第三章

教育行政管理體制

河南師范大學教育系李帥軍第一節外國教育行政管理體制

一、教育行政管理體制的含義

行政管理體制是指行政管理系統上下左右之間的權力劃分以及實施行政管理職能的組織形式和組織制度。

教育行政管理體制即宏觀教育管理體制，是指教育行政管理系統上下左右之間的權力劃分以及實施教育行政管理職能的組織形式和組織制度。教育行政管理體制是教育行政管理的中心和關鍵，它與國家的政權性質、政體形式以及社會政治經濟形勢的關系十分密切。

二、外國教育行政管理體制的根本類型〔一〕中央集權型的教育行政管理體制1、中央集權型教育行政管理體制的主要特點中央集權型教育行政管理體制的主要特點是，有關教育方面一切重大問題的決策權均集中在上級教育行政機關，下級教育行政機關必須嚴格按照上級的決定和指示辦事。在這種行政管理體制下，教育事業被確認為國家的事業，國家要直接干預教育。教育由中央統一領導，教育標準是國家統一制定，教育經費也主要由國家負擔，各級教育行政機關都必須接受國家的管理、指導和監督，地方的自主權居于次要地位。因此，在中央與地方的關系上，強調中央為主，地方為輔；在政府與學校的關系上，表現為學校依賴于政府；在管理方式及管理行為上，注重用行政、方案的手段對教育進行直接干預和嚴格控制。2、中央集權型教育行政管理體制的優缺點從教育行政管理的實踐來看，中央集權型教育行政管理體制主要有以下優點：第一，能夠充分調動中央辦教育事業的積極性，便于統一全國的教育思想，便于全國教育事業的統一規劃，便于統一領導全國的教育改革和開展；第二，能夠集中全國力量實現教育時機均等的原那么，克服各地區教育開展的不均衡狀態；第三，能規定統一的教育標準，有助于教育質量的普遍提高。這種體制也存在一些不容回避的弊端：第一，地方沒有辦教育的自主權，事事依賴中央和上級，不獨立思考，難以充分調動地方辦教育的積極性；第二，從一個國家角度看，各地的政治、經濟、文化開展很不平衡，教育開展也必然參差不齊，如果只求形式劃一，極易脫離地方實際，阻礙教育開展的進程；第三，不鼓勵自由實驗，在很大程度上束縛了地方探索教育、教學改革的積極性和主動性。3、法國教育行政管理體制概況〔1〕法國的中央教育行政管理體制法國是一個典型的中央集權制國家，在教育行政方面也實行高度的中央集權制。法國政府認為，教育事業是國家的事業，因而國家應直接干預教育，這就構成了法國教育行政的指導原那么。隨著社會、政治、經濟形勢的變化和教育事業的開展，法國政府雖然也采取了一些分權措施，但中央集權制的原那么卻沿襲至今。為了克服中央集權制的弊端，法國在各級教育行政機構之外，設立了由各方面代表組成的各種咨詢、審議機構，除答復行政當局的咨詢外，還行使教育方面的各種訴訟、懲罰案件的預審或終審等重要職權。如“國民教育最高審議會〞，是國民教育部的重要咨詢機關，該審議會由80名代表組成，其中國立和公立學校教師代表25名，私立學校教師代表5名，教育行代表25名，其他各階層代表25名(政府各部、家長聯合會、學生聯合會、雇主聯合會、雇員聯合會)。該審議會對教育部長提出的重大問題的咨詢說明獨立的見解，對教職員的處分有最終裁決權。在地方上，法國也設立了相應的審議機構，如在大學區這一級設有大學區審議會，在省一級設有初等教育審議會。此外，法國還建立了各系統的督學制度，以溝通上下情況。〔2〕法國的地方教育行政管理體制法國外鄉分為95個行政省，在教育行政方面，法國中央將95個省劃分為25個大學區(大學區不是一般的地方行政單位)。法國中央以下一級教育行政單位是大學區，大學區的最高行政負責人是大學區總長。