金融信貸對接水利改革的主要障礙與破解路徑(上)2011-6-28摘要：水利是農業的命脈，是糧食實現穩產增產的根本保證。總體上看，我國水利建設面臨基礎脆弱、欠賬太多、全面吃緊的嚴峻局面。近兩年西南五省、北方八省的嚴重干旱情況表明，在大江大河治理取得階段性成果的同時，各類水庫、溝渠、塘堰、機井等農村水利建設和管護問題日益突出，吸引各類資金加大投入正成為水利改革成功與否的關鍵所在。關鍵詞：水利改革，金融對接，破解路徑近期，人民銀行孝感中心支行以農業大市孝感市為實證樣本，進行了專題調查。一、當前水利建設情況的基本判斷調查顯示，伴隨時間推移、管理體制變化，水利建設中投入不足、各類資金分布不均衡的弊端日益顯現，水利設施功能作用退化嚴重。(一)各類水庫除險加固已取得階段性效果，但灌溉半徑普遍萎縮三分之一以上孝感市現有大小水庫405座，其中，大型水庫3座，中型水庫14座，小型水庫388座，主要為上世紀80年代以前所建。“十一五”期間，孝感市爭取國家資金5.1億元，完成了53座水庫除險加固，爭取國家資金1.2億元，對4個大中型灌區進行節水改造，對全市11座大中型泵站進行更新改造，80%以上病險水庫得以解除險情。與此同時，經過兩輪農村土地承包制度改革后，尤其是2003年，推行農村稅費減免政策以來，農村“兩工”義務隨之取消，一事一議通道不暢，依靠農民農閑投工維修與水庫配套溝渠的傳統作法難以執行，導致對與各類水庫配套的溝渠、泵站投入不足，灌溉半徑大幅萎縮三分之一。如孝昌縣金盆水庫，是新中國成立來湖北省建成的第一座中型水庫，近三年里，國家累計投入資金3153萬元，僅完成了水庫及相關樞紐工程的除險加固，而溝渠維修則無資金投入，全長34公里的溝渠只有10公里可用，原可保證三個鄉鎮3.5萬畝耕地灌溉所需，現只能滿足三個村1.2萬畝耕地所需，僅為設計能力的34.29%。同時，新建水庫投入力度明顯不夠。改革以來，除防洪、改水等因素外，各級政府及村組主動興修水庫的積極性很少，30年時間里，孝感市累計興修小型水庫僅為30余座，僅為總量的7.41%。新建水庫中，多為農村在外打拼成功人士愛心回報鄉里，以及在政府以獎代補政策鼓勵下，部分農產聯合修建的小型水庫。(二)各類塘堰淤塞嚴重，蓄水能力普遍不到四分之一據調查，孝感市境內有各類塘堰15萬多口，自實行家庭承包責任制來，勞力自主投入不斷減少，資金投入長期為空白，各類塘堰受泥沙、水草沉淀影響，淤塞嚴重，蓄水能力普遍不足四分之一，約有十分之一的塘堰已基本成為藕田、耕地。通過對7個縣市10個鄉鎮20個行政村的抽樣調查，選取105口在1971-1980年間清挖過淤泥的村邊、沖田、崗地等三類塘堰進行實地測量，其塘泥平均深度分別為135em、89cm、57em，平均為93.67em。按每口塘堰平均面積1畝估算，目前孝感市塘堰淤泥總量大致在9.36億立方米左右，清除這些淤泥，等于增加了相應的9.36億立方米蓄水庫容。塘堰嚴重淤塞的結果是，既易洪澇，也易干旱，有的年份洪澇旱災交替發生，近30年來，基本上5年一大災，3年一小災，防汛抗旱任務一直十分繁重。(三)大型涵閘、泵站管護較好，中小涵閘、泵站正常運轉率普遍不到二分之一孝感市有890多公里的干支民堤、涵閘178部，現有單機155萬千瓦以上電力排灌站64處303臺，10.113萬千瓦。這部分涵閘、泵站基于防洪、分洪以及灌溉需要，投入較多，管護較好。而數量眾多的中小涵閘、堤壩、泵站建成后，長期缺乏應有的資金投入，導致管理不善，各類溝渠毀損嚴重，能夠使用的普遍不到二分之一。有的村泵站出現多次變壓器被盜的情況，嚴重影響村級抗旱。有的地方重主體輕配套，重視塘堰的建設，忽視泵站和渠系的投入，部分地方灌溉“最后一公里”出現腸梗阻現象。