)其他行政部門的協(xié)作性，從而保證政出一門、令行禁止，防止發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)多頭、部門分割、政出多門等情況。(2)按照權(quán)責(zé)相應(yīng)原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。理順中央與地方的職權(quán)關(guān)系是關(guān)鍵，中央對(duì)涉及國(guó)家整體利益、宏觀管理領(lǐng)域的問題有決策權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)，對(duì)地方政府有監(jiān)督權(quán)。地方政府要貫徹中央和國(guó)務(wù)院的方針、政策、計(jì)劃，但對(duì)本地區(qū)有中觀調(diào)控權(quán)和決策權(quán)。中央和省政府主要履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，省以下的地方政府主要履行公共服務(wù)職能。理順政府內(nèi)部的職權(quán)關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，要提高政府效能，必須進(jìn)一步規(guī)范政府職能的范圍和內(nèi)容，從而使政府的權(quán)力運(yùn)行走上正確的軌道，使政府權(quán)力的總量相當(dāng)于政府能力的總量，同時(shí)相當(dāng)于政府職能的總量。這樣，才能保證政府權(quán)力運(yùn)行暢通無(wú)阻，不斷提高政府管理的有效程度。(3)大力加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)。隨著城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，社區(qū)治理能力建設(shè)日益發(fā)揮其重要作用。根據(jù)“小政府大社會(huì)”的思路，一些涉及市政建設(shè)管理以及公益性、公眾性、福利性的事務(wù)，在政府指導(dǎo)與支持下，由社區(qū)內(nèi)各單位和全體居民依靠自身力量和社區(qū)資