大學區以下的教育行政單位是省，省的教育行政最高負責人是大學區督學。法國地方教育行政的主要任務，一是配備代行教育部長職務的大學區總長和大學區督學，實行從中央到地方的垂直領導，二是負責省和市、鎮、村立學校的設施、設備方面的行政事務。大學區總長的職權是：在高等教育方面，以大學區內各大學“總裁〞的身份參加大學的法定機構，協調高等教育和中等教育的關系；在中等教育方面，對中等教育實行全面的指導和監督；在初等教育方面，管理學校和班級的開設與關閉、教員的任命、最高懲罰的執行等。大學區督學在省里代表大學區總長行使職權，掌管除高等教育以外的全部教育行政，即管理大局部初等教育行政和一局部中等教育行政，并對師范教育進行監督。〔3〕法國教育行政管理體制的特色從教育行政的權力分配上看，法國的教育行政管理體制是中央集權制。這種體制淵于拿破侖時代的“帝國大學〞制度。中央教育行政的權力很大，不僅管理的內容廣泛，而且管理的還十分具體。國民教育部在教育行政方面擁有絕對的權威，各級教育行政機構在教育行政管理過程中，必須嚴格執行中央教育行政機構的指示和命令。從教育行政與一般行政的關系方面看，法國的教育行政管理體制是獨立型的體制。法國各級教育行政機構不受同級政府的直接指揮，而是脫離一般行政而獨立存在的組織，實行自上而下的垂直領導。從教育領導者、決策者的素質方面看，法國的教育行政管理體制是專家管理型的體制。所謂專家管理型，是指教育行政領導者由獲得一定學位，從事過教育工作的專家來擔任。法國對教育行政領導者、決策者的素質要求十分嚴格，無論是大學區總長，還是大學區督學，都必須持有博士學位，而且必須對教育工作十分熟悉，從事過教育工作，而外行是無法擔任教育行政領導職務的。

〔二〕地方分權型的教育行政管理體制1、地方分權型教育行政管理體制的主要特點地方分權型教育行政管理體制的主要特點是，下級教育機關在自己管轄范圍內有權獨立自主地決定問題，上級教育行政機關對下級教育行政機關決定、處理的事情不得隨意干預。這種行政體制與中央集權型的行政體制相反，它確認教育事業是地方的事業，地方的自主權居于統治地位，教育事業由地方公共團體獨立自主地經營和管理，教育標準由地方制定，教育經費主要由地方負擔，中央政府只處于援助、指導的地位，只是在必要的范圍內才由國家干預。2、地方分權型教育行政管理體制的優缺點從教育行政管理的實踐來看，地方分權型教育行政管理體制主要有以下優點：第一，能培養當地人民關心教育事業的興趣和責任心，能充分調動地方辦教育的積極性。第二，能適應本地區政治、經濟的需要，因地制宜地開展教育。教育的管理權劃歸地方，就可以使地方根據本區域政治、經濟、文化、科技開展的需要，調整各級各類教育事業開展的速度和規模，及時提供各方面的專門人才。第三，能結合本地區的情況進行實驗，通過不同地區的實驗和創造，開展競爭，相互促進。這種體制假設不能得到很好的發揮，也會產生一些弊端，歸納起來主要有以下幾個方面：第一，教育管理權歸地方，難以制定全國統一規劃，教育缺乏統一標準，各地自行其是，教育制度紛亂復雜，教育質量參差不齊。第二，各地區經濟條件不同，貧富不均，必然導致教育開展的不平衡，教育時機均等的原那么也難以真正實現。職能機構主要包括初、中等教育司；雙語教育和少數民族語言事務司；中學后教育司；職業教育與成人教育司；特殊教育與恢復就業資格效勞司；教育研究與改進司；公民權利司；立法與公共教育司；私立教育司等。教育部主要行使以下職權：(1)管理聯邦教育經費的分配、撥發，包括補助金、經濟援助等。