二、金融信貸對接水利改革過程中的主要障礙據孝感中支調查，市水利改革試點四年來，金融信貸對接水利改革尚處于探索起步階段，金融信貸對接水利改革基本情況是信貸支持總量少、領域窄、影響小、效果差，這既有改革不到位、預期效果差、操作不規范，以及風險分散與保障體系不健全等直接制約信貸對接的客觀因素影響，也有金融信貸產品與服務方式創新滯后、經營管理上貪大求強，即期效益觀理念短期難更新，以及相關信貸配套政策措施跟不上等自身原因。(一)綜合利用的多，水利基本功能發揮的少，金融信貸支“水”效應難體現據調查，孝感市各類水利及其設施進行改革試點的約有1萬多處，采取的主要形式是經營權、使用權的拍賣和承包。改革推進過程中比較突出的問題是，對水利進行綜合開發利用比較重視，而對水利基本功能發揮比較欠缺，金融信貸投入多局限在種養殖和綜合開發項目上。據調查，水利改革試點過程中，取得水利經營權、使用權、收益權的參與者，利用水面、水源進行綜合養殖和旅游開發的多，在興水節水及設施建設方面投入的少，金融信貸投入局限大。受返鄉創業政策、水利改革試點等各類優惠政策鼓勵，孝感市約有1萬戶返鄉創業、社會成功人士進入水利改革試點領域，近60%的水利改革試點參與者競買和承包水面、水源經營權和使用權后，主要進行養豬、養鴨、養雞、養魚等養殖和農家樂游樂項目，并對死水線下的水源擁有自主使用權。因此，改革后，各類養殖和綜合營業收入是改革參與者的主要收入來源，供水基本沒有實現商品化，死水線上的水仍為原受益農戶無償使用，對的各類水利三是大力推進水利產權改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確農田水利設施的所有權，落實管護責任和主體。以農戶自籌共建的小型水利工程.歸農戶所有；集體共建的小型水利工程，歸用水戶所有。對歷史上形成的各類水利設施，大力推進產權改革，使經營權、使用權的擁有者，應真正擁有用益權和處分權，實現商品化運作。四是逐步建立有償用水制度。對灌溉用水，按照種植品種的不同，科學測算用水數量，并制定相應的收費標準。研究表明，在影響糧食生產的諸要素中，水的增產效用最為突出，1畝水澆地的收益是1畝旱地的2倍至4倍，水利對糧食生產的貢獻率達到40%以上。深化水利體制改革，建立良性循環機制。農業供水嚴格實行基本水價加計量水價的“兩步走”水價政策，做到水費應收盡收。深化水管體制改革，堅持“按勞分配、效益優先”的原則，強化內部管理，推行崗位績效工資制度，嚴格管理目標責任考核，為水利工程良性循環和效益發揮提供制度保障。按流域(水系)或鄉鎮組建水利管理站，改變基層水利無人管事、無錢辦事的狀態，促進農村水利事業的良性發展。(二)穩步發展用水合作組織積極探索用水管理體制改革，引導和支持組建農民用水戶協會，建立用水合作組織，由水合作組織或協會統一興修、管護水利及設施，明晰經營管理責任主體，保障工程的效益發揮，提供供水保證，收取用水費用，解決金融信貸還款來源問題。以政府投資為主建成的水利工程，按受益范圍組建用水者協會，管護、供水、收益均歸用水者協會所有。對小型水庫及其灌區推行用水合作組織改革。由合作組織統一進行管護、供水、綜合經營、費用收取等，落實資金回收的穩定來源。對各類塘堰入股成立合作社，拍賣或承包經營權或使用權，落實管護責任，明確受益權力，按受益范圍進行有償供水。(三)落實財政對各類水利投入的穩定增長政策，引導金融信貸穩定增加財政部、發改委和水利部聯合出臺的《水利建設基金籌集和使用管理辦法》，明確中央和地方水利建設基金的來源以及使用方向。中央水利建設基金的來源包括從車輛購置稅收入中定額提取，從鐵路建設基金、港口建設費收入中提取的3%，以及經國務院批準的其他可用于水利建設基金的資金。地方水利建設基金的來源包括從地方收取的政府性基金和行政事業性收費收入中提取的3%，各級地方政府征收的水利建設基金，地方政府按規定從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中安排的資金。認真落實好這些政策，水利建設與管護將成為有利可圖的產業，預期收入可期，對信貸介入水利改革無疑具有很強的吸引力。