(2)管理教育研究工作，除本部人員調查研究外，還與高校、州教育廳、專業團體等簽定科研合同，開展各種專門的研究和探討。(3)管理一個州不能單獨承擔的教育效勞，如對各地學校提供咨詢性的輔導幫助，編寫發行各種出版物，召開各種全國性討論會，舉辦全國性展覽等。在州與基層學區之間，還設有中間學區(中間教育效勞區)。中間學區是在州的監督下對所管轄地區的基層學區進行監督指導的行政機關，通常被認為是州教育廳的派出單位。在行政關系上，中間學區是州教育廳的一個分支，但其本身又是一個獨立的效勞機構。在協調教育開展過程中，中間學區主要發揮如下作用：(1)為本學區特別是小規模的基層學區提供效勞，它一般設有情報資料中心、教師閱覽中心、教師培訓工程等。(2)收集學區內各基層學區的情況，向州教育廳報告。(3)分配州政府下達給中間學區的經費并指導它的使用。〔4〕美國教育行政管理體制的特色從教育行政的權力分配方面看，美國的教育行政管理體制是典型的、徹底的地方分權制。它把教育事業確認為是地方和公眾的事業，教育事業應該由地方公共團體獨立自主地經營和管理，地方的自主權居于統治地位，中央政府處于援助、指導的地位，只是在必要的范圍內才要中央參與。〔三〕中央與地方合作型的教育行政管理體制1、中央與地方合作型教育行政管理體制的主要特點中央與地方合作型教育行政管理體制的主要特點是，在中央與地方的關系上，既不是嚴格的中央集權制，又不是絕對的地方分權制，而是介于中央集權與地方分權之間——合作制——的一種行政體制，強調中央與地方共同合作辦好教育。在政府與學校的關系上，政府可享有一定的管理權，學校可享有一定的自主權。在管理形式上，既強調監督管理，又強調指導效勞。2、中央與地方合作型教育行政管理體制的優缺點中央與地方合作型教育行政管理體制的主要優點是，這種體制可以同時調動中央和地方雙方辦教育事業的積極性和主動性，便于在教育事業開展中各負其責，各司其職，為教育開展和教育行政管理創造一個寬松和諧的大環境。也正因為如此，在多數教育行政學者看來，這種體制是最理想、最完善的教育行政體制，也是各國教育行政改革與開展的根本趨勢和追求目標。中央與地方合作型的教育行政管理體制也存在有明顯的弊端，即由于主客觀方面的原因，在教育行政實踐中，對教育事務，究竟哪些應由中央統籌管理，哪些應由地方自決，管理方式上的干預與指導、嚴格與寬松的關系很難得到妥善處理。因此，對同一事務，往往表現為時左時右，對教育的開展帶來一些不利的影響。〔3〕日本教育行政管理體制的特色從教育行政的權力劃分上看，日本的教育行政管理體制是中央與地方合作制。二戰以后，日本曾仿效美國實行地方分權制的教育行政體制。但終因難與日本國情相適應，從五十年代開始便不得不進行新的調整，削弱了地方政府在教育行政方面的權限，適當擴大文部省的職責權限，使文部省不再僅是提供指導、建議和咨詢性的機關，而是在一些方面對地方教育行政機關也有了相應的控制權力。三、世界教育行政管理體制的開展趨勢〔一〕教育行政均權化為了加強中央對國家教育事業的統一領導和管理，同時又充分發揮和調動地方辦教育的積極性和主動性，在現代社會，實行中央集權制教育行政的國家正在采取措施，加強地方的管理權和學校的自主權，還給地方以更多的權限，而實行地方分權制教育行政的國家也在采取措施，將涉及全國利益的教育事業歸由中央統一管理，逐步加強中央的權限。1、國家干預教育事務日益加強由于各個國家在經濟、科技、社會等方面的競爭日趨劇烈，各國為增強競爭力，都把教育作為競爭的根本手段。