(四)拓寬信貸質權范圍，大力發展“過橋”貸款在水真正成為商品前，應在信貸質權上進行突破。對獲得各級政府批復的水利計劃投資項目作質押，由金融機構發放“過橋”貸款，只要項目獲得審批通過，由金融先貸款，然后用各級政府擬投入的資金到位后歸還銀行貸款，緩解建設資金時間上的局限。如孝感市，2011年計劃完成農田水利建設投資6.5億元，土地整理項目投資6億元，糧食產能建設投資3900萬元，農業綜合開發投資7551萬元，“小農水”以獎代補資金等各類投入近15億元，金融機構可根據項目進度安排，有選擇的發放項目“過橋”貸款。(五)推行現金流綜合評價，大力發展“打包”貸款部分水利及水利設施改革后主要被用于各種養殖、農家樂等關聯項目，種養殖、鄉村游等關聯項目，收益比較穩定，風險較小。針對這種情況，應對依附水源水面的種養、游樂項目與水利建設進行綜合考察，統一核算現金流，進行金融信貸支持，推進各方參與水利改革的積極性，發揮金融支持水利建設和管護的作用，推動產權流轉做大做強，吸引更多資金投入到水利建設上來。(六)完善涉“水”擔保方式一是各級地方政府要逐步建立覆蓋省、市、縣三級的融資平臺體系和融資擔保機構，解決承貸主體缺失和抵押擔保不足問題。二是拓寬資金來源渠道，有良好現金流預期。允許糧食主產區地方政府以省為單位，發行農田水利建設債券，或者由中央政府直接發行期限20年以上專項長期國債，擴大資金來源渠道。三是金融信貸擴大涉水信貸質權適用范圍。對產權改革比較到位的水利及其設施的使用權、經營權，發放權利質押貸款。探索對產權明晰、管理健全、未來收益預期良好的工程進行收費權抵押、財政補貼資金抵押，鼓勵集資農戶聯合擔保，開設水利機具抵押貸款。探索開展農村水利設備、農機具等融資租賃業務。四、相關政策建議進一步完善水利信貸投入穩定增長機制。(一)加快“水”商品化改革，盡快培育合格的承貸主體改革應以“水”和農田水利設施商品化實現為重點，作為金融機構貸款的抵押品，解決承貸主體不明和抵押擔保不足的問題。(二)加快配套傾斜政策出臺，提高金融信貸支持水利改革積極性盡快健全、完善對金融支持水利建設的激勵機制和配套政策，推行農田水利設施貸款貼息和免稅政策，對農田水利基礎設施建設貸款由各級財政給予貼息或承擔全部利息，對農田水利基本建設貸款實行稅費減免政策，減輕承貸主體的經濟負擔和銀行財務壓力。獎勵涉水信貸，調動金融機構對農田水利設施信貸支持的積極性。(三)加快風險分擔分散機制建設，保障金融信貸支持水利改革的資金安全制定農田水利設施貸款風險和損失的補償政策，組建農村經濟發展擔保公司或風險補償基金，合理分散涉水信貸風險。設立農田水利設施政策性保險，完善涉水信貸風險分擔機制。(四)加快涉水信貸政策措施改進，做好農田水利建設的信貸對接工作完善涉水信貸政策，優化涉水信貸措施，抓緊制定完善水利建設貸款管理辦法，對水利建設貸款的投放進行專項考核，提高水利建設貸款在涉農貸款考核中的比重。鼓勵和支持政策性金融大力發展農田水利基礎設施建設中長期信貸業務，引導和激勵商業性涉農金融機構，增加中短期涉水信貸投放，鼓勵和支持符合條件的涉農企業發行短期融資券、中期票據等直接融資產品，拓寬農田水利基本建設多元化融資渠道。(五)加大涉水金融服務與產品創新力度建立和形成高效率、可持續的農田水利建設金融支持體系，需要精心的政策設計和制度的大膽創新，要創新支持農村水利基礎設施建設的金融服務，大力開展信貸產品創新，提高農村金融服務活力。(六)加強水利設施產權改革的后續管理一是加強產權流轉履約管理，防止粗放管理和掠奪性經營等短期行為的發生。二是加強對改革所得資金管理，實行專戶存儲、專款專用，定期公布資金使用情況，接受有關部門監督和管理。三是加強產權流轉配套管理。加強規劃管理。產權流轉后的小型農田水利工程新擴建，要與當地水利規劃相結合。加強價格管理。制定、確定合理水價、電價，保護供