美國前任總統克林頓表示，要把開展教育作為任期內的首要任務，為了使美國在二十一世紀能繼續走在世界前列，他呼吁必須建立世界一流的教育制度和培養世界一流的學生，增加聯邦教育撥款，資助一系列全國范圍的方案。這些動向預示著國際教育競爭日趨劇烈，未來社會的教育將發生深刻的變革。世界各國，特別是興旺國家，紛紛重視教育事業的開展與改革，制定面向新世紀的國家開展戰略，爭先搶占在國際競爭中科技、產業和經濟的制高點。由此不難看出，國家插手教育事務的趨勢將會日益加強，并將通過制定國家教育開展戰略規劃、調控全國教育開展的方向和規模、實現國家教育目標、提高教育質量、從全局上合理分配有限的教育資源、消除地區間的教育差異、實現教育時機均等、提高教育行政效率、協調教育與社會的關系等途經和措施加強國家對教育事務的干預程度。〔二〕教育行政民主化民主化是當今世界的一大潮流，教育行政也不例外。從總體上看，教育行政的民主化主要是加強教育行政的民主管理，促進教育決策和教育立法的民主化以及公民參與的社會性和公共性意識。實行民主的教育行政已經成為一種總的開展趨勢。從各國的情況來看，教育行政民主化的主要趨勢，一是奠定教育行政的法律根底，即實行法治，二是建立健全審議制度。1、實行法治目前，多數國家都以法令為依據，確立了自己國家教育行政體系的根本結構。各國教育行政的主要依據，一是憲法，二是法律，三是命令。除英國無成文憲法外，其他國家均頒有憲法，對教育行政制度作了原那么性規定，確立了各國教育行政的根本結構。美國憲法中雖無教育方面的具體條文，但依據憲法第十條修正案規定，教育行政權為各州的保存權，而聯邦政府那么沒有教育行政權。各國在憲法的根底上，還制定了一系列的法律，對有關教育行政方面的問題作出具體規定。如日本的?教育根本法?、法國的?高等教育指導法?、英國的?巴特勒教育法?、美國的?國防教育法?等，都是各國教育行政的重要依據，也是對教育行政產生重大影響的重要法律。就各國正在實施的教育方案而言，各國教育方案的范圍和種類也在日益擴大。有的國家單獨制定國家的教育方案，有的國家把教育方案作為國家綜合方案中的一局部，也有的國家將教育方案納入國家的經濟方案。教育方案有全國性的，也有地方性的。有長期方案，也有短期方案。教育方案還包括各級各類的教育方案，如學前教育、初等教育、中等教育、職業教育、高等教育、師范教育、終身教育方案等。2、重視教育科學研究由于現代教育越來越社會化，許多教育問題也日益復雜化，單憑教育行政人員的經驗和主觀判斷，往往不能解決復雜的教育問題。這就需要有專門性的教育科研機構從事各級各類教育的客觀研究，以解決教育事業開展中遇到的各種問題。〔四〕教育行政專業化各國的教育行政都有走向專業化的趨勢，這種趨勢主要表現在兩個方面，一是教育行政機構的專業化，二是教育行政人員的專業化。1、教育行政機構的專業化各國教育行政的開展，無論是中央還是地方，都設有一個主管教育行政的專門機構。只是由于各國的社會、歷史不同，教育行政的淵源有別，有的國家教育行政附屬于一般行政，有的國家教育獨立于一般行政。但是，各國在教育開展的過程中，都盡量維持教育行政專業部門的適度獨立性。2、教育行政人員專業化過去，各國教育行政人員未曾受過教育行政方面的專業教育，一般由教學人員升任或由一般行政人員轉任。隨著教育事業和教育科學的開展，現在各國都十分重視教育行政人員的專業訓練，其中以美國最為顯著。美國目前在各大學普遍設有教育行政管理專業，培養教育行政管理方面的專業人員。英國的一些大學也開設教育管理課程，供在職人員進修。很多教育行政人員專業組織也通過各種途徑來促進教育行政人員的專業化。法國國民教育部在其屬下特設一個行政人員教育科，專門負責推進教育行政人員專業教育工作。德國的州政府與教育學院、研究開展中心或教育人員在職教育機構合作，開設了教育行政管理課程，以供教育行政在職人員進修或供即將擔任教育行政工作的教師學習。日本也在大學增設了教育行政管理課程，供學生學習，或供在職教育行政人員進修。第二節我國教育行政管理體制

一、我國根底教育行政管理體制〔一〕我國根底教育行政管理體制的沿革50年代初期，我國實行中央集權型教育管理體制。50年代末，我國開始改變過去那種中央集權型的管理體制，力圖將中央集權與地方分權結合起來。60年代初期，為糾正教育領域“左〞的傾向，對根底教育進行了全面的調整。在“文革〞期間，我國的教育事業包括逐步完善起來的根底教育行政管理體制遭到了嚴重破壞。各級教育行政部門難以對教育事業實施有效的領導和指導，致使教育體制出現了極其混亂的局面。這種狀況無論在城市還是農村，莫不例外。隨著十年動亂的結束，教育體制逐步走向正規。〔二〕根底教育行政管理體制改革的必要性長期以來，我國的根底教育主要由縣以上教育行政部門統一管理，實行的是教育行政部門直接、集中管理根底教育的體制。這種管理體制已不適合我國國情，不適應現代化建設對教育開展的需要，必須進行改革。根底教育行政管理體制改革是我國經濟體制改革的必然結果。根底教育行政管理體制改革是適應我國城鄉經濟開展的需要。根底教育行政管理體制改革是調動地方開展教育積極性的需要。根底教育是地方的事業，根底教育辦的好壞，直接關系著當地經濟和社會的開展。根底教育又是國民教育，其開展速度的快慢，質量的上下，直接關系著整個民族的素質。我國又是一個人口眾多、地域遼闊的大國，各地區、各民族的經濟、文化開展很不平衡開展根底教育必須從這一特點出發，堅持因地制宜，講求實效，充分發揮地方和全社會的作用。改革根底教育行政管理體制，把開展根底教育的責任交給地方，實行地方負責，分級管理，正是從這一特點出發而采取的一項重要措施。我國過去的根底教育管理體制，在職權上中央集權過多，統的過死，在經費上包的過多，管的過寬，使得地方很少具有教育管理的自主權，難以實現根底教育因地制宜的健康開展。實行根底教育管理地方化，對中央政府及其教育行政部門來講，就是要轉變教育管理職能，逐步簡政放權。因為根底教育是地方的事業，根底教育辦的好壞，直接關系著當地經濟和社會的開展。我國各地區的社會條件、教育根底、管理水平等處于不平衡狀態，不可能采用統一的辦學模式和開展步驟，必須從地方的實際出發，采取多樣化的辦學模式和開展步驟。國家對根底教育的管理模式要從過去的教育行政監督、行政指令轉變為通過根底教育立法、教育督導、教育援助等手段行使教育行政職能。2。科學劃分地方各級政府的職責權限科學劃分地方各級政府的職責權限是搞好根底教育管理體制改革的關鍵。根底教育實行地方負責以后，省〔市〕、市〔地〕、縣〔市〕、鄉〔鎮〕四級政府都要明確各自的職責。對根底教育，省〔市〕、市〔地〕必須加強領導，同時，應把縣〔市〕級政府職責權限的劃分作為工作的重點。縣〔市〕級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任，要抓好中小學的規劃、布局調整、建設和管理，指導學校教育教學工作；調整財政支出結構，加大對義務教育的投入，統一發放教職工工資，保證學校工作的正常運轉；加強教師隊伍建設，負責中小學校長和教師的管理；進一步發動和組織社會各方面支持教育開展。鄉〔鎮〕人民政府要承擔相應的農村義務教育的辦學責任，根據國家規定籌措教育經費，改善辦學條件，提高教師待遇。